公立幼兒園內部控制存在的問題及策略研究

孫麗娜

（北京市海淀區龍崗路幼兒園，北京 100192）

近年來，無論從國家學前教育三年行動規劃，還是到現在的“十四五”教育改革和發展規劃方案，要求毛入園率從85%提高到90%，體現了國家辦好人民滿意的學前教育的決心。國家通過對新建擴建公立幼兒園、將部分民辦幼兒園收歸國有、加大普惠幼兒園范圍、增加辦園資金成本投入、提高公立幼兒園師資待遇、加大偏遠山區幼兒園的扶持力度、加強師德培訓、全覆蓋督導工作等方面采取了一系列舉措，充分體現了我國對學前教育的重視。國家為我們提供了這么好的平臺，這就要求公立幼兒園必須在內部控制的管理和監督下把國家的資金管理好、利用好，使其發揮到最大效用，讓我們的孩子得到發展。本文通過分析公立幼兒園內部控制的問題和策略，希望不斷加強人們對內部控制重要性的認識，加強組織領導、強化協調配合，優化內部控制工作。

一、公立幼兒園內部控制的意義

公立幼兒園是由國家開辦的公有性質的事業單位，一般為公益一類或公益二類，經費來源為財政補助，辦園宗旨是面對學齡前兒童開辦的學前教育。根據開辦部門不同，可以分為教委辦園、部隊辦園、地方他辦園、社會集體辦園等。截至2021年，北京市幼兒園的入園率、普惠率、公辦幼兒園占比均已達到教育部督導評估辦法中的指標和標準，適齡兒童毛入園率達到90%，普惠性幼兒園覆蓋率為86.65%，全市公辦幼兒園在園幼兒30.3萬人，達到公辦園在園幼兒占比50%的指標要求，公立幼兒園占比51.91%。

公立幼兒園加強內部控制，符合公立幼兒園內部管理需要，以社會責任為己任開展內部控制活動，逐步完善內部控制制度及流程手冊，加強內控總體架構的把控，對各層次的運行和管理進行控制和自評。同時，內部控制各項制度和流程符合“規范”等法律法規要求，公立幼兒園在遵守法律法規的同時，也要做好自身管理，接受國家和社會的監督，履行一定的社會責任。另外，內部控制符合《幼兒園教育指導綱要》和《幼兒園工作規程》等幼兒園專業層面法律法規的要求。公立幼兒園注重素質教育、藝術教育、品德教育、養成教育，一切出發點是為了孩子的發展。

二、公立幼兒園內部控制存在的問題

（一）內部控制建設及實施重視不夠

一是領導責任制落實不到位。內部控制是內部管理的重要環節，與幼兒園業務運行融為一體，需要引起領導的高度重視，同時也需要全體成員的高度參與。現實狀況是在一些公立幼兒園里，內部控制領導小組責任制不健全，沒有很好落實領導責任，內控領導小組會議召開不及時，領導層對內部控制的重要性認識不足，未重點關注內部控制的規劃和實施情況，認為內部控制單純是財務管理，容易出現管理層凌駕于內部控制之上的情況。二是各部門責任不明晰。公立幼兒園在進行建設內部控制規劃方案的初期，沒有動員全員參與，使全體成員對內部控制工作的概念和意義認識不夠、理解不足，部門責任不明，人員不能充分理解內控各環節的銜接關系，缺乏系統性，內控的意義和價值認識不到位。在執行內部控制過程中，理論與實際相脫離，或者對不相容崗位不明晰，發生混淆等現象。三是監督和自我評價不認真。國家要求各單位每年對上一年度的內部控制情況進行梳理，形成內部控制報告，每年下半年對當年的內部控制情況進行自我評價，形成評價報告。一些公立幼兒園在內部控制的監督和自我評價方面不認真，有的幼兒園未設立內審監督小組；未落實用有能力的人員負責自我評價檢查工作；未按要求編制內控評價工作方案；不明確總體要求、評價主體、分工任務、組織領導、人員及進度安排、評價程序和方法等，使評價工作效用大打折扣，起不到監督效果。

（二）風險控制不到位

一是找不準風險點，風險意識淡薄。公立幼兒園內部控制實施過程中，未找準單位層面的風險點、業務層面的風險點以及自我評價與監督方面的風險點，風險意識淡薄。如果單位層面風險點考慮不到位，有可能導致“三重一大”事項的管理和監督不到位，議事程序混亂，人員遇到責任互相推諉，關鍵崗位職責不明，財務人員配備不合理等現象。如果業務層面的風險點考慮不到位，可能導致預算管理環節，審批程序混亂，預算數未經審核或預算數缺乏合理性和可行性；導致財政收入支出環節存在漏洞，容易出現支出用途不明確，未專款專用或支出浪費現象；導致保育費和伙食費的收取環節有誤，與實際應收金額不一致的現象；導致合同環節簽訂內容有誤，給幼兒園造成損失；導致幼兒園資產管理環節出現固定資產或低值易耗品的保管不善，造成損失。還有可能導致采購環節中應納入政府采購范圍內的采購事項未納入政府采購，存在置換采購對象，混淆集采目錄內項目的行為。公立幼兒園常年抓一線安全風險控制，對于環境、制度、流程方面的風險意識淡薄。二是未及時進行風險評估。為進一步提高公立幼兒園內部管理水平，需要每年對幼兒園內部控制制度的建立及執行情況進行風險評估工作，旨在判斷現有的內部控制體系在內外部環境發生變化時能否滿足內部管理的需要，并為后續提升內部管理水平提供依據和參考，然而一些幼兒園并沒有按要求執行。三是內部控制培訓學習不到位。有些單位對內控培訓只停留在等待上級單位組織的層面，并且只派個別人員參加，沒有把做好本單位內部控制培訓學習放到首位。

（三）內部控制信息系統建設缺失

由于公立幼兒園自身規模限制，有的幼兒園內部控制信息化系統缺失，有的幼兒園內部控制信息化系統不完善。例如，幼兒園預算業務未實現信息化管理，則預算編制、審核、審批、執行等環節不能在網絡環境下運用強大數據庫進行數據流轉，降低及時性和準確性；幼兒園政府采購業務未實現信息化管理，則不能建立與政府采購平臺的有效聯系，僅僅將事后結果反映出來，缺乏動態監控；幼兒園支出業務未實現信息化管理，則不能利用網絡將每個職能部門連接，不能動態跟蹤支出審批進度，不能實時了解經濟活動的全過程。

三、完善公立幼兒園內部控制的策略

（一）做好公立幼兒園內部控制規劃方案

一是設立目標。公立幼兒園在設立規劃方案目標時，先明確指導思想，并結合幼兒園教育指導綱要和指南，目標應包括控制目標，可考慮法律法規、會計信息真實完整可靠、資金使用效果、反腐倡廉等方面；實施范圍，為本單位范圍內；實施原則，包括全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則等。其中，對“三重一大”事項的實施原則是集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定。二是明確任務分工。重點領域和關鍵崗位容易滋生風險，是應當重點關注的，可能給幼兒園造成不利影響。為了降低風險，要實行決策、執行和監督的“三權分離”，細分崗位職責，科學分工，確保不相容崗位分離，建立輪崗制度，起到相互制約和監督的作用。三是制定方案步驟。制定內部控制建設時間節點。階段一，成立內部控制規劃領導小組，明確各自分工；階段二，制定培訓宣教形式和次數；階段三，實施階段，全面分析風險點，進行流程設計，完善各項制度；階段四，自我總結及改進。

（二）加強公立幼兒園風險控制

1．根據內控層面的不同，進行風險控制

成立內部控制領導小組，明確全園組織架構，制定組織架構中各層級的關鍵崗位責任制。對于組織架構中存在的職能重疊風險和職能疏漏風險，通過細化流程圖、建立員工手冊和崗位說明書等形式控制風險；對于人力資源風險方面，通過建立健全人事制度把控風險；對于社會責任風險方面，通過完善安全管理手冊、加強師德培訓、社會滿意度調查等方法提升園所信譽度，從而降低風險。在業務層面控制中，對幼兒園收支管理、資產管理等日常經濟活動，采用流程控制。對幼兒園預算管理要高度重視，對關鍵崗位要采取制衡機制。對專項資金，建立“部門負責制、歸口控制、內部監督”三維控制體系，業務部門負責縱向流程管控，歸口部門對專項資金使用的不同環節進行歸口控制，內部監督部門通過內審流程、信息反饋、抽查考核、績效評價等方式對專項資金使用的全過程進行監督。不斷完善內部控制體系。

2．定期進行風險評估

在運行內部控制時，應至少每年進行一次風險評估，并將評估報告納入內控工作考核體系中，以此來應對內外部環境變化可能給幼兒園的經濟活動帶來的重大影響。風險評估時，需建立風險評估領導小組，統一領導幼兒園全面風險管理工作。領導小組的職責包括制定總體目標、確定風險承受度、確定重大事項和重要資金的評估結果、審議評估報告、提出解決方案等。同時完善幼兒園風險評估制度，制度中明確主要內容、責任分工和工作程序。重點要做好評估對象風險點的識別、分類和預測，通過細致的調查研究、查閱資料，調查問卷等形式匯總相關依據，采用定量或定性方法，分析目前公立幼兒園風險現狀，確定風險的級別，并提出降低風險的對策。

（三）加強內控過程中各部門通力配合

一是統一思想，加強溝通。幼兒園內外部環境作為內控要素之一，是不斷變化的，這就要求我們要統一思想，明確內部組織架構，做好任務分工，整合資源，在實施過程中涉及組織、實施、監督、評價等內容，其中組織環節需要結合政策要求，其他環節需要加強信息共享與溝通。信息與溝通作為協調管理的必要手段和核心要求，在內控管理中起到積極作用。首先，應增加溝通的途徑。通過開展內控領導會議、班子會、園務會等形式加強交流，提高運行效率和質量。其次，在實際實施的過程中，對問題信息的充分預測。做好問題信息的收集、處理和傳遞，這里既涉及內部環境信息之間的傳遞，也涉及外部環境信息之間的傳遞。還可以通過構建先進信息化技術收集和傳遞信息，降低信息收集過程中的不科學和不完善。二是明確不相容崗位。公立幼兒園應合理設置內部控制的關鍵崗位，形成相互制約、相互監督的工作機制。不相容崗位主要包括：編制與審核崗位分離、申請與審批崗位分離、審批與執行崗位分離、執行與分析崗位分離、會計收款與核算崗位分離、資金保管與賬目登記崗位分離、資產保管與清查崗位分離、合同擬定與審核崗位分離等等。三是加強內控制度培訓學習。公立幼兒園要明確后勤管理人員和一線教師的職責和分工內容，做好教育培訓工作，進而形成完整的內控理念體系。根據上級部署安排，公立幼兒園不僅每年要參加市級和區級財政局組織的內控報告編報培訓、內控管理制度及軟件培訓，而且還應在每年自行組織單位內部全員參與的內控制度相關培訓，旨在提高單位整體管理水平。

（四）做好內控年度報告和自我評價

一是做好內控年度報告。對內可以了解單位內部控制執行情況，了解公立幼兒園內部現狀；對外接受社會監督，分析是否存在重大缺失等問題，有無改進措施，從而幫助公立幼兒園提高對內部控制的重視程度。二是做好自我評價和監督。年度末，為了促進公立幼兒園內部控制的有效運行，應邀請單位內部有能力的部門牽頭，以國家法律法規和幼兒園自身內控制度和手冊為評價依據，結合實際工作，定期或不定期檢查幼兒園內部內控制度和機制的建立與執行情況，分級給出相應得分，公立幼兒園用到的評價方法主要有個別訪談法、證據檢查法和實地觀察法。充分收集有效證據，如實填寫評價工作底稿，研究給出內部控制執行效果評價和風險及缺陷評價，最終形成評價報告，敦促對發現的缺失及時進行反饋調整，進而達到最佳效果。

（五）合理建設內控信息系統

內控信息系統的建設是一個復雜的過程。公立幼兒園應通過合理建立一系列內部控制管理信息系統，來防范經濟活動風險，規范經濟活動運行過程，提高幼兒園的管理效率，避免人工控制產生的負面影響，實現管理的透明化。通過融合網絡技術，融合信息，構建信息管理平臺，如資產管理信息系統、預算管理信息系統、會計核算管理信息系統、非稅收入管理信息系統、合同審批管理信息系統、教師管理信息系統、事業單位人事管理信息系統、考勤統計信息系統、學前教育綜合管理信息系統等多方面打造智慧幼兒園體系。內部控制管理信息系統通過監控經濟活動開展運行情況或者定期評價內部控制運行情況，及時發現幼兒園經濟活動管理過程中存在的問題，并對業務系統提出優化改進建議。