城鄉融合背景下我國農村土地信托化問題分析及解決方案

劉 穎，鄭德琦

(吉林師范大學經法學院，吉林 四平 136000)

1 引言

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重，提高農業質量效益和競爭力，加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，發展多種形式適度規模經營，實現小農戶和現代農業有機銜接”。農村土地信托化是實現上述規劃和遠景目標的有效手段。土地信托化是在堅持農村土地所有權和承包權不變的前提下，在農戶和新型農業經營主體之間引入信托機構，由其在政府支持下，實現土地經營權的信托流轉[1]。在土地信托化過程中，政府主導對農村土地進行確權整理和歸集，有利于實現生產要素的聚集。同時，在信托資金的支持下，農民合作社、家庭農場有意愿和能力發展適度規模的綠色現代農業，而小農戶亦可以實現城鄉之間自由流動，拓展農民增收空間，實現城鄉融合發展。

農村土地信托流轉是一種能使土地得到充分利用的新型土地流轉方式，能夠使土地發揮其最大的作用。目前，我國土地信托流轉工作進展順利，土地流轉面積逐漸擴大，我國土地信托流轉基本框架已經形成。中信信托、北京信托、中建投信托等信托公司受托開展了土地信托業務，在這些土地信托流轉項目中存在很多共性的問題，本文主要通過對我國目前正在進行的土地信托流轉項目進行比較，分析目前土地信托流轉的現狀及存在的問題。研究來源于典型實踐，有助于總結現有土地流轉項目存在的問題，為其他省份土地流轉項目提供參考意見。

2 我國農村土地信托化的現狀分析

2013年開始，我國出現第一個真正意義的土地信托流轉項目——中信宿州土地信托流轉項目，該項目發展至今已有8年。隨后，金色田野土地信托、中信蘭西土地信托等信托項目逐步開展，筆者通過對比分析這些土地信托流轉項目發現如下幾點。

從土地流轉規模來看，最高規模的土地流轉項目是中信蘭西土地信托項目，其規模達到約20萬hm2，最低規模的是江蘇無錫陽山鎮項目，其土地流轉規模約10.5 hm2，兩者之間差距甚大，說明土地信托化中對于流轉規模并沒有形成統一標準，過大或過小的土地流轉規模可能影響信托公司的參與意愿，因為過大的規模需要大量的資金，而過小的規模又達不到規模經濟效果，信托公司不愿參與。

從項目的分布地區來看，現有的土地信托項目地點主要集中于我國的華東地區（江蘇、安徽、上海、山東），這與其農業發展需要的自然條件有關，也與華東地區城鎮化率高導致的土地閑置多有關系。我國的華北、東北、華中、西南和西北也有土地信托流轉的相關項目，但相對較少，尤其作為農業大省的東北地區更少，僅在黑龍江省開展了土地信托流轉項目，而吉林省和遼寧省至今還沒有大規模土地信托流轉項目。

從土地信托合約期限來看，土地信托流轉的期限幾乎都在10年以上，這與農業生產種植期限長、土地整理需要一定穩定性有關，而現行政策中落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策，對土地信托長期流轉利好。

從參與主體來看，委托人方面，政府在土地信托流轉中的直接參與程度在慢慢下降，農戶的自主性漸漸增強；受托人方面，以資金規模較大的信托公司為主，且信托公司的注冊資本都比較高，均為國有企業，其所參與的項目大多與政府有很大聯系且受到政府的支持；第三方農業經營企業方面，其利用信托化后土地經營項目多樣，并不是單一進行糧食種植，還包括種植果蔬、花卉甚至經營生態園來發展旅游產業。

3 土地信托化存在的問題及改進措施

3.1 受托人資金成本高、融資風險大

目前，土地信托流轉中，作為受托人的信托公司和第三方農業經營企業存在資金成本高、融資風險大的問題，如在中信宿州土地信托流轉項目中，對于中信信托而言，年化收益率并非自己獨享，其中包括很大一部分融資成本，因目前項目仍然處于虧損狀態，信托公司暫時沒有收取手續費，故信托公司在土地信托流轉項目中的收益并不高；在中信馬鞍山土地信托流轉項目中，也遇到同樣問題，即由于市場對農業經營的不信任，使得信托融資成本上升，利率太高，成為經營的負擔[2]。

此外，第三方農業經營企業因資金成本高、融資風險大可能使土地信托流轉停滯不前。如在中信宿州土地信托流轉中，第三方安徽帝元公司因項目用地資金緊張，導致其無法繼續進行[3-4]；山東青州土地信托流轉項目中因基礎設施建設所帶來的花銷巨大，所用資金基本靠貸款，雖然也能得到政府的幫助與扶持，但是后續發展的資金還是跟不上；中信馬鞍山土地信托流轉項目中，因資金無法實現，導致融資成本較高；北信銅陵土地信托流轉項目中，更是出現了將已經進行流轉的土地又退回給農戶的現象[5]。對此解決方案如下：（1）信托公司可以采取將土地集中代理、分散委托的形式參與土地信托化，即將委托人委托的土地集中進行整理，然后交由不同受托第三方農業企業經營，這樣可以使原本由一個受托人進行融資分散為由多個受托人進行融資，從而降低融資風險。（2）政府主導構建專業的土地信托風險評估平臺，通過專業人士對受托的第三方農業經營企業進行資產評估，識別出會給土地經營的安全、完整和使用效率帶來威脅的事項，提高土地經營收益，降低第三方農業經營企業的融資風險，增強其安全性。（3）信托公司和第三方農業經營企業可以通過與保險公司聯合方式降低融資風險，通過向保險公司定期繳納一定金額保險金，在面臨融資風險時將自身面臨的風險損失轉移給保險公司，以小金額的保險金替代大金額不確定的風險損失。

3.2 第三方農業經營公司與農戶的收益難實現

目前，土地信托流轉在一定程度上雖具有一定規模，但是由于第三方在運營方面的問題導致土地信托流轉的收入情況相對較差，即便是政府對第三方農業經營公司進行補貼，也存在補貼款不能很好地被用于經營土地信托流轉項目的難題，進而出現農業經營公司依賴于政府補貼，卻又不能將這項補貼用于適當地方的尷尬局面，嚴重影響了土地信托化的發展，使其處于一個不良的經營狀態。如：在中信宿州土地信托流轉項目中，流轉土地的土地性質不能改變的情況下，僅僅進行糧食生產很難達到農業運營公司預期利潤；在江蘇無錫陽山鎮項目中，土地流轉所帶來的收益，信托公司僅占總收益的5%；在江蘇鎮江土地信托流轉項目中，政府委托信托機構順利將95%的土地都實現了轉包，但是流轉后的第三方在經營方面卻差強人意，當地政府為了促進土地信托流轉的發展，為第三方提供了資金補貼，這一行為雖然解決了第三方運營企業的燃眉之急，但由于有政府補貼的存在，第三方農業經營企業并沒有投入足夠多的人、財、物進行生產，并沒有實現農業經營利潤最大化[6-7]。

此外，不僅僅第三方農業經營公司收益難以實現，農戶的收益也沒有辦法完全得到保證，甚至土地信托流轉后收入反而減少了。如：中信宿州土地信托流轉項目中，農戶每年每畝地所獲得的收入是發改委規定的小麥最低市價，并且農戶每年只能獲得一季作物產量的最低收入，相比流轉之前，農戶每年能夠收獲兩季度農作物的收入，這樣流轉之后農戶的利益并沒有增加反而相對下降，第三方安徽帝元公司也并沒有給農戶提供相應的崗位，大多數農戶都是中老年人，并不具備外出勞務能力，這樣一來農戶也沒有其他外來收入，導致農戶的收入降低。對此解決方案如下：（1）第三方農業經營企業應明確經營目標，在不改變土地用途基礎上，利用現代化農業技術，提高土地經營收入，并制定完善的營銷計劃，提高自身的競爭力。（2）信托公司在招標第三方農業經營企業時，對其經營模式重點考察，尤其在目前電商模式盛行時代，拓寬經營渠道，并控制經營風險。（3）在政府提供補貼時，明確農業補貼范圍和資金使用用途，加強對補貼資金的專項審計，使政府的每一項資金補貼都用到農業經營項目中去。同時，政府可組織對第三方農業經營企業職業培訓，培養農業職業經理人，也對農戶進行培訓，培育出新型職業農民，參與信托公司主體資格篩查與信托土地定價等事宜，成為土地信托化中信托公司、政府、其他農戶之間的溝通橋梁，為土地信托流轉提供智力支持。