“雙碳”目標(biāo)下低碳城市建設(shè)與財(cái)稅政策應(yīng)對(duì)

何 楊張 聰嵇 立

（1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100871；2.常州市煙草專賣局，江蘇 213003）

內(nèi)容提要：隨著我國(guó)城市化水平的不斷提升，城市在減排中的重要性也日益增加。本文以低碳試點(diǎn)城市為例，重點(diǎn)分析低碳試點(diǎn)城市減排現(xiàn)狀和發(fā)展需求，并梳理支持減排的財(cái)稅政策，發(fā)現(xiàn)低碳試點(diǎn)城市碳排放的特征存在顯著差異，而減少碳排放的成本收益高度不匹配，導(dǎo)致財(cái)稅政策在解決碳減排的供給不足、發(fā)揮碳定價(jià)機(jī)制作用上面臨挑戰(zhàn)。為此，本文提出應(yīng)該協(xié)調(diào)財(cái)政政策和稅收政策，構(gòu)建基于減排目標(biāo)的可持續(xù)財(cái)政支持機(jī)制，同時(shí)充分發(fā)揮稅收政策的碳價(jià)格影響機(jī)制，以期為“雙碳”目標(biāo)約束下完善我國(guó)財(cái)稅政策提供參考。

一、引言

應(yīng)對(duì)氣候變化是全人類的共同責(zé)任，習(xí)近平主席在2020年第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上鄭重提出中國(guó)將力爭(zhēng)在2030年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年之前實(shí)現(xiàn)碳中和（簡(jiǎn)稱“雙碳”）?！半p碳”目標(biāo)的提出，給中國(guó)帶來了一場(chǎng)低碳理念和生產(chǎn)生活方式的巨大變革。城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，集聚了大部分第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是溫室氣體排放的重要主體（禹湘，2020）。據(jù)《2021年全球城市可再生能源報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，全球城市人口占比為55%以上，卻貢獻(xiàn)了全球約四分之三的碳排放。高速城市化是我國(guó)改革開放之后的重要經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象之一，1978年我國(guó)常住人口城市化率僅為17.9%，2021年末常住人口城市化率已經(jīng)達(dá)到64.72%，與此同時(shí)，我國(guó)城市碳排放問題日益突出。如圖1所示，2003年以來，我國(guó)城市碳排放總量快速增長(zhǎng)，且城市碳排放占比呈穩(wěn)步上漲趨勢(shì)，截至2019年底，城市碳排放占比高達(dá)63.75%。在此背景下，低碳城市建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要內(nèi)容（Khanna等，2014；Wang等，2018）。

圖1 1997年-2019年我國(guó)城市和農(nóng)村碳排放趨勢(shì)

2010年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》，啟動(dòng)第一批低碳城市試點(diǎn)，并先后于2012年和2017年啟動(dòng)了第二批和第三批低碳城市試點(diǎn)。試點(diǎn)城市大多出臺(tái)了一系列促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型的政策，取得了一定成效。減碳是要減少對(duì)化石燃料的依賴，可以簡(jiǎn)單概況為“減煤少油降氣”，一方面要改變企業(yè)和居民的生產(chǎn)生活方式，另一方面要改變政府的管理模式，絕非易事。隨著“雙碳”目標(biāo)的提出，城市低碳轉(zhuǎn)型的緊迫性進(jìn)一步增強(qiáng)，亟需打好我國(guó)政策組合拳，財(cái)稅政策就是其中重要的內(nèi)容。2022年5月25日，財(cái)政部發(fā)布了《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，明確指出要立足各地資源稟賦、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等多方面的差異性，優(yōu)化財(cái)稅政策體系，科學(xué)合理、有針對(duì)性地落實(shí)減排行動(dòng)。在此背景下，如何制定出高效合理的政策方案是當(dāng)前亟待我國(guó)解決的重大難題。因此，本文將立足城市發(fā)展現(xiàn)狀，探究城市發(fā)展特點(diǎn)以及實(shí)現(xiàn)低碳建設(shè)存在的困難，基于此提出具有針對(duì)性的財(cái)稅政策思路。

二、低碳城市建設(shè)的發(fā)展歷程、成效與現(xiàn)存問題

（一）低碳試點(diǎn)城市的發(fā)展歷程

2009年，我國(guó)提出2020年碳強(qiáng)度相對(duì)于2005年下降40%-50%的目標(biāo)，為落實(shí)中央決策部署，不少地方提出開展低碳城市試點(diǎn)工作。根據(jù)地方申報(bào)情況以及地方特點(diǎn)，2010年我國(guó)正式確立了首批低碳試點(diǎn)，包括廣東、遼寧、湖北、陜西、云南、天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽(yáng)和保定共13個(gè)試點(diǎn)。首批低碳試點(diǎn)集中于省級(jí)層面，未充分考慮省內(nèi)城市的差異，但為后續(xù)工作開展積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》的要求，我國(guó)于2012年確立了包括北京、上海在內(nèi)的27個(gè)城市以及海南省、大興安嶺地區(qū)作為低碳試點(diǎn)，第二批試點(diǎn)以城市為主，更能夠體現(xiàn)地方特色，有利于充分發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)；2017年我國(guó)進(jìn)一步提出第三批低碳試點(diǎn)，第三批試點(diǎn)層級(jí)進(jìn)一步下沉，范圍拓展至縣級(jí)層面。這些試點(diǎn)涵蓋了我國(guó)絕大部分省份，各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、化石燃料依賴程度等都不相同，為在我國(guó)地區(qū)差異背景下推進(jìn)碳減排提供了研究空間。

（二）試點(diǎn)城市減排成效

降低碳排放總量和碳強(qiáng)度（簡(jiǎn)稱“雙減”）是“雙碳”目標(biāo)的重要內(nèi)容，而實(shí)現(xiàn)“雙減”的關(guān)鍵在于能源消耗。本文將基于碳排放、碳強(qiáng)度以及能耗強(qiáng)度三個(gè)維度指標(biāo)考察低碳試點(diǎn)城市減排的成效，結(jié)合陳楠和莊貴陽(yáng)（2018）的做法與數(shù)據(jù)可得性，本文對(duì)68個(gè)城市2015年和2019年的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析。

1.碳排放總量

相對(duì)2015年的碳排放總量，各低碳試點(diǎn)城市2019年碳排放總量均有所上漲。其中，32個(gè)城市2015年和2019年的碳排放總量均高于全國(guó)平均碳排放水平。這些城市具有兩個(gè)突出特點(diǎn)，一是城市人口規(guī)模偏大，如北京市、上海市、重慶市、天津市、深圳市均屬于超大型城市，人口規(guī)模在1000萬(wàn)以上；二是經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏大，大多城市①除烏魯木齊市、中山市、蘭州市、銀川市和西寧市。2019年GDP均高于4000億元。人口因素與經(jīng)濟(jì)因素共同導(dǎo)致了這些城市的碳排放總量處于較高水平。另外，一些小城市的碳排放總量絕對(duì)值雖然不高，但是增幅較大，如金華市、遵義市、晉城市、吳忠市、宣城市、撫州市、吉安市等城市碳排放量上升速度較快，漲幅在5倍以上，這也是一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象（見圖3）。

圖2 我國(guó)低碳城市發(fā)展歷程

圖3 2015年和2019年低碳城市碳排放量①由于缺少拉薩市的碳排放和能耗數(shù)據(jù)，圖中僅顯示了68個(gè)城市試點(diǎn)的碳排放情況；全國(guó)平均水平由283個(gè)地級(jí)市的數(shù)據(jù)計(jì)算得出，下同。

2.碳強(qiáng)度水平

碳強(qiáng)度指的是單位GDP的二氧化碳排放量，直接反映了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放的關(guān)系。從2015年和2019年的城市碳強(qiáng)度水平比較來看，全國(guó)平均碳強(qiáng)度與低碳試點(diǎn)城市平均碳強(qiáng)度均呈上升趨勢(shì)。從低碳試點(diǎn)城市相對(duì)于全國(guó)平均碳排放水平的視角來看②大多城市2019年碳強(qiáng)度相對(duì)于2015年有所上漲，這可能整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性問題，直接根據(jù)低碳試點(diǎn)城市的碳強(qiáng)度判斷低碳城市建設(shè)效果并不可靠，故采用低碳試點(diǎn)城市與全國(guó)平均水平比較這一方式評(píng)估低碳城市建設(shè)效果。下文中能耗強(qiáng)度指標(biāo)說明與此類似。，高于全國(guó)平均碳強(qiáng)度的低碳試點(diǎn)城市數(shù)量在下降，2015年，低碳試點(diǎn)城市中27個(gè)城市的碳強(qiáng)度高于全國(guó)平均碳強(qiáng)度，如烏海市、金昌市、銀川市和西寧市；2019年高于全國(guó)平均碳強(qiáng)度的城市數(shù)量下降至16個(gè)。但城市間碳強(qiáng)度時(shí)間變化趨勢(shì)有所差異，具體來看，碳強(qiáng)度下降的共涉及9個(gè)城市，其中，金昌市的碳強(qiáng)度雖然下降，但仍遠(yuǎn)高于全國(guó)平均碳強(qiáng)度水平；北京市、上海市、廣州市、深圳市、廈門市、南京市、三亞市和湘潭市等8個(gè)城市的碳強(qiáng)度下降且低于全國(guó)平均水平。其他低碳試點(diǎn)城市的碳強(qiáng)度均發(fā)生不同程度上漲，其中，吳忠市、晉城市、宣城市、呼倫貝爾市、延安市、金華市、撫州市、桂林市、吉安市等9個(gè)城市的上浮幅度較大，漲幅均在3倍以上（見圖4）。

圖4 2015年和2019年低碳城市碳強(qiáng)度

3.能耗強(qiáng)度

能耗強(qiáng)度指的是單位GDP消耗的能源，也是碳強(qiáng)度高低的重要影響因素。對(duì)比低碳試點(diǎn)城市能耗強(qiáng)度與全國(guó)平均水平，能耗強(qiáng)度高于全國(guó)平均水平的城市數(shù)量在下降，2015年，低碳試點(diǎn)城市中有30個(gè)城市的能耗強(qiáng)度高于全國(guó)平均碳強(qiáng)度。截至2019年，天津市、北京市、三亞市、廣元市、重慶市、上海市、昆明市、杭州市、南京市、廈門市、深圳市和廣州市等18個(gè)城市的能耗強(qiáng)度下降至低于全國(guó)平均能耗強(qiáng)度（見圖5）。從這一視角來看，低碳城市建設(shè)取得了一定成效。

圖5 2015年和2019年低碳城市能耗強(qiáng)度

（三）現(xiàn)存問題

以上分析表明，低碳試點(diǎn)城市建設(shè)使得部分試點(diǎn)城市2019年的碳強(qiáng)度與能耗強(qiáng)度相對(duì)于2015年已呈現(xiàn)出一定的下降趨勢(shì)。但是也應(yīng)看到，城市碳排放總量仍處于較高水平，碳排放強(qiáng)度和能耗強(qiáng)度也未出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性下降拐點(diǎn)，并且不同城市的差異顯著。由于碳減排對(duì)資金的需求巨大，外部性特征突出，地方政府的投入和回報(bào)難以匹配，制約了碳減排工作的有效推進(jìn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，碳減排的強(qiáng)外部性與城市碳排放差異的矛盾。碳減排是一種既典型又特殊的公共物品。典型是因?yàn)榻档投趸寂欧艓淼沫h(huán)境正效應(yīng)屬于一種典型的排他性低、競(jìng)爭(zhēng)性低的公共物品；而特殊性是因?yàn)檫@種公共物品是為數(shù)不多的覆蓋全球尺度的、影響整個(gè)“社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)”的公共物品。因此，減排的成效不會(huì)在一個(gè)城市層面顯現(xiàn)出來，而減排的成本卻需要在不同的地方政府之間分擔(dān)。一些碳排放總量大或者能耗強(qiáng)度大的城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，自有財(cái)政收入并不充裕，短期內(nèi)通過行政手段干預(yù)碳排放不僅會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更會(huì)降低碳減排的積極性。

第二，能源利用效率仍是制約工業(yè)型城市減排的主要因素。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正經(jīng)歷著以工業(yè)為主向服務(wù)業(yè)為主的轉(zhuǎn)變，但當(dāng)前工業(yè)在諸多城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有較大比重。相較于第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)是能源消耗大戶，能源利用效率將直接影響城市減排效果。因此，提升能源利用效率是工業(yè)型城市低碳建設(shè)的主要工作任務(wù)之一（史丹和李少林，2020）。“十三五”時(shí)期，我國(guó)建立了能耗總量和能耗強(qiáng)度雙控制度（簡(jiǎn)稱“雙控”），旨在通過提升能源效率、降低能耗總量促進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色化轉(zhuǎn)型。2020年氣候雄心峰會(huì)上，習(xí)近平主席在“雙碳”目標(biāo)中也進(jìn)一步提出到2030年碳達(dá)峰時(shí)，非化石能源占一次能源的比重降低到25%左右。但從當(dāng)前低碳試點(diǎn)城市的能耗強(qiáng)度來看，距實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)還有很大的差距。結(jié)合圖5，大多低碳試點(diǎn)城市的能耗強(qiáng)度仍處于上升狀態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張和現(xiàn)代化生產(chǎn)生活設(shè)備的推廣，城市對(duì)能源的需求量將進(jìn)一步增加，這無(wú)疑會(huì)增加城市碳減排的難度與挑戰(zhàn)。

第三，資源型城市獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)增加了碳減排的挑戰(zhàn)與難度。資源型城市是指以自然資源（如礦產(chǎn)和森林）開采、加工等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的城市。與其他低碳試點(diǎn)城市相比，資源型城市具有明顯特征，最突出的就是資源城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重依賴自然資源，因此推行碳減排政策必將對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大沖擊。根據(jù)2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，資源型城市包括衰退型、成熟型、成長(zhǎng)型和再生型①資源型城市分類：（1）衰退型資源城市是指礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)入后期、晚期或末期階段，其累計(jì)采出儲(chǔ)量已達(dá)到可采儲(chǔ)量的70%以上的城市，所以也有專家稱此類型城市為“枯竭型資源城市”；（2）成熟型城市資源開發(fā)處于穩(wěn)定階段，資源保障能力強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，是現(xiàn)階段我國(guó)能源資源安全保障的核心區(qū)；（3）成長(zhǎng)型城市指的是資源開發(fā)處于上升階段，資源保障潛力大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展后勁足，是能源資源的供給和后備基地；（4）再生型資源城市基本擺脫了資源依賴，經(jīng)濟(jì)社會(huì)開始步入良性發(fā)展軌道，是資源型城市轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的先行區(qū)。四類。本文資源型城市其與低碳試點(diǎn)城市進(jìn)行匹配，結(jié)果如表1所示。69個(gè)低碳試點(diǎn)城市中涵蓋15個(gè)資源型城市，其中，延安市和呼倫貝爾市為成長(zhǎng)型資源城市，烏海市、景德鎮(zhèn)市和淮北市為衰退型資源城市，三明市和金昌市等10個(gè)城市屬于成熟型資源城市。資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性以及城市間資源現(xiàn)狀的差異性要求碳減排政策需要考慮不同資源型城市減碳成本和財(cái)政承受能力的差異性。

表1 J源型低碳試點(diǎn)城市

第四，居民消費(fèi)是服務(wù)型城市減排進(jìn)程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但在實(shí)踐中尚未得到足夠重視。據(jù)中國(guó)科學(xué)院相關(guān)報(bào)告披露，居民消費(fèi)產(chǎn)生的碳排放量已高達(dá)50%以上。隨著一系列擴(kuò)大內(nèi)需激勵(lì)政策的實(shí)行，居民端能源消費(fèi)規(guī)模擴(kuò)大，將會(huì)導(dǎo)致碳排放量持續(xù)上升。這種現(xiàn)象在北京、上海、深圳等以服務(wù)業(yè)為主的城市更為嚴(yán)重，一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，居民對(duì)于家電、交通等會(huì)產(chǎn)生溫室氣體的設(shè)備需求量大。另一方面人口規(guī)模大也是導(dǎo)致居民端碳排放高的重要因素。根據(jù)2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，城市人口規(guī)模在1000萬(wàn)以上的屬于超大型城市，介于500-1000萬(wàn)之間的屬于特大型城市。表2展示2020年特大城市和超大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布情況。特大城市和超大城市中，除了重慶市，其他城市的第三產(chǎn)業(yè)占比均處于60%以上，但此類城市碳排放總量均高于全國(guó)平均水平。因此，促進(jìn)服務(wù)型城市減排應(yīng)在穩(wěn)步降低碳強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，推動(dòng)交通、建筑等城市基礎(chǔ)公共設(shè)施綠色化轉(zhuǎn)型，大力宣傳低碳消費(fèi)的理念，倡導(dǎo)全民共同致力于碳減排（卓德保等，2014；楊武等，2018）。

表2 2020年特大與超大型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布情況

三、促進(jìn)我國(guó)城市低碳轉(zhuǎn)型的財(cái)稅政策困境和有關(guān)建議

（一）財(cái)稅政策探索和困境

財(cái)稅政策作為政府宏觀調(diào)控的主要手段，對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化具有重要作用。當(dāng)前，我國(guó)財(cái)政政策工具中涉及到碳減排的主要包括財(cái)政補(bǔ)貼、專項(xiàng)資金和獎(jiǎng)勵(lì)金、政府采購(gòu)支出等，重點(diǎn)支持新能源汽車推廣、建筑節(jié)能改造、資源綜合利用、淘汰高耗能產(chǎn)業(yè)和設(shè)備以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)等領(lǐng)域。在稅收政策工具中，我國(guó)促進(jìn)節(jié)能減排的稅種主要涉及資源稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、車輛購(gòu)置稅、車船稅和增值稅。其中資源稅針對(duì)煤炭、天然氣和原油等化石燃料的開采行為征稅，但地方制定的資源稅稅率普遍低于《中華人民共和國(guó)資源稅法》的附件《資源稅稅目稅率表》中所規(guī)定的資源稅稅率；消費(fèi)稅僅針對(duì)成品油的消費(fèi)行為征稅；而企業(yè)所得稅和車輛購(gòu)置稅等則主要是對(duì)有利于低耗低污染的行為提供減免稅優(yōu)惠。雖然我國(guó)已經(jīng)制定了一系列促進(jìn)節(jié)能減排的財(cái)稅政策工具，但對(duì)于促進(jìn)城市低碳轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)仍存在明顯的局限性與不足，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是碳減排支出和收益的不匹配性，財(cái)稅政策的激勵(lì)作用發(fā)揮不足。碳減排是一種不同于國(guó)內(nèi)公共品的全球公共品，它的成本和收益不僅僅限于一個(gè)城市，甚至一個(gè)國(guó)家。也就是一個(gè)城市即使投入了大量的資金進(jìn)行碳減排，但是收益難以衡量，也可能無(wú)法歸屬到所在的地區(qū)。因此，碳減排需要“有為政府”通過因勢(shì)利導(dǎo)，解決市場(chǎng)失靈問題。如何通過有限的財(cái)政資金建立合理有效的引導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)主體的參與，是需要解決的最大難題。

二是現(xiàn)行稅收政策低碳導(dǎo)向性不強(qiáng)。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的核心在于碳減排，而當(dāng)前我國(guó)的稅制體系中尚沒有專門針對(duì)碳減排做出有關(guān)規(guī)定，與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的要求還有很大差距（張莉和馬蔡琛，2021；鄧力平和陳斌，2022）。2021年我國(guó)正式啟動(dòng)了全國(guó)碳交易市場(chǎng)，將電力行業(yè)納入發(fā)電范圍，但對(duì)于石化、鋼鐵等高碳行業(yè)尚未明確，導(dǎo)致碳交易政策工具的減排作用有限。與碳交易相比，稅收政策的覆蓋面廣，有利于促進(jìn)社會(huì)公平，且在征收方面具有效力強(qiáng)、靈活度高等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院課題組等，2018）。當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)建立起以環(huán)境保護(hù)稅為主體，以企業(yè)所得稅、資源稅、消費(fèi)稅、車船稅和車輛購(gòu)置稅等輔助的綠色稅收體系，但這些稅收政策并非專門針對(duì)碳減排，只能間接作用于碳減排，效果十分有限（唐曉旺，2022）。

三是城市自主調(diào)整和運(yùn)用財(cái)稅工具的自由度較低。低碳試點(diǎn)城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源稟賦以及人口規(guī)模等諸多方面存在明顯的差異，但從促進(jìn)碳減排的角度來看，各地財(cái)稅政策具有趨同性。第一，在我國(guó)統(tǒng)一的稅收法律制度下，地方政府擁有一定的稅收征管自主權(quán)。但是，面對(duì)不同地區(qū)碳減排的巨大差異，除個(gè)別省份（如陜西?。┵Y源稅的稅率設(shè)計(jì)體現(xiàn)了城市差異，其他稅收政策基本按照全國(guó)或省內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。第二，財(cái)政補(bǔ)貼具有趨同性。當(dāng)前，各低碳試點(diǎn)城市的財(cái)政補(bǔ)貼主要集中在新能源汽車推廣及其充電設(shè)備運(yùn)營(yíng)、淘汰落后產(chǎn)能、綠色建筑、工業(yè)升級(jí)等領(lǐng)域，這確實(shí)有利于碳減排，但并非適用于所有城市。如資源成長(zhǎng)型和資源成熟型城市應(yīng)在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，提升能源開采利用效率，拓展產(chǎn)業(yè)群，通過深度加工等方式提升產(chǎn)品附加值；而資源枯竭型城市面臨產(chǎn)業(yè)效益下降，經(jīng)濟(jì)總量低和地方政府財(cái)力薄弱等困境，如何擺脫對(duì)礦產(chǎn)資源過度依賴，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)和綠色發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急，當(dāng)前各城市的財(cái)稅政策與其發(fā)展需求并不十分貼合。

（二）促進(jìn)城市低碳轉(zhuǎn)型的財(cái)稅政策建議

要解決上述三個(gè)方面的問題，需要在政府宏觀調(diào)控下注重市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)揮，而財(cái)稅政策正是影響碳定價(jià)的重要工具。根據(jù)中央地方稅權(quán)劃分的理論，應(yīng)該基于公共服務(wù)需求和受益特征、不同層級(jí)政府在不同公共服務(wù)提供方面的比較優(yōu)勢(shì)等，合理劃分中央政府與地方政府間的公共服務(wù)供給事權(quán)和支出責(zé)任。一方面我們面臨著不同城市在減排重點(diǎn)和難點(diǎn)方面的差異，另一方面碳減排又具有較大的外部性，投入和收益高度不匹配，需要協(xié)調(diào)財(cái)政政策和稅收政策，明確財(cái)政重點(diǎn)支持領(lǐng)域，構(gòu)建可持續(xù)的財(cái)政支持機(jī)制，同時(shí)充分發(fā)揮稅收政策的碳價(jià)格影響機(jī)制。

第一，將減排績(jī)效納入考慮范疇，充分考慮區(qū)域減排差異性，制定更加合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配政策，促進(jìn)各地區(qū)公平、協(xié)同發(fā)展，避免出現(xiàn)碳減排的兩極分化現(xiàn)象。在制定基于減排績(jī)效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配機(jī)制中，需要兼顧不同的利益和政策目標(biāo)。短期目標(biāo)可以考慮使不同地區(qū)的人均碳排放量相等。在這一規(guī)則下，人均碳排放量低的城市獲得的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模更低，人均碳排放量高的城市獲得的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模更高，有利于高碳城市獲得充足的減排資金，但是可能不利于激發(fā)城市減排的自發(fā)積極性。中長(zhǎng)期目標(biāo)可以采用邊際減排成本相等，或者基于邊際減排收益與減排成本的比較。這一規(guī)則要求對(duì)能源效率低的地區(qū)設(shè)立相對(duì)較高的減排目標(biāo)，原因是這些地區(qū)的減排潛能大于能源效率高的地區(qū)，有利于建立減排的長(zhǎng)效機(jī)制。

第二，優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼政策，提升企業(yè)與居民低碳選擇的預(yù)期收益。低碳城市建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的過程，財(cái)政補(bǔ)貼政策可以在前期起到彌補(bǔ)低碳成本、引導(dǎo)企業(yè)和居民低碳行為的作用，但長(zhǎng)期應(yīng)該建立財(cái)政補(bǔ)貼政策的退出機(jī)制。例如目前綠色建筑主要依賴于財(cái)政補(bǔ)貼，政府補(bǔ)貼過高會(huì)產(chǎn)生較大的財(cái)政壓力，而政府補(bǔ)貼過低則可能導(dǎo)致綠色建筑的供需均處于低水平，這在很大程度上受地方政府財(cái)政支付能力的影響。居民消費(fèi)低碳化目前同樣主要依賴于財(cái)政補(bǔ)貼，如新能源汽車消費(fèi)補(bǔ)貼，但近年來新能源汽車補(bǔ)貼呈退坡趨勢(shì)。因此，可以結(jié)合城市實(shí)際情況，對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制走向完善的領(lǐng)域，財(cái)政補(bǔ)貼政策逐步退出。

第三，豐富所得稅、消費(fèi)稅等稅種中針對(duì)碳減排的稅收支持工具，積極發(fā)揮稅收政策在碳減排中的價(jià)格信號(hào)機(jī)制。給予地方政府稅種選擇和稅率調(diào)整的一定自主權(quán)，支持地方政府針對(duì)性地制定符合低碳試點(diǎn)城市發(fā)展的政策方案。例如通過所得稅中的抵免政策，引導(dǎo)企業(yè)和個(gè)人的技術(shù)升級(jí)和低碳消費(fèi)。通過消費(fèi)稅征收范圍擴(kuò)大，將一些高碳產(chǎn)品分階段分步驟納入征收范圍。進(jìn)一步擴(kuò)大資源稅的自主調(diào)整權(quán)限，增加高碳產(chǎn)業(yè)的碳排放成本，倒逼一些高碳產(chǎn)業(yè)退出市場(chǎng)或轉(zhuǎn)型升級(jí)。