基于供給側調研的河北省應對人口老齡化研究

張俊橋 王政文

一、問題的提出

近年來，河北省老年人口規模持續擴大，人口老齡化呈現高齡化、少子化、空巢化態勢，總體上已進入中度老齡化社會。據《第七次全國人口普查》(以下簡稱“七普”)數據顯示，全省常住人口中，0—14歲人口為15088968人，占20.22%；15—59歲人口為44709219人，占59.92%；60歲及以上人口為14812048人，占19.85%，其中65歲及以上人口為10387937人，占13.92%。與2010年第六次全國人口普查相比，0—14歲、15—59歲、60歲及以上、65歲及以上人口的比重分別上升3.39個百分點、下降10.24個百分點、上升6.85個百分點、上升5.68個百分點。河北省嬰幼兒及少兒人口比重回升，生育政策調整取得了積極成效；中青年人口比重下降，導致勞動力供給嚴重不足；同時，老年人口老齡化程度進一步加深，未來一段時期人口長期均衡發展將持續面臨壓力。因此，從供給側進行調查研究，分析河北省應對人口老齡化面臨的問題并提出解決之策具有一定理論意義和實踐意義。

二、河北省人口老齡化現狀

與全國其他省份相較，河北省人口老齡化呈現老齡化與少子化并存、地區城鄉老齡化程度不均衡、人口紅利已然消失等特點。

(一)老齡化與少子化現象并存

據《河北省2021年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2021年末，全省65歲及以上老年人口為1111萬人，占總人口數的14.92%。按照國際通用標準，60歲及以上人口比例超過10%或65歲及以上人口比例超過7%，即意味著該國家或地區進入了“老齡化”社會；60歲及以上人口比例超過20%或65歲及以上人口比例超過14%，則認為該國家或地區進入“中度老齡化”社會。基于這一標準及最新人口統計結果，河北省自2000年進入老齡化社會以來，經過數十年發展，2021年已完全步入中度老齡化社會行列。伴隨著老齡化的持續發展，人口少子化現象也較為嚴重，未來一段時期，河北省低生育水平仍將成為常態。

(二)地區城鄉老齡化程度不均衡

1.人口老齡化地區分布不平衡。河北省下轄11個地級市，受歷史沿革、地理環境、自然資源等諸多因素影響，各地區經濟發展水平極不均衡，其老齡化程度也高低不一。“五普”時，河北省基本上進入老齡化社會。除邯鄲和邢臺外，其他地級市均進入老齡化社會。張家口老齡化程度最高，60歲及以上老年人口占總人口的12.04%，比全省平均值10.28%高出1.76個百分點。“六普”時，河北省各地級市全面進入老齡化社會。張家口、秦皇島、唐山、衡水、滄州、保定6市超過全省平均水平。張家口老齡化程度最高，為15.46%；邯鄲老齡化程度最低，為11.37%。“七普”時，河北省還未完全步入中度老齡化社會，這個時期，張家口、秦皇島、唐山、衡水、滄州、承德、保定7市已步入中度老齡化社會。

2.人口老齡化城鄉分布不平衡。隨著我國工業化和城市化的發展，人口年齡結構趨向于老齡化、少子化，家庭結構也逐漸核心化、小型化，再加上青壯年人口大量向城鎮流動，農村老齡化問題日趨嚴峻。受戶籍制度限制，外出務工人員難以把父母或子女接到工作地同住，因此形成了“留守兒童”和“留守老人”。除此之外，農村還存在一些無兒無女的五保老人、鰥寡獨居的空巢老人等，這部分老人很難依靠自己和政府解決養老問題，養老成為一大難題。農村老齡化水平明顯高于城市，反映出城鄉二元結構的持續影響。“七普”調查顯示，老齡化水平城鄉差異明顯，從全省看，農村60歲、65歲及以上老人的比重分別為24.47%、17.34%，城鎮60歲、65歲及以上老人的比重分別為16.78%、11.65%，農村比城鎮分別高出7.69%、5.69%，與“六普”相比，農村60歲、65歲及以上老人的比重分別上升10.54%、8.54%，城鎮60歲、65歲及以上老人的比重分別上升4.96%、4.12%。由此可知，河北省城鄉老齡化差距正在不斷拉大，農村老齡化程度高于城鎮。

(三)人口紅利已然消失

按照國際慣例，通常以社會總撫養比小于50%為標準來判定人口紅利。北京、天津當前仍處于人口紅利期，而河北省人口紅利則逐漸消失。京津冀兒童撫養比分別為15.82%、18.77%、30.71%，老年撫養比分別為17.77%、20.55%、21.14%。從橫向看，北京、天津的少兒撫養比和老年撫養比皆低于河北。從縱向看，北京、天津的少兒撫養比低于其老年撫養比，河北的少兒撫養比遠遠高于其老年撫養比。與京津兩地不同，河北省生育率水平相對較高，少兒撫養比約為京津的兩倍左右，高生育率導致人口紅利期結束。

三、人口老齡化帶來的問題

經過對數據的分析，從供給側看，河北省應對人口老齡化存在以下問題：

(一)鼓勵生育政策發揮效果不大

根據調查，育齡夫婦生育意愿降低的首要原因是養育成本高，經濟壓力大。中國家庭養育一個孩子到18歲的平均成本為48.5萬元。18歲后，按法律規定，父母沒有義務再撫養已成年的子女，但實際上大多數大學生的學費和生活費仍然依靠父母支付，平均一個孩子大學四年的養育成本為14.2萬元，這使得全國家庭將孩子撫養至大學畢業的平均養育成本上升到62.7萬元。如果在大城市養孩子，費用則更高。這主要源于國家對于養育成本沒有充分的政府補貼，教育和房價的負擔也很重。其次是獨生子女家庭養老負擔重，擠壓生育意愿。80后、90后獨生子女組成的家庭需要贍養四位老人、撫養一個孩子。如果當前生育形勢不改變，未來00后獨生子女夫婦很有可能需要贍養四位以上的老人、撫養一個孩子。由于養老金和退休金的覆蓋率、發放金額有限，無法從根本上保障老年人晚年生活需要，老人只能依靠子輩或孫輩養老。養老負擔重對生育意愿形成明顯擠壓，很多家庭選擇只生育一個孩子。

(二)促進就業政策尚存障礙

調研發現，河北省勞動力資源市場面臨女性、老年人、流動人口等就業障礙。

第一，女性就業性別歧視嚴重。中國的育兒責任多由家庭女性承擔，“男主外、女主內”的性別分工較為常見。在職場大環境下，性別歧視屢見不鮮。比如，未婚女性不招，生育一孩女性不招等。已經生育一孩、二孩的女職工產后返崗，原工作崗位無法保留，很多原先在管理崗位的女性被調到一線普通崗位。第二，老年人再就業社會保障體制缺乏。當前，河北省老年人再就業還存在一些阻礙，具體表現為：就業年齡歧視、就業保障不充分等。第三，京津冀人口流動機制不協同。京津冀三地人口內部流動頻繁，在跨省流動人口中，以河北籍人口流入北京、天津居多，總量大、占比高且呈持續上升的趨勢。

(三)養老服務硬件設施有待進一步完善

一是養老床位供給總量相對不足。截至2020年底，河北省建有養老服務機構和設施總數3.5萬個，養老床位合計45萬張，每千名老年人擁有養老床位30張。同時期全國每千名老年人擁有養老床位31.1張，比全國平均水平少了1.1張/千人。有關部門預計到2025年，河北省60周歲及以上老年人口將達到1893萬人左右。若按最低標準35張/千人測算，則至少需要養老床位66.3萬張。2022年4月，《河北省養老服務體系建設“十四五”規劃》(冀政字〔2022〕23號)提出硬指標：2025年養老服務床位總量≥50萬張。這與全國規定水平相比存在較大差距。另外，養老床位供給結構不合理。優質養老機構“一床難求”與普通養老機構床位空置并存，護理型床位占比不高。

二是養老護理員缺口大。截至2020年末，河北省各類養老機構擁有床位近45萬張，但養老護理員僅有4萬余人，平均一個護理員要照顧11名老人。工作人員和服務對象的配置比為1∶11，相較于發達國家的1∶4來說，缺口嚴重。通過對石家莊市正定縣的塔屯養老院和塔元莊勁松老年公寓統計，2家養老機構共入住老年人412人，其中半自理和不能自理的老年人252人，持證在崗的養老護理員94名，老年人與養老護理員的平均比例為4.4∶1，半自理和不能自理的老年人與養老護理員的平均比例為2.7∶1，可以看出，一個養老護理員要同時照顧3至5個老年人。

三是城鄉發展不均衡。據調研情況看，農村養老仍存在養老服務設施不足、社會保障水平偏低、文體娛樂生活匱乏以及社會參與渠道不暢等問題，農村老年人的生活照料、醫療保健、文化生活、精神慰藉和社會參與等需求難以得到有效滿足。

四、河北省積極應對人口老齡化的具體路徑

基于供給側調研，河北省積極應對人口老齡化，應著重總結歸納出針對兒童、中青年、老年三類群體的具體策略路徑。

(一)落實落地鼓勵生育政策

首先，落實三孩生育政策。河北省總體生育水平較為合理，應著力于維持當前水平，全面放開和大力鼓勵生育，組織實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施。探索建立從懷孕保健到孕期分娩再到18歲或學歷教育結束的全面鼓勵生育體系，實行差異化的個稅抵扣及經濟補貼等，降低多孩家庭生育、養育、教育成本，激勵中青年群體生育意愿，通過調節生育使人口結構趨于穩定。其次，擴大嬰幼兒托育服務。加強針對0—3歲嬰幼兒的托育服務機構和設施規劃建設，鼓勵支持用人單位和社會力量積極參與，形成全日托、半日托、計時托和臨時托等多種形式的服務網絡，為家庭提供幼兒托管照料、早期教育、醫療保健等公共服務，減輕家庭的育兒負擔。再次，建立普惠型兒童津貼制度。加快推進兒童津貼制度從選擇型向普惠型轉變，短期內應優先保障0—3歲兒童或者0—3歲的“二孩”兒童，中長期內可以考慮逐步將覆蓋對象擴展到0—15歲全體兒童，并且適時適度提高兒童津貼的給付標準。最后，加大教育醫療投入，保持房價長期穩定。完善教育、醫療、住房等社會福利保障制度，降低撫養直接成本。

(二)疏通穩就業促就業堵點

第一，加強女性就業權利保護。進一步完善育齡婦女就業權益保障，扶持女性生育后再就業，嚴格監管用工單位在聘用階段的性別歧視，對損害女性就業權益的單位進行經濟或行政處罰。機關事業單位和企業要切實保障員工生育期間休假權利，推動落實帶薪產假、哺乳假、育兒假等制度，妥善解決延長生育假、男性陪產假等假期。同時鼓勵企業為孕期和哺乳期婦女提供更為靈活的工作時間安排，建立哺乳室、育嬰室，方便女性兼顧就業與照料子女。政府要對企事業單位實行一定程度的稅收優惠，加快構建生育成本在國家、用人單位、家庭之間合理有效的分擔機制。第二，培育壯大養老托育人才隊伍。引導高等學校、職業院校、老年大學等開發“老幼結合服務”專業課程，培養一批養老托育交叉型輻合人才，深化校企合作，加強校外實習實訓，不斷提升養老托育從業人員的崗位職業技能水平。組織和引導物業服務企業、家政服務企業、社會工作服務機構等，拓展養老托育服務功能。第三，構建京津冀協同發展人口流動機制。在京津冀協同發展進程中，河北省要著力構建促進京津冀協同發展的人口流動機制，以承接北京非首都功能疏解為重點，制定積極人才政策，為人才來冀就業創業提供財政補貼等政策優惠，建立完善的教育、醫療、養老、住房等公共服務體系。尤其應注重高端人才在雄安新區的聚集，通過吸引外來人才的遷入，將雄安新區建設為人才聚集高地。

(三)完善養老服務硬件設施

一是加強“養老院”“敬老院”“幸福院”建設。扶持和鼓勵民營企業投入，實施養老院開辦企業稅收減免措施，免費提供養老院的建設用地、減免養老醫療設備增值稅、給予養老院補貼等優惠政策。二是探索建設新型“醫養”“康養”基地。推動養老機構配備醫務室、護理站等，鼓勵養老機構和醫療衛生機構開展協議合作，實施“醫養結合”，同時，積極探索建立長期護理保險制度。依托鄉村振興戰略，促進醫、養、旅、居、文、體等相關產業融合，著力打造一批“醫養”“康養”服務基地和特色小鎮，更好滿足老年群體健康養老服務需求[1]。三是發展“銀發經濟”。擴大適老產品和服務供給，支持推動居家照護、智能健康管理、營養與保健品、老人電商、老年旅游等行業規范發展[2]。四是搭建“智慧養老”平臺。借助互聯網、物聯網、云計算、大數據等信息技術手段，開展線上線下融合服務，建設“虛擬養老院”，為老人提供健康管理、護理看護、康復照料、緊急救援、精神慰藉、服務預約、物品代購等服務，實現養老服務公共信息資源共享。五是推動京津冀養老服務協同發展。鼓勵京津優質養老服務機構通過合作共建、整體搬遷等形式到河北省布局，規劃建設一批康復護理、醫療保健、休閑旅居的養老服務項目。

(四)適度開發老齡人力資源

其一，實施延遲退休政策。通過漸進式延遲法定退休年齡和為老年人提供更多的靈活就業機會等有效措施，充分挖掘利用老齡資源潛能。實施公共就業服務基礎能力建設工程，加強就業服務隊伍建設，為大齡勞動者提供就業創業和技能培訓等服務，支持專業技術領域人才延長工作年限。其二，實施發展老年大學行動計劃。發展老年教育是開發老齡人力資源的重要路徑。創辦各類老年學校、老年大學，擴大老年教育資源供給，到2025年，每個縣級以上城市至少建有1所老年大學。鼓勵大中專院校、職業培訓機構、民辦教育機構等選擇適合老年人的專業，也可試點與老年大學聯合辦學，開設老年職業教育和技能培訓課程，為老年人晚年再學習、再就業提供機會和便利條件[3]。其三，助推老年人“再社會化”。一方面，建立老年人力資源庫和信息服務平臺。完善老齡人口就業信息資源，搭建全國性的“一網一庫一平臺”，為有勞動意愿的老年人提供政策咨詢、職業介紹、職業技能培訓和創新創業等指導服務[4]。另一方面，鼓勵老年人社會參與[5]。探索建立時間銀行、愛心積分、志愿服務綜合保險等激勵保障機制，引導老年人自覺參與社區治理和養老互助等活動。組織老年人成立老年人技術服務部、科學技術咨詢服務部，義務協助和參加村事務監督類、創建類、公共事務維護類等活動。