走向善治：網格化治理的實踐與創新
——以棗莊市Y社區為例

王秋菊 管栗慶

(1.云南財經大學財政與公共管理學院，云南 昆明 650221；2.浙江師范大學法政學院，浙江 金華 321004)

隨著市場經濟的快速發展和社會轉型的持續推進，我國社會基層管理體制發生嬗變，即從單位制、街居制向社區制轉變[1]。社區不僅給基層帶來了多樣化的服務需求，也給傳統的基層治理方式帶來了持續性的挑戰。習近平總書記多次強調，社區是基層基礎，只有基礎堅固，國家大廈才能穩固[2]。要深入推進社區治理創新，構建富有活力和效率的新型基層社會治理體系。近年來，各地的基層治理實踐都在尋求創新突破，努力探索一條全面體現新發展理念、符合城市發展規律的治理新路徑。縱觀各地基層治理創新，總體上呈現出五種趨勢，即強調合作共治、方式多元、剛柔并濟、信息化管理和城鄉治理一體化[3]。隨著我國社會背景日益復雜和新問題、新矛盾不斷出現，基層治理該走向何處？是否會呈現更多的新趨勢或新方向？這是亟須解決的現實問題。

一、研究緣起

20世紀90年代，公共管理開始成為國內學術界研究的熱門話題。黨的十八屆三中全會提出了“社會治理”的重要命題。從“管理”到“治理”，語義變遷不僅從政策文本上理清了社會治理的新內涵，也回應了后工業社會背景下對社會善治的發展需要。早在2001年，俞可平首先將治理與善治結合[4]，并將其推介給國內學界。他認為，治理理論特別強調國家與社會的合作、公民自治和非政府的公共權威等要素在治理中的運用[5]。也有其他學者認為，善治是政府與公民達成正和博弈的伙伴關系，并以平等主體的身份來協同治理公共事務，從而使公共利益最大化的公共管理過程[6]。可見，善治將社會治理的發展方向指向了政府、公民和第三方組織的多元協同共治。政府作為公共管理的核心主體，有限的政府能力和政府尋租行為，使之難免陷入“失靈困境”。黨的十九大報告提出中國發展新的歷史方位，即中國特色社會主義進入新時代。新時代推動政府繼續向“法治”“服務型”轉變，意味著我國社會治理也正朝著善治的方向發展。

(一)網格化治理的研究進路

傳統的、單一化的、線性化的傳統治理模式已經無法適應社會發展的要求，公共性不斷擴散和成長的社會結構要求產生與之相適應的社會治理模式，網絡化、開放性的多元協同治理成為社會治理發展的必然趨勢[7]。網格化治理是一種區別于傳統社會治理的新模式，2004年，北京市東城區以“萬米單元網格”的城市管理模式首開先河，浙江省舟山市推行的“網格化管理、組團式服務”模式更是加快了網格化治理在全國推廣的進程[8]。網格化治理在全國各級地方政府的擴散，同時伴隨著的是各地基層治理模式的創新。一段時間以來，網格化治理的實踐與經驗在全國遍地開花，但也極易出現基層社會缺乏權利保障與結構性支持[9]、形成“強政府—弱社會”的關系格局[10]、出現基層行政人員壓力過大[11]等問題。因此，克服難題、改善網格化治理迫在眉睫。棗莊市Y社區突出黨建引領，推動黨組織、社會資源、多元主體等要素向社區網格下沉，以此優化網格設置、強化網格服務，破解治理瓶頸，其治理實踐值得研究與借鑒。

(二)分析框架

社區作為城市的基石，承擔著城市管理的重任，其管理水平直接關系到城市的繁榮和穩定。Y社區將黨建嵌入網格，以社區實際為基礎構建的“一核一圖一平臺一隊伍”的“四個一”社區治理機制，使社區黨組織的整體服務水平得到了明顯提高，基本達到了“小事網格辦、大事一網管”的基層社會治理目標。那么社區何以有效破解基層治理瓶頸？社區實現善治的一般性內在邏輯是什么？社區善治又該走向何處？本文立足于該社區網格化治理的現實經驗，通過分析該社區網格化治理的效果，試圖回答以上問題。但當前治理理論多引自西方，這就造成西方的治理理論并不能完全適用于中國情境，所以要想實現對中國本土化案例的分析研究，則需要在借鑒西方理論成果的同時，針對中國情境加以修正。基于此，本文借助多元協同治理、整體性治理和數字治理三個治理理論的內涵，針對Y社區的治理實踐，試圖構建“主體—組織—制度—技術”的框架來分析以上問題，詳見圖1。

圖1 分析框架圖

多元主體協同參與能夠有效化解單一主體治理模式下的片面化、獨斷化與低效化等問題，有利于提升社區各方參與感，同時平衡各方利益，驅動社區治理效益最大化；組織結構的構建有利于更好協調各網格、各主體的職能分工，避免權責不清帶來的效率低下問題，同時整合組織資源，共同協商治理，提高治理能力；制度設計為這一新型社區治理模式提供有力保障，能夠推動整個社區治理體系在可控范圍內合理高效、有序進行；技術支持則為新型社區治理模式提供依托，賦能基層治理，提高社區的精細化水平與綜合管理能力。總之，主體、組織、制度、技術四個環節緊緊相扣，執行到位，最終朝向基層治理的善治方向。

二、網格化治理的地方實踐

(一)研究方法

研究資料源自作者于2021年在棗莊市Y社區進行的田野調研，主要采用非結構化的訪談方式，其間以社區黨委書記、社區網格長、網格員、社區居民等為訪談對象。作為省內外各地市學習的成功案例，棗莊市Y社區將支部建在網格上，激活了社區的結構性力量，通過實踐多元協同的治理理念，鏈接黨支部書記、物業、居民及第三方組織的相關資源，實現社區治理的自治與善治目標。

(二)治理實踐

1.黨建嵌入網格，引領多元協同

黨的十九大報告指出，要加強組織建設、突出政治功能，把企業、農村、機關、社區、社會組織等的基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。在社區網格化治理中實現基層黨建與社區自治的雙重目標是新時代社區治理變革問題的關鍵[12]。Y社區注重在網格化工作中發揮黨支部帶頭作用，把支部建在網格上，以居民小區、街巷、商住建筑為主體，建立“社區黨委+網格黨支部+樓棟黨小組”的縱向聯動黨組織體系，把基層黨組織的政治優勢和組織優勢轉化為社區治理的有利優勢。同時，按照“規模適度、方便管理、大小適中、區塊完整”的原則，將轄區分為8個基礎網格、5個專屬網格，由社區黨委書記擔任網格長，各網格按照黨建指導員、專職網格員、專業網格員各一名的標準配備，并在每個樓棟配備樓長兼任網格協管員，與其他網格員共同開展工作。截至調研時間點，Y社區共有8名專職網格員、4名網格指導員，整合公安、市場監管、司法等機關5名同志作為專業網格員，另外整合物業人員、黨員、居委會干部若干作為志愿網格員。

2.利用智慧平臺，賦能基層治理

智能平臺是網格化治理的媒介，是管理者與被管理者之間的紐帶。Y社區在其所在街道先行試點，率先打造智慧社區。“e呼善應”是該市搭建的社會綜合治理平臺，社區通過為每位網格員配備手持智能終端，每日通過終端即可對轄區內的人、地、事和組織進行信息采集、矛盾排查、重點人群走訪等，并對巡查遇到的問題在平臺上進行記錄、處理。另外，社區黨委書記(即網格長)還可以通過該平臺和“雪亮工程”監控平臺查詢工作人員處理事件的情況、辦事效率、行程軌跡等，在了解情境中進行監督與指導。

3.細分工作內容，發揮治理效能

轄區內工作由專職、志愿和專業的網格員共同監督、走訪，并由專職網格員承擔主要工作。網格員主要從事巡查走訪、隱患排查、便民代辦、矛盾調解、法律法規宣傳等一線工作，通常包括掌握基礎信息，排查安全隱患，調解矛盾糾紛，參與治安巡防，服務網格群眾，協助公安機關及行政部門對刑滿釋放人員、社區矯正人員等進行幫助和管控，完成上級綜治部門和網格管理機構交辦的其他工作任務等。總體而言，網格工作大致可以概括為發現、上報、處置、反饋四個環節(見圖2)。在發現環節，網格員與社區居民進行交流溝通，認真記錄社情民意，全面了解和掌握網格內部的狀況；在上報環節，網格員對網格內收集的不能立即處置的信息進行整理，通過手持終端報送至上一級社區負責人，或對不能處置的問題再上報至街道社會治理指揮中心，直至問題得到解決；在處置環節過程中，網格員密切注意時事，及時向群眾告知工作進展或辦理情況，并反饋處理結果。

圖2 Y社區網格工作流程圖

4.建立規章制度，提供治理保障

為了確保社區網格服務的實施和有效性，街道與社區不僅對專職網格員每月的工資待遇落實到位，還通過制定相應的考核制度，重點考核專職網格員使用手持信息終端錄入更新網格基礎信息、巡查走訪、掌握網格基本人員和重點人員信息、即時報送問題、事項處置等情況，并將考核結果與網格員所得報酬、獎懲相掛鉤。保障網格員的權益，也在一定程度上保障了他們的工作積極性。另外，社區通過制定工作例會制度，要求網格員每日做好工作日志，每月對社區作總結匯報。同時，建立工作培訓制度，組織社區網格員定期、分批接受來自社區或街道的培訓，提升網格員隊伍的素質，為工作順利開展提供保障。

三、主體—組織—制度—技術：走向善治

(一)多元主體協同治理

明確社區治理各主體及其利害關系是探索社區治理發展路徑的首要議題。多元共治體系包含對話、競爭、妥協、合作和集體行動五個核心機制，其中最重要的一環是合作[13]。換言之，協同是多元參與治理的關鍵要素，而推動多元主體協同參與社區治理的關鍵在于黨建引領。Y社區通過實現社區與物管人員的交叉任職，依托智慧平臺做到“業主吹哨、黨員報到”“黨員吹哨、物業報到”“物業吹哨、社區報到”“社區吹哨、部門報到”。在加強社區與“三駕馬車”間協作關系的同時，構建新時代“黨建+網格化治理”的“一核多元”治理格局，即以社區黨委為核心，引領“三駕馬車”、網格黨支部、樓棟黨小組、機關下沉力量、第三方組織協同治理社區問題和服務。另外，多元主體重在“多元”，盡管各方主體利益追求和價值導向的多元可能導致差異和沖突，但多元共治并非零和博弈，而是在協商中攜手共進。社區層面的公共安全、公共服務，甚至是公共性突發事件，Y社區黨委通過聯席會議、“議事小圓桌”及時反饋問題、點評服務。在實現多元主體優勢互補、齊頭并進的同時，多元協同共治才能形成工作合力，經受“平時”“疫時”載重和續航的考驗，推動社區更好更快解決問題。社區在治理實踐中實現人員、機制、工作的相互融合，保證了社區、物業、機關下沉力量，居民等主體有能力、有權力參與到社區決策和治理過程，激發了多元主體參與社區治理的積極性和集體行動的熱情。

(二)共同聯合整體治理

從多元協同角度，提升新時代社區基層治理能力，關鍵在于以黨委、社會組織、群團組織、公民等多元主體構成的社會治理行動體系為基礎，充分整合各方資源，以信任、互利、協作、有序為核心內涵的治理秩序[14]。現代社區治理強調多元參與、理性協商、建設性解決社會問題，社會組織可以發揮重要作用。引導社會組織發揮自身優勢和專業特長參與社區網格化治理，有利于動員社會資源、提高公共服務質量和治理效率。Y社區積極加強“雙報到”力量與社會組織專業力量的整合共享，通過由共青團、工會、婦聯、司法等相關群團組織、機關部門人員組成的“雙報到”資源庫，動員吸納教育、心理咨詢等專業社會組織參與。例如老賈調解室、律師事務所，與共建單位、物業、學校、社會組織聯合開展文化活動，開展聯席會議，參與網格治理，加強了政社間的溝通合作，以集體智慧推動社區治理領域的聯動，吸引居民走出“小家”融入“大家”，也為社會組織參與社會治理擴大了發展空間、機會和渠道，這都有助于提升社區自身網格化治理的科學化、專業化和社會化。另外，完善的組織結構有助于梳理各網格內部及網格間的復雜關系，促使權責明晰化，避免因治理主體的多元而導致人員冗余、互相推諉。針對居民反映的個性化、專業性問題，借助定期聯席會議的理性協商和“雙報到”的工作機制，既協調了各網格、各主體的職能分工，避免權責不清帶來的效率低下，又有效解決了社區專業力量不足、志愿服務融入基層治理不夠等問題。

(三)制度優化保障治理

治理主體的多元不僅有利于社區治理的最終效益達到相對平衡的狀態，還有利于實現社區治理的總體效益趨向最優結果。假若主體關系相互調試、組織結構平衡，但仍缺乏管理制度的制約，則易造成社區多元共治模式散亂，使多元治理和組織結構的優勢難以有效發揮。“四個一”社區治理模式著重解決“網眼大”“網繩松”等傳統網格化治理出現的問題，改善了網格化治理的制度環境，而“報到機制”的再創新，將其應用到網格治理中，確保了社區治理主體的上下聯動和資源的高效調用。另外，社區建立完善的評星定級考核評價機制，形成以評促改、以評促管，在實現社區工作人員自我監督的基礎上，使多元主體的利益得到有效保護，進而充分調動治理積極性、主動性。

(四)智慧社區賦能治理

在社會主義市場經濟不斷發展和改革開放深入推進的背景下，人們有更多的社會需求，基層社區治理隨之面臨不斷加大的難度。網格化治理可有效將社區組織、地方政府部門和社區居民糅合在一起，更加高效地處理各方矛盾，傳統治理模式面臨的窘境也將逐漸化解。然而網格化治理不能包治百病。“智慧社區”是新時代社區治理的全新手段，以“智慧城市”為樣板，是“智慧城市”的下沉。“智慧社區+網格化治理”是該社區管理制度信息技術創新和治理模式創新的融合。一方面，將“群眾跑腿”轉變為“數據跑路”，實現對重點關愛人員、特殊管控人員、車輛的智能化管控，大幅度提升社區精細化服務管理水平和治理信息化水平；另一方面，治理模式的數字化創新，在緩解以往社區力量不足的狀況同時，防止消極怠工現象的發生。

四、實現社區善治的未來走向

(一)鼓勵參與治理，發揮多元聯動

多元協同治理體制不再僅限于以往政府的單一主體，而是主張政府、第三方組織和居民等多元主體共同參與社會事務的治理，在治理公共事務中發揮積極作用。而參與式治理則要求非政府組織和公民個人直接、積極地參與社會公共事務的治理過程。在參與式治理中，政府管理的作用相對較小，主要依靠參與地方治理的主人翁所帶來的成就感發揮作用。開展參與式治理的優勢在于可以發現隱蔽的問題，實現公共利益最大化。在未來的治理道路上，社區可以鼓勵直接參與式的治理，一方面可以發揮社區各類主體的監督作用，另一方面實現自上而下管理和自下而上參與的雙向治理過程，有助于打破以往網格化模式“自上而下”拉力大、基層“自下而上”推力小的問題，發揮聯動效能。

(二)整合社區資源，優化組織網絡

首先，構建“黨群結合”的社區基層組織體系。促進各主體有序參與社區治理的關鍵是以黨建為引領，以街道、社區為核心的基層黨組織，發揮著統籌動員各主體參與、整合聯結各資源到位的重要作用[15]。新時代社區治理背景下，基層政府應為社區積極分子提供發揮治理效能的組織架構，形成半正式性的社區身份，從而改善治理重心下沉導致的社區組織規范化不足的狀況。其次，推動基層政府職能轉變，完善社會組織的支持體系。政府需要加強頂層設計，鼓勵社會組織積極參與，通過政府購買服務和重新編制權力清單，將任務分解到社會組織，并明確相應的職責，防止社會組織碎片化、隨意化。在讓渡治理空間的同時，政府需打開參與渠道，提供可持續的資源和資金支持，完善支持體系和提供機制性安排。

(三)完善制度設計，提供治理保障

首先應完善社區監督機制，大力支持業主委員會發展，通過業主委員會深入了解居民的利益訴求，維護廣大居民的合法權益。同時，構建監督渠道，密切關注居民行為活動，規范治理程序，完善監督舉報平臺，著力激發居民參與社區治理熱情，推動社區治理發展。其次，通過建章立制強化社會治理工作站及人員的責任，確保社會治理工作站的有效運作。社會治理工作站涉及內容比較多，應通過完善相關制度，例如“雙報到機制”等來強化責任，加強制度建構；還可建立定期督察制度等，切實研究運行過程中存在的實際問題，有效推動社區治理工作的健康運行。最后，健全和完善網格化服務系統平臺，通過多元協同共治手段來提升治理效能。一方面，可以將公安、司法、民政等部門納入網格，推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，建立健全多部門聯動協同機制；另一方面，明確劃分各級網格的職責邊界，對照各種重點工作清單，及時、準確地發現、搜集和上報基礎網格的動態信息，同時對網格內的潛在問題進行預防，保證實現“一網統籌、一網多能”，形成以網格為單元的社區、居民和社會組織協同合作的關系網絡。

(四)發展“智慧社區”，增強技術賦能

一方面，街道、社區要加大對“智慧社區”的關注力度，在政策和資金方面給予傾斜。首先，以社區治理現代化為抓手，加強統籌規劃，針對“智慧社區”的管理建設，推出系統化的制度機制；其次，多元協同治理更強調治理手段的多樣性，由傳統的政府直接干預轉變為與社會、經濟相結合，鼓勵科技企業自主創新，優化市場準入門檻，促進市場競爭，營造良好的市場環境；最后，“智慧社區”的核心是人，能否有效賦能，取決于治理人才。因此，要吸納人才，培訓人才，提升現有人員的文化與治理水平。“智慧社區”需要系統化、精細化、法治化、人性化的治理思維，其發展主要取決于社區的資源整合能力，社區應走出傳統社區管理模式，加強組織學習培訓和提高人員信息化素養，有效利用信息化手段提高效率。另一方面，“智慧社區+網格化治理”是管理制度信息技術創新和治理模式創新的融合，能大幅度提升社區精細化服務管理水平和治理信息化水平。技術支撐、信息平臺作為網格化運作的重要依托，要利用信息化技術打破傳統管理部門和行政區劃的相對界限，促成信息、數據的上通下達[16]，使基層治理在打破縱向層級的基礎上，簡化工作程序，避免“信息孤島”，形成趨于扁平化、整體性的網格化社會治理模式，幫基層減負，為治理賦能，促進社會治理趨于良善。

五、結束語

近年來，全國各地的社區治理實踐都在尋找創新的突破口，努力探索一條全面體現新發展理念、符合城市發展規律的基層治理新路徑。社區作為城市的子細胞，承擔眾多社會職能，常常不堪重負。縱觀各地基層治理的創新實踐，強調并逐漸轉向多元主體的協同共治，成為當下發展的明顯趨勢。與此同時，人工智能、大數據等信息技術的發展為基層治理提供了更好的契機。依照共建共治共享的社會治理新理念，多元行動主體在集體層面達成理性共識、協同共治、共享權利和信息，向健康良好的共同體邁進，或許將是城市社區基層走向善治的未來之路。