探索生態資源價值化打造綠色發展“河南樣本”

□ 劉楨 熊廣成 劉明潔

建立健全生態產品價值實現機制是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措。《河南省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中明確提出：“建立生態產品價值實現機制，完善市場化、多元化生態補償，實行更加嚴格的生態環境損害賠償制度和自然資源資產損害賠償制度。”

近年來，隨著“兩個確保”和“十大戰略”戰略實施，生態產品價值實現工作已進入河南省委、省政府中心工作。如何在保護生態和發展經濟之間尋找平衡點，建立生態文明建設與經濟社會協調發展的體制機制，成為河南省“十四五”期間亟待破解的課題。

河南省的實踐和探索

當前，隨著國家構建新發展格局、促進中部地區崛起、推動黃河流域生態保護和高質量發展三大戰略機遇的實施，河南省“大河、大山、大平原”保護治理構筑的生態屏障作用持續凸顯，以中原文化為中心的黃河文明凝聚的精神力量持續彰顯，綜合經濟實力顯著增強，社會事業全面發展，資源節約和環境保護意識明顯提高，生態文明觀念深入人心，加快生態建設已成為全省的共識和自覺，為生態產品價值實現提供了良好的社會基礎和多方面有利條件。

初步開展GEP（生態系統生產總值）試算工作。2020年，河南省GEP 為62330.59億元，是全省同期GDP（國內生產總值）54997.07億元的1.13 倍。其中，物質產品價值量9664.18億元，占比15.5%；調節服務價值量47853.56 億元，占比最大，達到76.8%；文化服務價值量4812.85億元，占比7.7%。生態產品價值實現潛力巨大。

先行先試取得初步成效。2019 年以來，河南省自然資源廳選擇丹江口水庫流域作為研究區，將淅川縣作為試點縣，深入開展生態產品價值實現機制理論研究工作。按照“忠于國家、當好管家、服務東家、為了大家”站位，遵循“摸底子、算票子、開方子、找路子、結對子”工作方法，開展生態產品價值實現機制的初步探索。目前，已完成生態產品價值核算、生態產品價值實現支撐體系、生態產品價值實現路徑、GDP/GEP 雙核算、交易模型、生態補償綜合效益評估等課題研究，基本摸清淅川縣底數，并形成了生態產品目錄清單，建立了淅川縣生態產品價值核算體系，通過功能價值法核算了淅川縣生態產品價值為1136 億元。以打造“淅有山川”品牌為基礎，初步形成了淅川生態農產品的聚集效應、一套完整的政策及制度框架。

開展轉化路徑創新實踐。在工作方法上，積極探索省、市、縣配合和多部門協作、跨專業協同工作機制，創新形成“專班長期入駐一線”“三會兩報溝通匯報機制”“產學研用研究支撐”工作方法，按照“1+5+N”的結果導向，形成一批可復制、可借鑒、可推廣的“政策集、項目集、案例集”。在核算方法上，創新性地構建生態保護補償績效評價指標體系、“三級九十四項指標”+ 應用精準核算體系、GDP/GEP 考核指標體系、生態產品目錄清單加入“冷涼帶”、實現程度等相關指標，核算方法走在全國前列，且核算結果已經基本確定。在政策機制上，基于自然資源領域提出“生態券”的概念及其形成模式、測算框架、交易體系、政策應用等設計思路，并探索在土地出讓、礦業權出讓、損害賠償方面先行先試，在國內屬于領先。在產業發展上，創造性地提出以生態補償機制示范區作為文旅項目核心亮點，建設集生態景觀、政策學習、案例展示等為一體的淅川西峽“丹江口水庫流域核心水源區”國家生態補償機制示范區的策劃思路。

生態產業效益大幅提升。西峽縣、靈寶市、信陽市等依托獨特的自然稟賦，立足自身實際，積極探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現機制。培育了“靈寶蘋果”“西峽香菇、獼猴桃、山茱萸”“信陽油茶”“淅川金銀花”等一大批農產品知名品牌，在生態保護和綠色發展的同時，帶動工業、文旅等產業發展，進一步提升生態產品價值，形成一批新的生態產品價值實現典型經驗。

工作中的難點和不足

宣傳發動還沒有完全鋪開。生態產品價值實現涉及政府、企業、群眾等各群體、各層面，需要大家統一思想認識，共同參與。目前，還沒有在全社會開展廣泛的宣傳發動，社會各界沒有充分認識到生態產品價值實現的重大意義，缺乏一條完整性綜合性實現路徑。

配套政策體系還不完善。當前，國家層面僅有一些指導性意見，但具體政策還需要在各地探索的基礎上總結制定。如，具體內容有哪些、清單如何建立、價值如何核算等政策文件，導致數量和價值“難度量”；在核算結果方面，金融機構和相關利害關系人如何認定、能否用于抵押、如何抵押等政策不健全，導致價值“難抵押”；生態產品價值和生態碳匯實現的具體形式、交易主體和交易規則等政策不健全，導致產品“難交易、難變現”。在實踐探索過程中，工作實際需要與現有政策有沖突，缺少改革的韌勁和允許試錯的包容。

各領域還未形成合力。生態產品價值實現涉及各行各業、各層各級，需要搞好頂層設計，明確職責、區分任務，分類實施。目前，在法規、政策、人才、資金等方面，國家、省、市、縣四級縱向鏈條還未完全貫通；各級政府部門之間、政府與企業、部門與行業之間的橫向協調機制還不順暢。部門之間、行業之間還有些壁壘未完全打通，很難真正形成合力，影響工作效率。

實踐探索難度大。生態產品價值實現的關鍵是市場和政府共同發揮作用，提供必要資金支持，給出各方認可的價格，為此必須在實踐探索區域內建立一套有效連接生產者和消費者的運行機制，形成可操作的轉化模式。目前，最大的困難就是生態資源、資產、資金轉化途徑不暢通；自然稟賦條件差異大，行政區域間發展潛力不平衡；生態產品中服務類產品大多屬于“俱樂部產品”屬性，往往具有跨行政邊界的特點，需要進行區域合作。

做好工作的意見和建議

提高站位，自覺擔任生態產品價值實現的主力軍。山水林田湖草沙是一個生命共同體，自然資源及其組成的生態空間為生態產品的生產和價值實現提供了最基本的物質基礎和空間保障，自然資源是生態產品的供給主體，生態產品主要是自然資源的結晶產物，自然資源的產權決定了生態產品的權益歸屬和收益分配，自然資源的數量和質量很大程度上決定了生態產品的供給能力。自然資源管理工作與生態產品的生產、分配、交換和價值實現各環節均密切相關。

開拓創新，用好用活自然資源政策工具。聚焦自然資源領域，充分發揮部門職能優勢，探索利用國土空間規劃、國土空間用途管制、城鄉建設用地增減掛鉤、占補平衡等政策工具，打通生態產品價值的實現路徑。圍繞“誰受益誰付費”，探索土地出讓領域生態產品價值實現路徑；圍繞“誰占用誰補償”，探索礦業權出讓領域生態產品價值實現路徑；圍繞“誰損害誰修復”，探索推進自然資源資產損害賠償制度的建立；圍繞“誰保護誰獲利”，利用補充耕地指標、節余建設用地指標和森林覆蓋率等資源權益指標交易，建立讓保護者獲利制度。在此基礎上，從區域生態產品價值總量平衡和自然資源開發利用生態占補平衡兩個維度上，逐步建立“生態券”交易機制，探索“生態券”在省域內有償調劑。

統籌謀劃，加強激勵保障力度。建立健全政策體系，盡快出臺相關的配套政策，起到指導性作用；加強宣傳發動，總結推廣好經驗、好做法，動員組織群眾，讓每個人都成為生態環境的保護者、建設者、受益者，調動全社會參與的自覺性、主動性、積極性；建立黨委政府領導、部門協作、社會參與、共建共享的工作機制，對試點過程中遇到的重大問題給予協調指導，加強對生態產品價值實現試點的支持。

培育交易市場。加強供給側和需求側改革，通過政府管控或設定限額等方式，創造對生態產品的交易需要、需求，研究探索開展生態產品相關權益交易，堅持山水林田湖草沙整體保護、系統修復和綜合治理，探索通過產權激勵、產業扶持、資源指標交易、盤活存量建設用地等方式，推進生態產業化、產業生態化。