“雙碳”目標下提升山西省煤炭企業財稅貢獻度研究

韓 婷張艷梅

（1.山西省財政科學研究院，太原 030006；2.山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心），太原 030032）

內容提要：2022年-2030年是山西省煤炭轉型的黃金窗口期。在“雙碳”目標任務約束、煤炭總體供需弱平衡、減量發展的前提下，山西省煤炭行業既要完成自身率先轉型，還要為全省轉型和新興產業發展提供持續穩定的財力支撐。因此，需要從長遠角度提升煤企的財稅貢獻度。行業層面要依托科技創新，實現煤炭行業顛覆性革新，完善全國統一煤炭交易市場；政策層面要增強“輸血”功能，實現財稅金融協調聯動；企業層面要堅持提質增效，提升煤企的整體盈利能力和核心競爭力。

2021年中央經濟工作會議提出，“傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上”“要立足以煤為主的基本國情”。當前，推動實現“雙碳”目標，既要把促進新能源和清潔能源發展放在更加突出的位置，嚴格合理控制煤炭消費增長，也要尊重客觀規律，將傳統能源的逐步退出建立在新能源安全可靠的替代基礎上。煤炭產業作為山西省經濟發展的支柱產業，是全省財政收入的重要支撐。在國家能源安全大背景下，國外供給不足、國內需求轉強、政策調控力度加大三個因素將導致煤炭行業產量穩步增加、價格趨于平穩、財稅收入穩中提升。面對“雙碳”帶來的趨勢性影響，聚焦煤企高質量發展，需要促進煤炭行業綠色轉型，加快實現煤炭清潔低碳發展、多元化利用，從而真正從長遠角度提升煤企的財稅貢獻度。

一、煤炭行業對山西財稅的貢獻情況

（一）煤炭財稅貢獻度、財政汲取率穩中走高，與煤價走勢趨同

山西省煤炭經濟與財政收入走勢趨同，與煤炭價格關聯度高。2021年煤炭行業量價均創歷史新高，山西省原煤產量達11.93億噸，噸煤綜合售價653元，煤炭行業財稅貢獻度為35.4%，2022年一季度財稅貢獻度達50%。2022年穩中上升，上半年煤炭行業稅收達1037億元，已超2021年整年（1003億元），稅收貢獻度、財政貢獻度、財政汲取率分別達70.8%、56.9%、9%。

2021年，長協煤及煤炭保供穩價影響山西省四大煤企收入593億元，相應減少省地方級一般公共預算收入154億元。2022年1-5月，長協煤及煤炭保供穩價影響山西省四大煤企收入約273億元，相應減少省地方級一般公共預算收入71億元。此外，非煤產業尤其是新興產業發展較快，近三年稅收年均增長27.7億元，2021年達274億元，占全省稅收收入的13.1%。一方面，說明山西省非煤產業發展勢頭良好，資源型經濟轉型初顯成效；另一方面，表明財稅收入對煤炭產業的依賴度依然很高，產業轉型任重道遠。

2013年以來，山西省煤炭行業財稅貢獻度、稅收貢獻度、財政汲取率分別在35%、47%、4.5%左右。從圖1走勢可見：一是在煤價與煤炭行業稅收關系上，煤炭經濟與財政收入走勢趨同，呈穩中走高趨勢。從年度數據看，2013年-2021年，煤炭行業稅收平均為722億元，高點為2021年的1003億元，低點為2016年的482億元。2021年噸煤綜合售價達653元，全年煤炭稅收規模突破千億元，占全省稅收收入的半壁江山。2022年上半年煤炭行業稅收達1037億元，已超2021年全年。煤炭稅收突破歷史新高，說明煤價上漲對財政收入作用明顯。二是稅收貢獻度（煤炭行業稅收/總稅收）走高，說明山西省稅收收入對煤炭產業依賴度強。2014年-2016年，煤炭行業稅收占山西省的比例呈現逐年下降趨勢，從2013年的38.5%下降至2016年的26.7%，但從2017年開始，煤炭行業稅收占全省比例大幅上升至46.4%，并一直維持在44%-48%之間，2022年上半年稅收貢獻度激增至70.8%，表明山西省財稅收入對煤炭產業的依賴度很高。三是財稅貢獻度（煤炭行業稅收/一般公共預算收入）總體呈不斷上升趨勢。2013年-2021年，煤炭行業稅收財稅貢獻度波動區間為30%-50%。由2013年51.3%下降到2014年35.5%，之后保持在30%-36%區間內波動。2021年四季度煤價大幅上升的情況下，財政收入上漲在2022年得到體現，2022年一季度財稅貢獻度達到50%，上半年達56.9%。此外，山西省煤炭行業財政汲取率呈現波動上升趨勢，由2013年的7.3%下降至2016年的3.7%，之后基本保持在4.0%-4.5%之間。在2021年四季度煤價大幅上漲的情況下，2022年一季度煤炭行業財政汲取率升至9.2%，上半年維持在9%。

圖1 2013年-2022年煤炭行業稅收財稅貢獻度與行業稅收、噸煤價格關系

（二）對煤炭經濟依賴度高，煤炭行業仍是財政增收的主要動力

1.山西省煤炭稅收全國占比第一，噸煤稅負較高。2021年，山西省煤炭行業地方級稅收收入1003億元，同比增長38.3%。其中，煤炭開采和洗選業增值稅增長56.4%，企業所得稅增長47.6%，資源稅增長38.3%。與其他重要產煤區相比，山西省煤炭稅收全國占比第一。2021年，山西省煤炭開采和洗選業稅收收入（含中央級）1476億元，占全國煤炭開采以及洗選業稅收比重為35.4%，噸煤稅負高于其他重要產煤區（見表1）。

表1 2021年全國重要產煤區產量及稅收收入情況

2.山西省財政收入與煤炭生產及煤炭消費相關性非常強。三者增長變化趨勢非常接近，波動周期也基本趨同。2013年-2021年間，山西省一般公共預算收入平均增速為7.8%，GDP增速為6.0%，煤炭生產增速為3.1%，煤炭消費增速為2.7%。其中，2015年、2016年各指標均為近八年的低值水平，GDP增速分別達到3.1%、4.5%，一般公共預算收入增速分別為-9.8%、-5.2%，煤炭生產增速分別是-3.7%、-12.3%（見圖 2）。

圖2 2013年-2021年山西省GDP、財政收入與煤炭生產、消費發展趨勢

3.煤炭行業稅收是山西財政收入的重要來源。2021年煤炭價格漲幅帶來的煤炭稅收體現在2022年一季度。2013年-2021年，煤炭行業稅收對財政收入增量平均貢獻度為37.4%。其中，2021年煤炭行業稅收同比增加38.3%，對財政收入增量貢獻度同比增加51.6%，而噸煤綜合售價從上年的391元上漲到653元，漲幅高達67%。2022年-2030年，在國外供給不足、國內需求轉強、政策調控力度加大的形勢下，煤炭行業稅收將在較窄區間向上波動。新能源短期內無法實現技術突破來填補缺口，可能會造成全球能源供應短缺，引發煤炭等能源價格的上漲。在維護國家能源安全背景下，維持國內市場供需緊平衡，國內煤炭供需缺口有逐年放大趨勢，山西省煤炭產量將會呈現穩中有增的上升趨勢，有利于煤炭行業維持一定規模的稅收。

4.資源型縣域過度依賴煤炭稅收，抗風險能力不足。2021年山西全省一般公共預算收入增幅高，很大程度上是由煤炭價格大幅上漲帶來的，稅收對煤炭行業依賴度依然較高，但很明顯這樣的增長是不可持續的。市縣可用財力增長途徑依然有限，具體到縣級看，全省三分之二以上的資源型縣域過度依賴煤炭稅收，部分縣域煤炭相關稅收占比高達80%以上，財力缺乏新的增長點，導致抗風險能力不足。

二、煤炭行業財稅貢獻度的影響因素分析

（一）從行業供需看，煤炭供需緊平衡導致煤炭價格上漲

從國內來看，受煤炭行業供給側改革的影響，煤炭產地進一步向晉陜蒙及新疆地區集中。受“雙碳”政策影響，新增投資產能十分有限，產能的大幅釋放可能性較小，我國煤炭行業供給端不會發生大幅波動。在此背景下，山西省原煤產量在全國原煤產量的占比逐年上升，2015年至2021年六年間，原煤產量由9.44億噸增至11.9億噸，原煤產量占比由25.2%進一步上升至29.2%。同時，山西省一直以來都是煤炭外供大省，原煤調出量始終位居全國前列。2021年煤價持續高漲期間，山西省發送電煤4356萬噸，為16個省區市保供煤炭。從國外市場來看，進口煤炭一直是國內煤炭的重要補充，但是受疫情影響，海外煤炭價格也隨著大宗商品價格整體的上漲而失去了進口優勢。同時，對澳煤的進口限制仍在持續，進口原煤數量大幅低于歷史同期水平。在需求穩定增長的條件下，煤炭供需出現緊平衡，進而導致煤炭價格的上漲。

綜上所述，煤炭供給方面，供給側結構性改革導致煤炭產能快速退出，煤炭進口缺口在短期內較難彌補，且受保供政策和“雙碳”政策的雙重影響，未來產能增量有限；煤炭需求方面，煤炭消費從總量控制到增速控制的轉變有助于中短期內煤炭需求端的穩定，在儲能技術與新能源裝機占比大幅提升前，煤炭行業仍將維持景氣，發電、高載能且高附加值產業將對煤炭需求形成支撐。“十四五”時期，隨著“雙碳”相關配套政策的逐步完善，煤炭供給增量下降，疊加中東部資源繼續枯竭和產能退出，全國原煤產量穩步增長但增速低于下游需求增速，煤炭供需缺口有逐年放大趨勢，山西省煤炭產量將維持穩中有增的上升趨勢。

（二）從稅收規模看，減稅降費政策以及上游原材料價格的上漲大幅減少了企業的增值稅應納稅額

2019年-2021年，山西省煤炭開采和洗選業的資源稅、增值稅、企業所得稅、其他稅收年均繳納額分別為257億元、98億元、67億元，占行業總稅收的比重為33.0%、12.6%、8.6%。增值稅占比約三成，呈下降趨勢；資源稅占比近五成，呈上升趨勢。作為共享稅，增值稅對地方財政的影響很小，而資源稅作為地方稅種，在煤炭行業地方稅收增長中的拉動作用明顯。自2014年煤炭資源稅改革后，我國陸續實施了“營改增”政策、增值稅率下調及其他減稅降費政策，煤炭企業的稅費負擔大幅度降低。如焦煤集團2021全年減稅降費12.95億元，晉能控股集團2021年1-8月減免稅費17.46億元。此外，煤炭開采及煤化工所需原材料價格大幅上漲，反映企業生產成本變化的工業品出廠價格指數（PPI）逐月上升，一度高達10%以上。原材料價格的攀升，一方面加大了企業增值稅進項稅額抵扣，降低增值稅稅額，另一方面增加了企業生產成本，減少煤企利潤。如晉能控股集團2021年因材料成本上漲影響利潤85.4億元。

表2 2021年我國工業品出廠價格指數PPI

（三）從煤炭價格看，長協價調價周期長、占比高影響煤企收入

從調價周期看，山西省省屬煤企長協價基本全部執行年度長協，調價周期長，導致價格調整滯后，實際售價遠低于市場價格，從而影響了企業收入。神華集團年度長協煤、月度長協煤分別占其總長協煤銷量的50.9%、49.1%，月度長協價高于年度長協價309元/噸，其調價機制比山西省煤炭企業更靈活。在長協煤占比方面，山西省省屬煤企長協煤占總銷量約31.3%。如焦煤集團煉焦煤長協比例46%，比神華集團高3.4個百分點，沒有年度長協和月度長協區分，統一采用“年度定量、季度調價”定價模式，因此焦煤煤價漲幅落后于市場表現，在煤價高漲時減少企業收益，在煤價下跌時長協履約率較低進而影響銷售，在定價上缺乏精細化管理。

（四）從行業發展階段看，山西省煤炭行業已進入了規模效益遞減階段，多數煤企的噸煤稅負隨著產量的增加而逐步降低，進而降低了山西省煤炭行業的財稅貢獻度

山西省稅務局相關研究發現，“在煤炭企業發展初期，煤炭企業的噸煤稅負隨著企業煤炭產能的提升而逐步增加，但在企業年產量為90-200萬噸時，噸煤稅負達到峰值，而年產量超過200萬噸的超大型煤礦的噸煤稅負反而降低。”煤炭企業的產能與噸煤稅負呈現出如下的線性關系（見圖3）。根據行業調度數據，截至2021年末，山西省煤炭生產企業數量為688家，全年原煤產量約12億噸，其中，晉能控股（37010萬噸）、焦煤（17422萬噸）、華陽科技（4588萬噸）與潞安化工（9812萬噸）四家企業產量就達到了6.88億噸，占到總產量的近60%。作為山西省稅收主力的超大型煤企都已進入了規模效益遞減階段，即隨著產量的進一步增加，企業平均噸煤稅負水平會逐步下降，進而影響山西省煤炭行業的財稅貢獻度。

圖3 煤炭行業的產能與噸煤稅負關系

究其原因，當煤炭企業的規模達到年產200萬噸以上，企業產品議價中注重長遠發展，多執行價格平穩的長期合同。同時，隨著煤炭開采的深入進行，采煤難度增大，企業的勘探、研發、生產、運營、維護和社會負擔等各類投資持續加大，成本約束力增強，且處于這個階段的企業，一般具有了較強外向擴張能力，企業的產業結構向非煤領域延伸，出現非主業拉低主業收益的現象，企業往往又能享受諸多的稅收優惠政策。在規模效益遞減、成本約束力增強和產業結構多元化等因素影響下，企業的邊際收益遞減，導致企業的噸煤稅負下降。

三、提升山西省煤企財稅貢獻的政策建議

對山西省來說，煤炭行業是短期內財政收入不可或缺的重要支柱，要充分發揮其壓艙石作用。既要在減量發展的前提下，實現內涵集約發展，完成自身的率先轉型，還要為全省轉型和新興產業發展提供持續穩定的財力支撐。當前，要著力推動山西省煤炭產業向“六型”轉變，即向“市場主導型”“清潔低碳型”“集約高效型”“延伸循環型”“生態環保型”“安全保障型”轉變，加快形成煤電一體化發展模式、現代煤化工產業發展模式和煤炭循環經濟發展模式。

（一）政策層面需增強“輸血”功能，發揮財稅金融協調聯動作用

1.構建市場化投融資機制。進一步完善財政補貼機制，穩定煤炭領域的資金收入來源，以充分發揮財政補貼對煤炭產業低碳化發展的促進作用。在此基礎上，注重發揮市場化融資平臺作用，結合山西省綠色低碳循環示范產業園區的創建，完善推廣PPP模式，采取特許經營、委托經營、轉讓產權等方式，向社會推介綠色PPP項目。借鑒廈門等地區先進經驗，推動成立綠碳財政金融服務聯盟，打通“投資+融資+交易+服務”各環節，為符合綠色低碳要求的煤炭企業提供信貸、股權投資、擔保、信托等綜合服務，覆蓋綠色低碳產業鏈全流程。出臺煤炭產業可持續發展專項支持政策。同時，以國際金融合作為牽引，推動綠色信貸，引導鼓勵金融業和社會資本積極參與政府煤炭產業可持續發展重大工程項目。

2.建立綠色金融項目財政補貼機制。一是加強綠色項目獎補政策頂層機制設計。從省級層面制定系統的綠色項目標準和類型、評價辦法、評價等級、篩選評價程序、補貼對象范圍及流程等。建立綠色項目庫，作為綠色項目篩選評價和融資補貼的支撐平臺，推動綠色項目統一評價和入庫。二是確定綠色項目財政獎補對象和范圍。實行綠色項目認證評價成本補貼。對已納入山西省綠色項目庫，完成等級評定并獲得融資的綠色項目業主、申請綠色債券發行前認證評價成本補貼的綠色項目、針對募集資金主要投向納入山西省綠色項目庫的綠色項目的綠色債券及綠色定向融資工具的發行主體，對每單綠色債券發行前的債項評估費用給予補貼。三是實行綠色貸款貼息。對已納入山西省綠色項目庫、完成等級評定并成功獲得綠色項目貸款的項目業主，按照“深綠”“中綠”“淺綠”項目進行分級，給予不同層次的貼息。四是加大對金融機構的正向激勵。在部分省級國庫現金管理招標中，將綠色金融指標納入招標體系，對在綠色金融業務突出的銀行給予一定比重傾斜激勵。同時，引導山西省重點煤企積極參與全國碳交易。

（二）行業層面需積極發揮煤炭的能源安全穩定器作用

1.完善全國統一煤炭交易市場。進一步提高中國（太原）煤炭交易中心的業內影響力和社會知名度，加強煤炭區域市場和全國市場的協調聯動，推動煤炭供應鏈上下游企業協同發展，構建煤炭全產業鏈命運共同體，加快建設統一開放、層次分明、功能齊全、競爭有序的現代煤炭市場體系。做好煤炭市場高效聯通的各類平臺及運行標準，完善質量、計量和服務標準體系，強化統一煤炭市場調控及監管機制。建議從省級層面建立“控煤、控能、控碳”三控合一的綜合信息服務平臺，服務各級政府精準監管，服務企業科學減排，為山西落實“雙碳”工作提供強有力的數據支撐和治理保障。加快推進全省煤炭綜合監管信息平臺建設，建設“柔性煤礦”并形成示范效應。

2.加快能源產業低碳化改造和鏈條化延伸。統籌碳減排、生態環境承載能力和水資源，建立能源—經濟—環境系統的可持續發展。加快實施設備節能改造工程和環保改造工程，提高發電機組運行效率。采用高效低碳技術，匹配需求適度發展煤矸石、洗中煤等低熱值煤綜合利用發電，提高能源利用率。

3.提升智能化建設水平。總結推廣省內先進地區煤礦智能化建設經驗，對已建成的智能化采掘工作面進行技術升級改造，推動符合條件的采掘工作面開展智能化改造，全面提升煤礦智能化建設水平。

（三）企業層面需堅持提質增效，加快推動煤炭行業高質量發展

對煤炭企業而言，要堅持提質增效，加快推動煤炭行業高質量發展。聚焦增強企業盈利能力和核心競爭力，持續完善公司治理，做優主業、做強輔業。煤企要對標“生存線”“發展線”，推動投入產出比、勞動生產率和能效等指標邁向先進水平。通過機制創新、產業轉型升級等，以煤炭產業高質量轉型來反哺山西省經濟的高質量發展，并在戰略性新興產業培育和發展過程中發揮有力支撐作用。

“雙碳”目標下，山西省煤炭企業應不斷增強自身價值競爭力、補短板強長板，提升企業的價值鏈水平。在提升新能源技術方面，要積極推進煤炭產品精細化升級，支持煤炭分質分級梯級利用，擴大高附加值煤炭生產，提高產品綜合利用效率和價值，實現以燃料煤為主向原料煤為主的轉變。在節能減排技術方面，可借鑒發達國家和典型發展中國家的先進經驗。如參照美國為節約能源和推廣新能源產品采取了需求側管理政策，借鑒英國對工業企業的現有設備的節能改造提供了較大的財政資助，并為中小企業按照和獲取高效能源技術提供無息貸款政策等。