職級(jí)并行對(duì)我國(guó)基層公務(wù)員的影響及完善路徑

□周子威

（作者單位：遼寧師范大學(xué)政府管理學(xué)院。）

基層公務(wù)員作為最直接面對(duì)和服務(wù)人民群眾的國(guó)家公職人員，不僅代表政府的形象，也影響人民群眾對(duì)于政府整體的印象。但是“待遇差”“晉升難”的問題一直以來困擾著基層公務(wù)員群體，并對(duì)基層公務(wù)員的積極性乃至行政效率產(chǎn)生負(fù)面影響。面對(duì)上述問題，黨中央提出建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度來提升公務(wù)員待遇，調(diào)動(dòng)公務(wù)員積極性，并在2019 年以《職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》的形式正式確定這項(xiàng)制度，但職級(jí)并行制度在實(shí)踐中仍有需要完善的地方。

一、職級(jí)并行制度對(duì)基層公務(wù)員的意義

（一）基層公務(wù)員的困境

基層公務(wù)員長(zhǎng)期面臨工作壓力大，對(duì)比在其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織中工作的職員工資待遇低、晉升通道狹窄等問題，基層組織及基層公務(wù)員數(shù)量龐大，這將嚴(yán)重挫傷基層公務(wù)員的積極性，可能導(dǎo)致基層公務(wù)員消極怠工影響行政效率乃至出現(xiàn)貪腐現(xiàn)象。作為直面人民群眾的國(guó)家公職人員，基層公務(wù)員的精神面貌也影響人民對(duì)公務(wù)員群體的評(píng)價(jià)。將基層公務(wù)員看做政治職場(chǎng)上的“經(jīng)濟(jì)人”為謀求自身利益最大化而行動(dòng)，建立一套完善的晉升激勵(lì)制度是擺脫困境、調(diào)動(dòng)基層公務(wù)員積極性和提升行政效率的良計(jì)。

（二）職級(jí)并行制度的建立與影響

黨在十六大報(bào)告中首次提出要建立職級(jí)制度，《2010—2020 年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》提出了建立職級(jí)并行制度的時(shí)間表和計(jì)劃書。2014 年推進(jìn)了縣級(jí)以下公務(wù)員職務(wù)職級(jí)并行的試點(diǎn)，在2018 年第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過的《公務(wù)員法》中，以法律的形式確立了職務(wù)與職級(jí)并行的制度，最終在2019 年黨中央以《職務(wù)與職級(jí)并行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）保障職務(wù)與職級(jí)并行的落實(shí)。

職級(jí)并行制度依據(jù)公務(wù)員職責(zé)分類管理，將職級(jí)序列分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三大序列，明確了公務(wù)員的分工，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的技術(shù)化、專業(yè)化。其中綜合管理類分為一二級(jí)巡視員、一到四級(jí)調(diào)研員、一到四級(jí)主任科員和一二級(jí)科員，并與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中的廳局級(jí)、縣處級(jí)和鄉(xiāng)科級(jí)相對(duì)應(yīng)。依據(jù)工作能力、工作成效、政治素養(yǎng)和群眾認(rèn)可建立起了一套晉升機(jī)制。

職級(jí)并行制度能夠很好調(diào)動(dòng)基層公務(wù)員的積極性和服務(wù)人民群眾的熱情。首先，公務(wù)員職級(jí)并行制度打破了原有的職務(wù)晉升單通道，解決了因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)數(shù)量有限而導(dǎo)致的難晉升難提拔問題。其次，激勵(lì)了基層公務(wù)員通過完善工作質(zhì)量、提高個(gè)人素質(zhì)而取得回報(bào)的熱情。最后，職級(jí)的晉升不是職務(wù)的晉升，也就是說并不是成為單位的領(lǐng)導(dǎo)成員，不影響單位部門統(tǒng)一有效管理。

二、職級(jí)并行存在的局限性

（一）制度設(shè)計(jì)不夠完善

首先，對(duì)于“德能勤績(jī)廉”的要求過于泛泛，缺乏一個(gè)量化的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于是否達(dá)到該要求的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)是主觀方面的，也因此導(dǎo)致晉升選拔不夠公開和透明，基層公務(wù)員衡量自身工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)缺失，反而會(huì)打擊基層公務(wù)員的積極性。其次，職級(jí)評(píng)定的有效性不足。我國(guó)疆域?qū)拸V發(fā)展不均衡，基層組織龐大，各地都有其地域特色和特殊情況，對(duì)此，職級(jí)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)不宜過于單一，應(yīng)當(dāng)因地制宜，下放權(quán)力到基層，制定符合地方具體情況的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

（二）監(jiān)督和實(shí)施不完善

首先，存在職級(jí)并行制激勵(lì)導(dǎo)向不明確的問題。在職級(jí)并行制的考核標(biāo)準(zhǔn)中最能量化的標(biāo)準(zhǔn)是任職年限，并且任職年限也是晉升的硬性指標(biāo)，這也導(dǎo)致論資排輩的現(xiàn)象出現(xiàn)，晉升者往往不是單位中最活躍最積極的工作人員，而是一些“老資歷”。職級(jí)并行制度就是為了建立一套激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性，獎(jiǎng)勵(lì)工作突出、勤勞敬業(yè)的公務(wù)員，但從實(shí)際上看，一級(jí)以下主任科員的公務(wù)員在基層成了單位老職員的福利。其次，在缺少具體標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)還缺少有效監(jiān)督。注重年度考核，平時(shí)考核所占比重不大，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)在領(lǐng)導(dǎo)掌握下的職級(jí)可能會(huì)成為基層領(lǐng)導(dǎo)獎(jiǎng)懲下屬的工具。

（三）制度激勵(lì)效果不明顯

首先在薪酬上，公務(wù)員職級(jí)晉升后工資增幅不大，由于邊際效用遞減，少量增幅起不到太大的激勵(lì)作用。雖然規(guī)定公務(wù)員根據(jù)所任職級(jí)執(zhí)行相應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)，享受所在地區(qū)（部門）相應(yīng)職務(wù)層次的住房、醫(yī)療、交通補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)等待遇。但由于地區(qū)發(fā)展不平衡也導(dǎo)致基層公務(wù)員收入待遇不均衡。其次，晉升空間仍然狹窄，《規(guī)定》中要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)二級(jí)調(diào)研員不超過機(jī)關(guān)綜合管理類職位數(shù)量的2%；三級(jí)、四級(jí)調(diào)研員不超過機(jī)關(guān)綜合管理類職位數(shù)量的10%，而“我國(guó)科級(jí)以下的基層一線執(zhí)行公務(wù)員占公務(wù)員總數(shù)的73%左右”，公務(wù)員職級(jí)數(shù)量比例存在限制，難以滿足如此大量基層公務(wù)員的需求。

三、推進(jìn)職務(wù)與職級(jí)并行落實(shí)的路徑探討

（一）健全考核機(jī)制

《公務(wù)員考核規(guī)定》中將公務(wù)員考核的工作交給了機(jī)關(guān)公務(wù)員管理部門組織實(shí)施，主要是組織人事部門，而在年度考核中考核人員主要是本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，在操作上是“自己人考核自己人”，不能客觀體現(xiàn)作為個(gè)體公務(wù)員的工作成效。基層公務(wù)員由于其工作的特殊性，很多時(shí)候要直面人民群眾，引入人民民主評(píng)判，考核中參考接受服務(wù)的群眾意見，既可以客觀了解公務(wù)員工作成果，也加強(qiáng)了與人民群眾的溝通，有益于對(duì)工作中的不足展開自我反思和明確服務(wù)導(dǎo)向。同時(shí)，量化“德能勤績(jī)廉”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)存評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)主觀印象，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在提拔時(shí)總是憑借大致感覺，缺失客觀標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際評(píng)判中，可以參考更多量化標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)工作完成效率、周圍同事評(píng)價(jià)和紀(jì)檢部門考察綜合判斷，并依據(jù)不同地域和不同工作崗位的具體情況建立“德能勤績(jī)廉”的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

（二）健全淘汰與監(jiān)督機(jī)制

傳統(tǒng)的考核機(jī)制流于形式，在不違反組織紀(jì)律的情況下，公務(wù)員職位都是“能上不能下”，這也促成了基層公務(wù)員中一部分無“上進(jìn)心”群體“混時(shí)間”“熬資歷”的懶政現(xiàn)象，嚴(yán)重影響行政效率。通過建立監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，杜絕通過依靠“熬資歷”和領(lǐng)導(dǎo)“拉關(guān)系”晉升的路徑，對(duì)工作完成率低的人員從個(gè)人問責(zé)到領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督作用，對(duì)于問責(zé)后仍不能提高工作效率的人員堅(jiān)決清退，避免冗官冗員。建立客觀公正的考核團(tuán)隊(duì)，考核人員不僅局限于組織人事部門和本部門領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)合其他部門形成交叉監(jiān)督，將考核結(jié)果在網(wǎng)絡(luò)等公共傳媒平臺(tái)公布，接受民眾監(jiān)督。

（三）落實(shí)激勵(lì)政策，擴(kuò)寬晉升通道

職級(jí)并行制度的落實(shí)需要財(cái)政的支持，落實(shí)職級(jí)待遇當(dāng)然會(huì)加大財(cái)政負(fù)擔(dān)，但基層公務(wù)員作為社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的“樞紐”，其效率的提高有益于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看也有利于財(cái)政收入的增長(zhǎng)。因此，需要將職級(jí)待遇落到實(shí)處，科學(xué)合理地分配公務(wù)員收入標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于地區(qū)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的“同工不同酬”現(xiàn)象，引入中央財(cái)政幫扶。同時(shí)，適當(dāng)提升職級(jí)在基層的比例，拓寬基層公務(wù)員的晉升通道，完善基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展道路，讓基層公務(wù)員無“后顧之憂”，更加全心全意投入對(duì)人民群眾服務(wù)的工作中。

四、結(jié)語

總體上看，公務(wù)員職級(jí)并行制度調(diào)動(dòng)了基層公務(wù)員的積極性，這對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)治理能力和治理體系現(xiàn)代化全局起到了重要的推動(dòng)作用。通過實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行，創(chuàng)設(shè)了大量職級(jí)并享受與職務(wù)對(duì)應(yīng)待遇，緩解了因領(lǐng)導(dǎo)職位有限而難以晉升優(yōu)秀基層公務(wù)員的窘境，提高了基層公務(wù)員的待遇，培養(yǎng)了大量?jī)?chǔ)備干部，吸引了更多社會(huì)上優(yōu)秀人才加入公務(wù)員隊(duì)伍，提高了公務(wù)員整體素質(zhì)。基層公務(wù)員的工作質(zhì)量與人民群眾能受到的行政服務(wù)質(zhì)量直接相關(guān)，完善上層法規(guī)設(shè)計(jì)，健全考核機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)激勵(lì)政策，可以提高基層公務(wù)員的工作熱情和行政效率，從而提升民眾滿意度和政府公信力。