PPP視角下的投資與成本控制

李里

摘要：政府和社會資本合作（PPP）模式近年來在我國迅速推廣，目前出臺的PPP模式規范性文件中少有涉及PPP項目投資與成本控制的內容，按照PPP模式的思維方式探討投資與成本控制的文章也非常少。鑒于此，本文對PPP視角下的投資與成本控制進行了分析，以供參考。

關鍵詞：PPP視角;投資;成本;控制措施

引言

自2014年推廣以來，PPP模式已經成為公共基礎設施項目融資的重要方式。但是PPP項目存在投資規模高、合作周期長等固有缺陷，社會資本方的實力相對有限，導致PPP項目融資難融資貴問題凸顯。

1、PPP概述

PPP（Public-Private Partnership）最早起源于英國，可譯為政府與社會資本合作。1979年，撒切爾夫人上臺后，強調充分發揮市場機制在經濟社會發展中的作用，推行貨幣主義政策，對政府過度干預的做法進行糾正，解決公共服務效率低下與財政赤字日趨擴大問題。然而，隨著“撒切爾主義”的無節制施行及國有企業私有化進程加深，市場化在公共事業領域的弊端逐漸突出，如何促進市場作用與公共利益間的平衡，實現社會資本與政府合作下公共事業的建設運營，成為亟待解決的焦點問題。1992年，面臨新一輪的經濟財政危機，為降低失業率、緩解財政赤字等問題，英國政府開始增加公共事業的投資規模并重新定義政府與市場的關系，嘗試通過合作的方式，在公共產品和準公共產品的生產中引入私人部門力量以降低項目成本，創造更多的社會效益。這種嘗試最終演變為創立“私人融資計劃”（Private Financing Initiative，PFI），以及“公私合作伙伴關系計劃”（Public Private Partnerships，PPP）。為推動PFI的順利進行，英國在1993年成立私人融資工作組。2001年，“英國伙伴關系組織”（Partnership UK）也在英國財政部門主導下成立，兩者為政府部門提供重要的技術支持并為全面推進PPP創造條件。在英國的引導示范作用下，澳大利亞、美國、加拿大等國家也普遍推行PPP并逐漸探索和建立了PPP項目相關的法律制度與政策框架，PPP在世界范圍內得到廣泛推行和發展。

PPP概念在我國第一次規范性界定源于2015《政府工作報告》縮略詞的注釋：“（PPP）指政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營，以利益共享和風險共擔為特征，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。”

2、投資領域的現狀分析

2.1偏向投資發達地區，未能把握引導關系

中國PPP基金作為中央出資，吸引金融資本參與的國家級產業引導基金，已經成為服務區域經濟發展的新路徑和新模式。根據整理的項目數據顯示，截止2018年10月底，中國PPP基金已經對全國20個省（市、自治區）的51個PPP項目進行投資撥款。其中，已撥款項目數量和撥款資金規模最多的為華東地區，其次為華中和西南地區，已撥款落地較少的是華北和西北地區，而東北和華南地區則不僅在撥款項目數量和撥款資金方面呈現出雙低的局面，在決策項目落地率方面也與其他區域存在較大差距。可見中國PPP基金基于區域市場的經濟環境考慮，偏向投資與經濟相對發達的華東區域，而忽視對東北和西北等政策傳統傾斜地區的投資，造成嚴重的兩極分化，使得落后地區的項目難以獲得資金支持，沒有能夠有效把握外在的“引導”關系。

2.2偏向投資交通行業，忽視政策傾斜方向

中國PPP基金不僅在投資區域的選擇上表現出顯著差異，在投資的行業上也存在一定的偏好。根據財政部PPP項目管理庫的資料整理發現，中國PPP基金重點投資于市政工程和交通運輸項目，已撥款資金占比高達61%，其中市政工程項目以市政道路和軌道等交通項目主，而對于教育、體育、文化、旅游等公益性較強行業的投資卻不足3%。可見中國PPP基金偏向投資于交通行業，卻忽視公共服務行業的融資需求，造成投向行業的不均衡，而國務院在《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》中就曾強調要激發各類資本在教育、文化、體育等領域的投資活力。中國PPP基金作為政府引導基金，沒有密切跟隨政策的指引方向，忽視基金的政策導向定位，導致資金吸引力薄弱的行業更加難以獲得融資支持，反而很有可能對社會資本方產生負面的引導效應。

3、PPP視角下的投資與成本控制分析

3.1通過物有所值定量評價的PPP項目相對于傳統投資模式更具成本優勢

物有所值（簡稱VFM）評價是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。假定采用PPP模式與政府傳統采購模式的產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府支出成本的凈現值（PPP值）與公共部門比較值（PSC值）進行比較，可以判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。因此，通過物有所值定量評價（即VFM大于零）的PPP項目相對于傳統投資模式更具有成本優勢。隨著我國進一步推進PPP領域的規范性高質量發展，應當將通過物有所值定量評價作為采用PPP模式的必要條件而非可選條件。政府通過與社會資本建立利益共享、風險分擔及長期合作的關系，可以有效降低項目的整體成本，實現公共利益最大化。

3.2公開競爭機制是實現項目價值最大化，降低投資與成本的必然選擇

規范PPP項目運作，防止支出責任固化和運營內容淡化，切實防止政府兜底是充分發揮政府和社會資本合作模式內在先進機制的前提條件。通過信息公開機制引入社會公眾監督及同業監督是倒逼PPP行業規范發展的有力措施，也是保障社會資本方公開、公平、公正的參與PPP項目競爭的重要手段。公共選擇理論認為公私合作是公共服務市場化的一個重要形式。通過公開競爭性方式將可用性績效付費和運維績效付費確定在一個合理區間內，并鼓勵社會資本方通過采用新技術、改善管理、提升效率等以增加項目收益，有利于降低PPP項目的全生命周期成本和政府支出責任。招標采購是運用市場競爭手段形成價格的一個重要的機制，也是實現公共資源配置的重要渠道，應根據項目實際采購需求制訂合理匹配的資格條件，制訂公平公正的評標辦法和評審標準，最大程度實現充分的競爭，通過充分競爭促進社會資本方或施工方（運營方）合理降價，實現項目價值最大化。

結束語

綜上所述，PPP模式與傳統投資模式下的投資與成本控制理論和實務既具有共性又具有明顯的差異，要從不同角度加強PPP項目投資與成本控制，防止出現投資管理漏洞，造成國有資產流失或者增加公眾負擔。

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（作者單位：中鐵九局集團第二工程有限公司）