推進東北地區全面振興實現新突破的路徑研究

張萬強 溫曉麗

（遼寧社會科學院，沈陽 110031）

內容提要：新時代東北振興面臨著新形勢、新任務、新挑戰，體制性、結構性問題仍是制約東北振興發展的深層次矛盾，而市場化水平低是當前東北深層次矛盾的核心體現，具體體現為傳統重化工業的高技術化要求與較低市場化水平制約高新技術要素集聚的矛盾，新產業、新業態、新模式等孕育、成長、壯大的產業生態需求與市場體系不完善制約新經濟要素集聚的矛盾。“十四五”及中長期，東北地區要以提升市場化水平為總抓手，促進思想再解放，抓住數字經濟新賽道帶來的新機遇，打破制約老工業區發展的“結構性陷阱”，構建支撐東北地區長周期發展的動力機制，推動東北全面振興實現新突破。

2014年以來，東北地區經濟增長乏力，增速總體低于全國平均水平，深層次矛盾凸顯。習近平總書記從國家發展大局出發對東北地區提出維護國家“五大安全”的戰略定位，提出要推動東北全面振興實現新突破，2021年9月國務院批復同意了《東北全面振興“十四五”實施方案》，東北三省的“十四五”規劃綱要也明確了在中長期實現全面振興、全方位振興的目標任務。“十四五”時期東北振興面臨著新形勢、新任務、新挑戰，從哪些方面入手解決東北地區的深層次矛盾，如何構建長周期動力機制推動全面振興實現新突破，這是本文要探討的內容。

一、把提升市場化水平作為推進振興發展的總抓手

習近平總書記在2018年東北振興座談會上再次談到，“東北地區遇到的困難和問題，歸根結底仍然是體制機制問題，是產業結構、經濟結構問題”，總書記闡釋的“兩個問題”——體制性問題、結構性問題貫穿東北工業發展史，是一直存在和制約東北地區發展的深層次矛盾。盡管“兩個問題”貫穿東北老工業基地發展史，但其內涵一直在發生變化。當前，其內涵已經轉變為傳統重化工業的高技術化要求與較低市場化水平制約高新技術要素集聚的矛盾，新產業、新業態、新模式等孕育、成長、壯大的產業生態需求與市場體系不完善制約新經濟要素集聚的矛盾。可以說，市場化水平低是當前東北深層次矛盾的核心體現。從近些年我國區域經濟發展來看，市場化水平更高的地區，其發展動力更強，經濟增長更穩健，如廣東、江蘇、浙江地區；而市場化水平低的地區，其經濟發展速度也低，內生動力不足，區域地位下滑，如東北地區。

（一）東北地區市場化水平測算及制約經濟發展的體現

國內對于區域市場化水平的研究成果較多，盧中原（1993）、胡鞍鋼（1993）、陳宗勝（1999）、樊綱（2001）、李曉西（2008）、孫曉華（2015）、盧現祥（2021）等從不同角度研究了區域市場化水平與經濟增長的關系。為量化和比較東北地區與國內其他地區的市場化水平，筆者借鑒了其他學者的研究成果，從市場主體與現代市場體系培育、政府規范化與營商環境、要素市場化、對外開放4個一級指標和15個二級指標（見表1）構建指標體系，綜合測算中國總體及地區市場化的相對指數，重點比較東北地區與長三角地區、京津冀地區市場化進程的差異特征。對指標按以下公式進行標準化處理，如果基礎指標與市場化為正向關系，則指標標準化處理公式為：

表1 市場化指數構成

如果基礎指標與市場化為負向關系，則指標標準化處理公式為：

從表2分析結果來看，黨的十八大以來，東北地區市場化水平總體保持上升態勢，市場化指數水平由2013年的2.32上升到2020年的4.83，但與全國平均水平（由2013年的3.18上升到2020年的6.56）相比仍有差距，更顯著低于長三角地區（由2013年的6.01上升到2020年的8.92）、京津冀地區（由2013年的4.45上升到2020年的8.21）市場化水平。這說明東北地區推進市場化改革任重道遠。

表2 2013年-2020年東北地區與長三角、京津冀地區市場化指數比較

市場化水平低制約東北經濟發展體現在以下方面：一是仍存在政府過度干預市場現象，存在較重的官本位思維慣式，相對于發達地區，管理型政府向服務型政府的轉型相對慢，政府官員還沒有真正把服務市場主體作為核心工作，民營企業社會地位不高，不利于形成充分競爭、優勝劣汰的市場環境；二是市場體系不健全，還存在要素流動不暢、資源配置效率不高、市場激勵不足、市場發育不完全、微觀市場主體活力不足等問題，推動高質量發展仍存在體制機制障礙；三是未能充分市場化改革的國有企業，存在一些非市場化行為，一定程度干擾了區域市場體系的完善，對民營企業有擠出效應；四是國有銀行對國有企業的非市場化偏愛，弱化了區域其他市場主體的良性生長，制約了民營企業孕育、成長、壯大的能力；五是由原來政府管理部門轉化而來的行業協會、商會等社會組織，市場發育不足，仍遺留較明顯的計劃經濟模式，在引領企業開拓市場、商業合作、共享信息等方面發揮的服務功能顯著弱于發達地區。

（二）著力深化市場化改革

推進新時代東北振興要牽住“提升市場化水平”這個牛鼻子，“十四五”期間東北應促進要素市場化配置，實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放，建設統一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標準市場體系，增強微觀市場主體活力。

第一，構建以提升市場化水平為目標的振興政策體系。政府出臺的政策措施要符合市場化的改革方向，政策的效果要有一個基本的判斷標準，就是看它是否有利于競爭性市場的發育，是否有利于推動有效市場和有為政府更好結合，是否有利于打造市場化、法治化、國際化的營商環境。打破振興政策相對分散、孤立、沒有形成合力的狀態，密切圍繞提升市場化水平這一目標，在要素交易、市場準入、公平競爭、資源配置、微觀主體活動等多方面構筑政策支持體系。同時，要重視政策落實，近年來東北地區政策出臺了不少，但由于思想不解放、服務意識不夠等原因，在落實中存在隱性壁壘，這是提升市場化水平的頑疾，必須打破。要進一步推進要素市場化配置，促進各類市場主體平等使用生產要素，打破要素分配上的“所有制歧視”和“規模歧視”，使要素配置實現最優化。出臺力度更大的支持民營小微企業獲取生產要素的優惠政策，深入落實企業的減稅降費政策，“放水養魚”，促進市場發育，營造有利于民營企業不斷孕育、成長、壯大的土壤。鼓勵國有大型銀行向地方中小銀行賦能，促進中小金融機構股權多元化、制度現代化、管理科學化、運營市場化。

第二，深化國有企業市場化改革。深化國有企業改革是提升東北市場化水平的關鍵所在，是促進思想解放、理順政府和市場關系、提升微觀市場主體活力的重要抓手。國有企業改革的目標是推進企業在選人用人、薪酬管理、項目投資、制定戰略等方面實現市場化，在處理與當地政府、國有銀行、上下游企業等關系時盡力減少非市場行為。目前東北的國有企業大部分都是央企或央企的分公司、子公司，因此重點要從國家層面深化央企改革，本著有進有退、有所為有所不為的原則，進一步完善國有資本市場布局，推進重化工領域產能過剩行業的相當部分國有資本退出，轉向高端和新興制造業、公共服務等領域，協同推進央企重組、混合所有制改革、分類改革和建立現代公司治理結構。更加關注央地合作，以遼寧沈陽區域性國資國企綜合改革試驗為抓手，把央企地企混改與推進市場化改革措施結合起來，形成兼有規模經濟和競爭效率的市場結構。在推進三項制度改革、深化國有資本投資運營公司試點等方面發力攻堅，促進產業鏈供應鏈優化協同、傳統產業轉型升級、關鍵核心技術攻關、公司治理和企業管理水平提升。本著一企一策、成熟一個推動一個的原則，穩步推進混合所有制改革，引進技術先進、管理能力強、有社會責任感的民營企業參與國企改革，加快完善國有企業法人治理結構和市場化經營機制，推進企業管理者市場化選聘工作，健全經理層任期制和契約化管理。支持符合條件的混合所有制企業建立骨干員工持股、上市公司股權激勵、科技型企業股權和分紅激勵等中長期激勵機制。鼓勵創新混改模式，探索將部分國有股權轉化為優先股，強化國有資本收益功能，探索民營第二股東托管國有企業的發展模式。

第三，以高水平開放促進深層次市場化改革。推動東北地區由要素開放向制度開放拓展，積極學習借鑒國際成熟市場經濟制度經驗，以高水平開放倒逼市場化改革，建設更高水平開放型經濟新體制。充分發揮東北沿邊沿海等區位優勢，以深化“一帶一路”建設為抓手，在東北亞發揮更積極作用，更注重產品輸出和投資合作，特別是第三方市場合作，打造向北開放的重要窗口。深度融入中蒙俄經濟走廊和“中日韓+X”模式，著力推進東北亞經濟走廊建設，促進東北地區中歐班列常態化、健康化運行，促進日、韓通過遼寧港口中轉打造“日遼歐”“韓遼歐”等海鐵聯運集裝箱班列新品牌。抓住RCEP簽署后帶來的新機遇，研究承辦面向東北亞和RCEP國家的進口博覽會，打造商品采購、技術合作、貿易交流、投資促進的高端平臺，鼓勵跨境電商平臺推進與東北亞和RCEP國家的“市場采購+跨境電商”新渠道。針對RCEP簽署首年零關稅和五年內較大幅度降稅的產品制定擴大產品出口目錄，推進東北企業加大出口力度。

二、把推動思想再解放作為新時代東北振興的切入點

推進思想再解放是構建東北長周期發展動力的基礎，思想解放深度決定著新時代東北振興的高度。樹立改革創新、開放合作、服務至上、重信守諾、實干苦干、擔當作為、奮斗自強的意識，激發各方面積極性、主動性、創造性。

第一，進一步轉變工作作風。通過網絡問政、績效評價、行政督導等方式倒逼官員轉變工作作風，引導干部樹立和踐行正確政績觀，推動干部能上能下、能進能出，形成能者上、優者獎、庸者下、劣者汰的良好局面。弘揚黨的光榮傳統和優良作風，促進黨員干部特別是領導干部帶頭深入調查研究，問政于民、問計于民、問需于民，撲下身子干實事、謀實招、求實效。通過提升網上可辦率、“不見面審批”等制度變革扭轉辦事找關系的不良社會風氣。政府官員要與企業家正常接觸、陽光交往，在全社會率先示范尊重民營企業，尊重民營企業家，弘揚企業家精神，提升民營企業的社會地位，營造全社會鼓勵創新創業的社會氛圍，鼓勵民營企業參與實施重大省級戰略、國家戰略。

第二，促進黨員干部培育精細化思維，弘揚工匠精神。以促進市場主體發展為己任，建立完善企業訴求問題辦理快速反應機制，在招商引資、扶持企業發展、推進園區建設等工作中，把對市場主體的承諾一項一項落到實處，勇于做市場主體的“店小二”、為企業提供“項目管家”服務，著力降低企業制度性交易成本、企業經營性成本，著力滿足市場主體日益凸顯的服務性需求、個性化需求，建設信用政府、服務型政府。同時，政府的承諾要有底線，不能盲目承諾，要與企業的投資額度、納稅額度、畝均收益等聯系起來，把政府承諾與企業承諾結合在一起精細化、階段化、法治化推進，建設有契約精神的法治政府。不把爭得各種“帽子”作為工作的目標，得到“帽子”僅是工作的開始，更重要的是用好“帽子”推進工作創新、做出自己特色、形成可推廣的經驗。不提沒有落實細則的口號，打破以“會議落實會議”“以文件落實文件”的形式主義，每一項工作都要制定路線圖、時間表，明確節點目標，確定考核標準，提升執行力，真正把工作落到實處。

第三，樹立“營商環境就是我們自己”的理念。把完善營商環境上升為區域戰略，從共產黨人的價值觀、初心使命的高度來做好這一工作。各級官員要首先把自己擺進營商環境中，確立“營商環境就是我自己”“改變東北首先要改變自己”的理念，講誠信、講法治，提升公務人員的服務精神。樹立把最優秀人才放到營商環境第一線的理念，從學歷、專業、情商、為人等多方面篩選高素質的窗口服務人員。推動政府管理從“事前審批為主”向“事中事后監管為主”轉變，推行“把方便留給別人，把麻煩留給自己”的政務服務理念，營造“人人、事事、時時、處處”都是營商環境的工作氛圍，形成“不為不辦找理由，只為辦好想辦法”的意識。建立起完善的激勵機制、容錯機制，加強對敢擔當、善作為干部的激勵保護，為想干事、敢干事的干部撐腰鼓勁，激發敢闖敢拼的沖勁和斗志，改變“等靠要”的懶政心態。

三、抓住數字經濟新賽道帶來的新機遇

數字經濟是構筑國家和區域競爭新優勢的戰略選擇，抓住數字經濟新賽道帶來的新機遇，充分釋放數字化發展的放大、疊加、倍增效應，就掌握了未來振興發展的主動權。“十四五”期間，東北地區科技創新和結構升級處于追趕爭先的窗口期，能否抓住數字經濟的新賽道至關重要。

第一，通過“三次賦能”引領產業結構升級。一是加快5G等新基建投資，盡快在產業園區等重點區域建成暢通、高效的網絡設施，為人工智能、工業互聯網、大數據、云計算等數字經濟發展打好基礎，為結構升級賦能。二是利用完善的5G等通信基礎設施為智能科技產業賦能，實施工業互聯網創新發展戰略，打造高質量的工業互聯網平臺、重化工業云商務平臺等，培育壯大數字經濟等“新字號”產業。支持企業開發高端工業制造軟件，著力攻克行業“卡脖子”技術，逐步發展工業設計軟件，并最終向輸出系統、輸出標準的軟件企業方向發展。三是用智能科技產業為傳統優勢產業賦能，加快“設備換芯”“生產換線”和“機器換人”，促進特色應用場景與智能科技深度融合，為“老字號”“原字號”賦能，催生數字工廠、云上生態、智慧供應鏈等新業態，帶動東北傳統優勢產業煥發新活力。

第二，充分發揮東北地區宏大應用場景優勢。東北地區裝備制造、冶金、石化等傳統重工業基礎雄厚，擁有鞍鋼、本鋼、中國一汽、華晨寶馬、恒力石化、中國一重、沈陽鼓風機等重點企業，具有吸引數字經濟融合創新的豐富和宏大應用場景，這是東北發展數字經濟的優勢所在。要把這些應用場景打造為傳統產業與數字經濟融合創新的資源，全面做好優勢產業場景開放和全省數據歸集工作，強化頂層設計、體系建設和應用賦能，細化建設標準，統籌產業大腦、工業大數據、標準庫、信息安全等方面的布局，以高標準場景應用激發工業互聯網、人工智能等廣闊市場，推進產業數字化。以兩化融合、智能制造為主線，促進大數據、互聯網、云計算、人工智能、區塊鏈等與實體經濟在更廣范圍、更深程度、更高水平上深度融合，利用數字技術全方位、全角度、全鏈條賦能傳統產業，打造智能工廠、智能車間示范標桿，深入推進“上云用數賦智”，促進東北產業全面向高端化、智能化、綠色化轉型。

第三，著力打造數字產業集群。引進和培育一批高水平的數字經濟及智能制造系統解決方案供應商。依托哈大經濟帶軟件企業、智能制造企業和科研院所優勢，加大政策支持力度，支持數字企業為傳統企業提供診斷和數字化改造方案，打造若干個數字經濟產業集群。以國家、省級重點實驗室為主要載體，建設一批數字化標桿示范項目和融合應用產品，打造具有國際競爭力的數字產業融合創新中心，帶動企業發展柔性制造、工業AR和VR等典型工業場景應用。協同推進東北地區數字經濟發展，以哈大經濟帶各城市數字化產業聯動發展為重點，打破行政固化邊界，深化數字化轉型跨區域合作和體制機制改革，建設哈爾濱、長春、沈陽、大連“數字城市聯盟”，促進區域產業鏈、貿易鏈和價值鏈的互補耦合，形成推動區域協同發展和產業轉型升級的數字化創新體系。大力培育東北地區數據要素市場，制定數據資源確權、開放、流通、交易相關制度，完善數據產權保護制度，擴大基礎公共信息數據有序開放，推動公共數據與企業數據深度對接，規范數據開發利用場景，提升社會數據資源價值。

四、打破制約老工業區發展的“結構性陷阱”

全球老工業區衰退的普遍原因是陷入了傳統產業全面衰落，而新興產業又發展不起來的“結構性陷阱”，東北要打破這一陷阱，走“傳統重化工業轉型升級+戰略性新興產業發展壯大+消費品工業做優做精”的融合發展道路。

第一，促進傳統重化工業向中高端產業鏈演進。傳統重化工業是東北的優勢產業和寶貴財富，要通過與高新技術融合不斷推進轉型升級，提升產業競爭力。充分發揮產業政策功能，在“十四五”期間引導東北企業實施新一輪大規模技術改造，全面提升技術改造投資規模和比重，帶動產業高質量發展，形成引領新時代東北振興的新動能。瞄準國家碳達峰、碳中和目標，增強企業降低碳排放主體責任，大力建設綠色工廠，支持產業園區的循環化改造，堅決遏制高耗能產業項目上馬沖動，推動產業綠色化發展。促進產業鏈強鏈、延鏈、補鏈，提升傳統制造業核心部件生產能力，著力改變冶金、石化產業“煉”有余而“化”不足、“粗化工”有余而“精細化工”不足、原材料有余而增值鏈不足的狀況，積極優化石化、鋼鐵、菱鎂產業布局，引導產業集聚化發展，向產業鏈中高端發展。大力發展先進鋼鐵材料、先進有色金屬及合金材料、先進化工材料、先進無機非金屬材料等先進基礎材料，突破高端軸承用鋼等“卡脖子”技術，規劃布局一批前沿新材料，滿足“一代材料，一代裝備”需求。

第二，要著力發展戰略性新興產業。能否構建起新興產業體系是老工業區重振的關鍵所在。著眼于搶占未來產業發展先機，培育先導性和支柱性產業，推動戰略性新興產業融合化、集群化、生態化發展。針對東北地區工業機器人產業關鍵零部件80%來自國外和南方地區的現狀，把完善機器人產業生態作為“十四五”時期產業發展的重點任務，圍繞產業鏈關鍵環節在國內外開展有針對性的招商引資，通過降低投資和生產成本、構建更多產業發展平臺、組建產業發展基金等政策提升區域吸引力，加快推進沈陽機器人未來城建設，做大產業鏈集群規模。依托中科院沈陽自動化所、哈工大等科研優勢、品牌優勢和規模效應，著力孵化孕育更多機器人小企業，并扶持企業成長壯大，打造機器人產業創新生態圈。支持新松機器人等重點企業打造鏈主企業，以提升自主創新能力和完善產業鏈為重點，吸引供應鏈企業來東北投資，增強產業競爭力。以遼寧的沈陽和大連為重點，集中精力布局集成電路領域重大項目，形成集群發展態勢。依托大連市的英特爾等60余家半導體生產及配套企業、沈陽市的東軟、芯源、拓荊科技、富創精密等企業，積極引進大項目投資，集中精力做大做強集成電路相關產業，培育新的增長極。積極爭取國家級創新平臺和大科學裝置在東北落地，著力突破卡脖子技術，推動產業鏈創新鏈融合，帶動新一代信息技術、高端裝備制造、生物醫藥、節能環保、新能源等戰略性新興產業發展，促進高端要素集聚，增強老工業區增長動力和活力，促進東北產業由“量變”到“質變”，構建東北振興的新動能。

第三，促進消費品工業做優做精。按照構建新發展格局的要求，牢牢把握擴大內需這個戰略支點，大力發展消費品工業，帶動東北地區提升就業水平，增強經濟發展韌性，降低經濟周期性波動帶來的影響。“十四五”時期東北要加快推進輕工、紡織、食品、家電等消費品工業發展，形成工業品和消費品相結合的產業結構。深刻認識發展消費品工業對推進東北全面振興的重大意義，加強頂層設計，明晰發展重點，完善扶持政策，把發展消費品工業納入經濟發展的重要日程，把消費品工業打造成為支撐東北振興動力系統的核心構架之一。積極推進品種豐富、品質提升、品牌培育工作，利用好云計算、大數據、物聯網、移動互聯網和人工智能等新一代信息技術，提升產品個性化定制設計、時尚設計、智能設計和體驗交互設計能力，更好的滿足不同群體消費者的個性化需求。利用好國家支持東北振興的政策，充分發揮機械制造業優勢，吸引國內外家電品牌在東北投資，鼓勵國內家電、冰箱、空調等行業龍頭企業將部分生產能力布局東北，支持傳統制造企業通過嫁接、分立、拓展等方式進入家電行業，重塑東北家電產業體系。利用好東北高質量的農產品原料優勢，將糧油、食品、煙酒、飲料等行業做大做強，實施本土品牌提升工程，深入挖掘品牌背后承載的文化價值、歷史內涵，打造具有鮮明東北特色的“黑土地”消費品品牌，構建市場定位、產品規劃、品牌傳播等全過程協同發展的品牌體系。