土地整治與土地整理的區別與聯系探討

陳麗垚 楊子生

（云南財經大學國土資源與持續發展研究所，云南昆明 650221）

土地作為生產和生活的載體，因面積有限，不能無限地開發使用，因而必須采用一定的手段來調整、治理，以實現土地用量的動態平衡[1-2]。為貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，實施可持續發展戰略，最大程度上提高土地資源利用率，依據《中華人民共和國土地管理法》和《全國土地利用總體規劃綱要》，國土資源部組織會同有關部門編制了《全國土地開發整理規劃（2001—2010年）》《全國土地整治規劃（2011—2015年）》《全國土地整治規劃（2016—2020年）》。各個時期的《規劃》都提出了規劃目標及具體措施，是開展土地整治和土地整理活動的基本依據和行動指南。

很多學者致力于研究其他國家的土地整理和土地整治經驗[3-6]，從而總結出完善中國土地整治制度的啟示；也有學者對中國土地整理模式的分類[7-9]和中國土地整理的效益[10-11]展開了探討。對于土地整治的研究，學者們多為宏觀層面上的研究，如魏洪斌等[12-13]對我國“十二五”期間土地整治研究進展進行系統梳理，展望了“十三五”國內土地整治研究趨勢；邱 杰等[14]提出了我國土地整治具有向綜合化、智能化、生態化和信息化發展的趨勢；吳次芳等[15]探討了土地整治發展的理論視野、理性范式和戰略路徑；王 軍等[16]探討了土地整治工作中生態建設問題，并提出發展建議；楊建波等[17]分析了我國農村土地整治的發展態勢與重點研究領域。

學者們對土地整治和土地整理的分析研究多為二者其一，而對二者間關系的探討并不多。本文擬采用對比分析的方法，從理論層面上探索土地整治和土地整理的區別與聯系，旨在清晰界定二者的區別，避免學科初探者對其產生混淆和誤解。

1 土地整治與土地整理的區別

《市（地）級土地整治規劃編制規程》（TD/T1034—2013）和《縣級土地整治規劃編制規程》（TD/T 1035—2013）中，將土地整治定義為以提高土地利用率、保障土地資源可持續利用為目的，對未合理利用土地的整理，因生產建設破壞和自然災害損毀土地的修復，以及未利用土地的開發等活動[18-19]。土地整理的內涵，學者們多采用以下定義：在一定的區域內，按照各級土地利用規劃確定的用途和目標，采取經濟、法律、行政和工程手段及生物技術等，對土地利用中不合理、不充分的利用狀況進行治理和調整，以促進土地合理有序利用，提高土地利用率和產出率，改善生產、生活條件和生態環境的過程[20-21]。

土地整治與土地整理二者的概念相似度較高，極容易混淆，但二者有本質的區別，同時也存在聯系。土地整理是實施土地利用總體規劃，落實土地用途管制的重要手段[20]。它與土地復墾、土地開發合稱為土地整治。土地整理廣義上是指農地整理和市地整理，狹義上僅指農地整理，整理的重點在農村地區。本文探討的是廣義上的土地整理。

1.1 二者的目的不同

從以上土地整治和土地整理的定義來剖析二者的目的，可以發現：土地整治強調提高土地利用率和保障土地資源可持續利用，突出長遠的治理目標，以達到可持續發展的愿景，其目的是優化土地資源、增加有效耕地面積，提高耕地質量，促進土地增產、農民增收。通過采取生物措施和工程技術措施等，把“不好”或者“不太好”的部分調整、治理成一定限度上的“最好”，追求的是能力范圍內的最好、最優解，以建立新的有利于人類生產、生活的生態系統，使得土地資源能永續利用。換言之，土地整治是對土地資源及其利用方式的再組織和再優化過程[16]。與之相比，土地整理強調的是結合土地利用的實際情況，采取一定的措施和手段，對土地利用結構和方式進行再調整，以及對土地資源重新進行合理分配。其目的是解決人地沖突，合理組織土地利用，以提高土地利用率和產出率，改善土地使用中數量、質量與生態的關系，促進土地集約化發展，表達的是“提高、改善、改進”的“比較級”之義，通過重新調整以達到更好、更優的狀態。這種重新調整是為了使土地的利用方式、利用結構、利用布局等更加科學、合理，以適應特定發展時期的要求。

1.2 二者的范圍不同

廣義的土地整治包括土地整理、土地復墾和土地開發。其中土地整理的對象是農用地和建設用地；土地復墾對象是被破壞或遭損害的土地；土地開發的范圍界定是至今尚未為人類所利用的土地。再結合《市（地）級土地整治規劃編制規程》（TD/T 1034—2013）和《縣級土地整治規劃編制規程》（TD/T 1035—2013）中土地整治的定義來看，土地整治的范圍可以表述為已利用土地中不合理或者低效利用部分、因生產生活建設破壞和自然災害損毀的土地和未利用的土地。土地整理的范圍和對象是已利用土地中的農用地和建設用地，需要特別指出的是，調整、改造碎片化的、零星的宜農荒地和農村建設用地屬于土地整理，而對成片的宜農荒地和農村建設用地進行合理規劃利用則屬于土地開發。《中華人民共和國土地管理法》中，將土地分為農用地、建設用地和未利用地[1]。因此，可概括為土地整治的范圍是包括農用地、建設用地、被破壞的土地和未利用地的所有土地，而土地整理的范圍是已利用土地的農用地和建設用地，土地整治的范圍廣于土地整理。綜上，土地整治是一個大概念，而土地整理是一個相對較小的概念，土地整治包含了土地整理。土地整理包括農地整理和市地整理，主要指農用地中的耕地整理；土地整治是針對所有的土地項目而言的，例如土地整理、開發、復墾、村莊和居民點整理等，其范圍比土地整理廣。

1.3 二者實施的手段不同

土地整治包括以下3個方面：調整、治理農村和城市中未合理利用的土地，改善土地利用結構和利用方式，促進土地資源合理配置；復墾被破壞的土地，采取一定措施將被破壞或損害的土地恢復到可利用的狀態；開發未利用的土地，合理增加耕地和建設用地數量，保障土地占補平衡和耕地數量動態平衡。其中復墾和開發的土地都屬于“增量”土地，用“增加土地”的手段來擴充可合理利用的農用地，挖掘適量的土地來進行城市建設，是一項擴大再生產的活動。相比之下，土地整理是通過提高土地利用率和土地產出率來完成的，這是一項可以在不增加土地面積的前提下增加土地利用經濟收益的措施，也就是在“存量”土地的基礎上進行優化利用的。綜上，土地整治和土地整理不僅立足于當下對土地資源的需求，也追求長遠的生態效益和社會效益目標，但土地整治一定程度上是通過“增量土地”來實現的，以保證足夠的耕地面積和合理的建設面積；土地整理是在“存量土地”的基礎上進行內部再組織、再優化的過程，這也是一個追求“更好、更優”的過程。但要注意的是，調整、改造碎片化的、零星的宜農荒地和農村建設用地等也屬于土地整理，因此也不能說，土地整理是絕對的在“存量土地”上進行改造、調整的，它也有少部分的“增量”；只能說，土地整治的“增量土地”比土地整理的“增量土地”面積更多、“增量”的程度更深。

2 土地整治與土地整理的聯系

2.1 土地整治包含土地整理，土地整理含于土地整治

《市（地）級土地整治規劃編制規程》（TD/T1034—2013）和《縣級土地整治規劃編制規程》（TD/T 1035—2013）中，土地整治包括農用地整理、農村建設用地整理、城鎮工礦建設用地整理、土地復墾和宜耕后備土地資源開發等[18-19]，是針對所有的（已利用和未利用土地）土地項目而言的，是一個相對大的概念。土地整理從廣義上來講，包括市地整理和農地整理，甚至更傾向于農用地整理；從狹義上來講，特指對耕地的整理，但不論廣義還是狹義，相較于土地整治來說，都是一個相對小的概念，其范圍比土地整治窄。因此，得出結論：土地整治和土地整理是包含與被包含的關系，土地整理含于土地整治。

2.2 土地整治統率土地整理，土地整理服務于土地整治

土地整治作為一個整體，土地整理是其中一個部分，也就是整體與部分的關系，它們最顯著的特點就是整體性。一方面，二者相互作用，整體協調、統領各部分向統一的方向發展，整體帶動部分的發展。例如，在《全國土地整治規劃（2016—2020 年）》中，第二章“指導思想與主要目標”中提出規劃期土地整治的主要目標：高標準農田建設加快推進、耕地數量質量保護全面提升、城鄉建設用地整理取得積極成效、土地復墾和土地生態整治力度加大、土地整治制度和能力建設進一步加強，這是一個“整體目標”，在之后的第三章 “實施藏糧于地戰略 大力推進農地整理”、第四章“圍繞美麗鄉村建設 規范開展農村建設用地整理”和第五章“落實節約優先戰略 有序推進城鎮工礦建設用地整理”中，農地整理、農村建設用地整理、城鎮工礦建設用地整理作為3個“部分”，都在圍繞著第二章中土地整治的“整體目標”展開。因此，可以說，土地整治作為一個整體，協調、統領著各部分向統一的方向發展。另一方面，二者相互依存，整體由部分組成，離開部分就不存在整體，但要特別注意的是,整體不是部分的機械堆積，而是有機地組織起來，產生協同效應，整體以部分優化為載體表現出整體性的功能。比如：《市（地）級土地整治規劃編制規程》（TD/T 1034—2013）和《縣級土地整治規劃編制規程》（TD/T 1035—2013）中，土地整治包括農用地整理、農村建設用地整理、城鎮工礦建設用地整理、土地復墾和宜耕后備土地資源開發等[18-19]，其中前三者均屬于土地整理，也就是說,土地整治由3個土地整理、1個土地復墾和1個土地資源開發這三大部分組成，離開這三大部分也就不存在整體，但它們并不是簡單疊加構成的土地整治，體現出來的整體性既可以通過其中一個部分的優化帶動整體的發展，也可以三者互相影響，產生出協同效應，共同帶動整體正向發展，也就是土地整治的發展。

2.3 土地整治和土地整理共同促進土地資源的可持續利用

土地整治和土地整理是實現土地資源合理配置和可持續發展的有效手段，對提高土地資源利用率、社會生態效益和社會經濟發展水平都有著不可忽視的作用。土地整治和土地整理的目標都是實現土地資源可持續利用，具體來說就是一種既滿足當代人對土地資源數量、質量和生產生活環境的需要，又不對后代構成危害的利用[22]。通過土地整治和土地整理，對農村而言，能增加耕地有效面積、提高土地質量和改善生態環境[23]，達到增產、增收的經濟目標，也可改善居住環境和生態環境；對城市而言，可整理城市用地、盤活閑置土地資源，營造建筑和設施布局合理、環境優美的城市環境，實現經濟效益和生態效益“雙開花”。土地整治和土地整理，二者相輔相成，相互聯系，解決了“糧食安全問題”和“搞建設、提經濟”的矛盾，簡言之，就是解決了“吃飯”和“建設”的用地矛盾。土地整治與土地整理共同的目標都是在保證經濟建設用地、追求經濟效益的同時，實現土地資源與社會生態效益、經濟效益的可持續發展，做到經濟、社會、生態三者協調性發展，從而實現用地總量動態平衡和土地資源的可持續利用。

3 結語

土地整治和土地整理是使土地資源得到最大化利用的重要舉措，是為了創造土地生態良性循環的具體途徑，但二者既有區別也有聯系，經常引起初學者的混淆。鑒于此，本文從理論層面上辨析了土地整治與土地整理的區別與聯系。

區別：①土地整治的目的是優化土地資源，通過改變土地利用中的不利生態環境條件來提高土地利用效率；土地整理旨在解決人地沖突，對土地利用條件的改善和提高。②土地整治的范圍比土地整理的范圍廣：前者包含低效、不合理利用和自然災害損毀的土地，以及未利用的土地；后者只是已利用土地中的農用地和建設用地。③二者實施的手段不同：土地整治是用“增加土地”的手段來擴充可合理利用的農用地；土地整理基本上能稱之為一項在“存量”土地基礎上，通過一定的治理手段來增加土地利用效益的措施。

聯系：①土地整治與土地整理是包含與被包含的關系，土地整治包括土地整理、土地開發和土地復墾，土地整理是土地整治的一個子集。②在地位上，土地整治統率著土地整理，起到全局作用；土地整理服務于土地整治。③土地整治和土地整理都是推進土地集約利用的重要手段，是改善生活、生產條件和生態環境的重要途徑。