美國保護地役權的經驗及對我國的啟示

□ 王宇飛

作為一種以保障公共利益為核心目標的生態環境保護制度，保護地役權本質上是一種土地權利人和政府、非營利社會組織等公共利益代言人簽訂的合同或者協議。它的特征是在不改變土地權屬的情況下，限制土地權利人部分權利并給予其相應的經濟補償。保護地役權在美國成功的關鍵在于混合類型的土地權屬、多層級的司法保障、較完備的制度和標準設計、高度自治的治理體系、多主體的積極參與，以及制度本身的靈活性和適應性。保護地役權在我國已有一定的司法和實踐基礎，未來在自然保護地等生態保護領域有較大的發展空間，可以較好地完善生態補償制度。

保護地役權的定義

我國2007 年制定的《物權法》中首次明確了地役權制度，“地役權人有權按照合同約定，利用他人的不動產，以提高自己的不動產的效益。前款所稱他人的不動產為供役地，自己的不動產為需役地。”保護地役權是地役權的一種特殊類型，指政府和非營利社會組織對權利人的不動產及附著于不動產的權利加以限制或利用的同時給予權利人一定經濟補償，以保護生態環境、文化遺產等公共利益。保護地役權通常采取簽訂保護協議的方式，協議雙方分別稱作供役地人和需役地人。其中，供役地人多是不動產的所有者（也可以是承包經營者）。一方面，讓渡了部分資源開發利用的權利以獲得一定的經濟收益；另一方面，保留了按照地役權合同使用土地資源的特定權利。而需役地人多是政府或非營利社會組織這類公共利益代言人，少數情況下也可以是單位或個人。獲得地役權之后，需役地人有義務為供役地人謀取經濟利益，但是也有權對土地的保護利用進行監督。

美國的保護地役權制度

美國國會1965 年頒布的《聯邦公路美化法案》要求聯邦政府撥付給各州修建公路的資金中應有3%用于景觀美化或風景改善，各州多采取了保護地役權的方式；1981 年推出的《統一保護地役權法案》對地役權的定義、持有主體、設立、轉讓和執行等提出了指導意見，使之在更大范圍推廣和應用。其程序包括：1.審查和登記。大部分州對審查并非強制性要求，但是要求向政府報備，只有個別州要求審查它是否能充分保護公共利益。2.核實保護目標。保護地役權需要滿足保護公眾，保護魚類、野生生物或植物或類似生態系統的生境，保護開放的空間，保存具有歷史價值的土地等目標之一。3.確定永久或變動的條件。保護地役權一般需要永久性地設立，但是現實中可以設立變動條件，比如某一瀕危物種得到了保護或者徹底滅絕而不再需要保護，抑或土地利用、經濟發展模式等發生變化。4.評估保護地役權價值。有評估資質的專業評估師按照《專業評估實踐統一標準》采用“前后比較法”評估。其價值為設定保護地役權前后的土地市場價值之間的差值，增加的價值歸地役權持有者用于公共利益。5.監測、執行和救濟。其執行依賴于科學、定期的監測。監測的頻率和方式取決于土地的面積、類型、利用強度、利用方式以及監測資金等。違規行為將被記錄并按保護協議執行相應的司法程序。

保護地役權制度在美國普遍被認為是有效的，特別在解決比如環境侵權、保護生態系統、促進可持續發展等方面。其成功得益于：1.混合的土地權屬。美國有近60%的土地私有，聯邦政府較難從生態系統完整性角度進行管理。征收或贖買手段將導致較大的財政壓力，后續管理成本過高，且有可能破壞穩定和諧的人地關系。2.發達的土地信托制度和房地產市場。美國具有強大的土地信托基金組織，可以為后續的保護工作提供支持。同時美國具有成熟的房地產市場，有成熟的評估體系并且可以較好地反映市場價值。3.較為完備的法律保障。聯邦政府頒布了《聯邦公路美化法案》《國內稅收法典》《統一保護地役權法案》后，各州也頒布了與之一致的地役權法令以及配套的稅收捐贈等法律法規。4.明確的經濟激勵。《國內稅收法典》鼓勵公眾捐贈地役權并獲得稅收優惠，如，減免財產稅、遺產稅以及對個人所得稅采取優惠措施。5.政府和公民互動。保護地役權允許供役地人繼續從事預期開發利用活動的同時調動私人行動來保障公共利益。當政府作為需役地人時，以平等身份出現，雙方之間對私權的重視和自愿原則的實施，體現了公權力對私有產權的尊重。

對我國的啟示

保護地役權對我國有一定的借鑒意義。我國擁有大范圍自然保護地的廣大農村地區，更是存在大量的集體土地并且很多區域對生態系統的完整性、原真性保護有一定的要求。這類區域如果采取土地征收、租賃、置換或移民搬遷的方式，所需的資金量龐大、用時過長、對農民的權利保障不足，甚至還有可能破壞原有和諧的人地關系。另外，法律層面關于地役權我國已經有了一定的基礎。如，《物權法》規定了地役權的定義以及供役權人的權利與義務。而浙江、云南等地已經開展了地役權試點實踐。以浙江錢江源國家公園試點為例，當地將地役權作為生態補償的一種形式，以集體林地為改革對象，提高了生態補償額度并將供役方對集體土地的管理權和經營權收歸需役方。農民依然享有土地承包權，繼續原有土地利用方式，但以特許經營的方式展開經營活動。這一改革避免了生態移民帶來財政壓力，并且帶動了百姓參與保護。保護地役權在我國的應用空間比較大。如，占陸地國土面積18%左右的自然保護地中有大量的集體土地；占45%以上陸地國土面積的農村集體土地（65.5 億畝）中不乏具有保護價值的生態區域；生態紅線內的非自然保護地雖未納入自然保護地體系，但仍有生態價值，都是保護地役權的適用空間。

確定保護地役權的法律地位，配套多層級的立法予以保障。我國未來有必要在《物權法》《民法典》中明確地役權也包括保護地役權；適度調整它的范疇，比如保護地役權中的需役地不必是某一確定的地塊，可以不限制與土地的距離與面積，只需要考慮與其生態保護需求有關即可；法條中明確地役權不僅產生經濟效益也將產生生態效益等。在已有的《環境保護法》等法律以及有待制訂的《自然保護地法》《國家公園法》這類生態環境保護單行法中確認保護地役權并結合各項法規進行細化，以促進環境保護法和民法之間的協調。另外，可以借鑒美國各州的經驗，以地方立法的方式對保護地役權制度給與保障。

充分尊重保護自然資源產權制度，供需役雙方展開非強迫性平等協商。美國保護地役權成功的關鍵在于對私有土地資源產權的尊重。首先，借助保護地役權合同將財產概念化為權利束并進行合理分割，在不改變權屬的情況下，限制、優化、調整了自然資源的占有、使用、經營等權能，滿足了多方需求、產生了多種效益。我國的地役權也可以對自然資源產權的權利束進行優化和細分，發揮各自功能的同時提高整體效用。鼓勵多元主體的參與以及多種資源的調配以形成保護合力、推動利益最大化。其次，地役權的出售或者捐贈屬于自愿，供需役雙方之間以平等方式對話協商，將各自訴求反映在合同中。即使需役地人為政府的時候，公權力主體和供役地人之間發生的依然是民事法律關系，雙方就權利的限制、補償方式、額度等可以自由協商。這種高度自治的模式，在我國生態治理領域尤為稀缺。政策執行過程中應該充分進行民意調查，多輪協商，以調動當地居民的積極性，鼓勵其積極參與生態建設。

探索制度設計的精細化，挖掘宜于本土化的應用場景。盡管美國的保護地權有其優點，但其本土化依然需要結合我國法律政策以及市場環境等特征進行調整。如，地役權的設計應符合我國土地管理法、農村土地承包法和農村土地經營權流轉管理的基本原理和規則，需要考慮當地復雜的土地權屬關系、土地利用方式等。又如，美國保護地役權的條款建立在雙方協商之上。我國也應該借鑒這一點，廣泛地征求民意，考慮生態系統的保護需求、公共利益的特征，并為之配套完整的流程。另外，有必要挖掘易于本土化的應用場景，以實施指南等方式給各地提供參考。比如政府或社會組織與農民簽訂合同，要求農民限量或者禁止使用農藥和化肥；林地承包合同中要求承包者不準采伐林木，或只準撫育和更新性質的采伐等。