規范程序提效能 消除違法護權益
——聚焦《自然資源違法行為立案查處工作規程（試行）》

□ 劉振國 陳浩

近日，經自然資源部部長辦公會審議通過，《自然資源違法行為立案查處工作規程（試行）》（以下簡稱《規程》）以自然資源部名義印發，并于11月1日起施行。此前，施行多年的《國土資源違法行為查處工作規程》同時廢止。之所以新出臺一部《規程》，除因黨和國家機構改革，自然資源執法領域由土地、礦產拓展到測繪地理信息、國土空間規劃外，自然資源部執法局有關負責人介紹，這是一份“堅持問題導向”，全面落實行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度（以下簡稱“三項制度”）的規范性文件，“以規范程序為主線，以立案查處工作為重點，而不是面面俱到針對整個執法工作”。

以應對法治建設新問題為導向

此次《規程》出臺是2018年自然資源部新組建以來的一件大事，意味著自然資源違法立案查處工作一次“系統性、整體性、重構性”的變化。

“自然資源部主管的自然資源執法查處領域由土地、礦產兩類拓展為土地、礦產、測繪地理信息和國土空間規劃。《國土資源違法行為查處工作規程》已無法滿足自然資源執法查處工作需要。此次修訂是一次全鏈條的統一和規范?！弊匀毁Y源部執法局有關負責人介紹。

從中央和國家層面看，一系列涉及行政執法的重要法律法規、政策文件出臺。新一輪機構改革后，立法機構陸續修訂或新出臺了《行政處罰法》《長江保護法》《土地管理法》及《土地管理法實施條例》等多部法律法規。2018年12月，國務院辦公廳印發《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》，要求各級行政執法機關全面推行“三項制度”；2019 年9月，國務院印發《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》提出，聚焦行政執法的源頭、過程、結果等關鍵環節，嚴格落實行政執法“三項制度”；2021年8月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》提出，健全行政執法工作體系，全面推進嚴格規范公正文明執法。

從自然資源系統層面看，自然資源部組建以來，相繼修訂、出臺多個涉及行政執法的部門規章和規范性文件。2020 年3 月，自然資源部發布了修正后的《自然資源執法監督規定》《自然資源行政處罰辦法》；2020年12月，自然資源部印發部本級施行的《自然資源部立案查處自然資源違法行為工作規范（試行）》；2021年4月，自然資源部辦公廳印發《關于完善早發現早制止嚴查處工作機制的意見》，并于7 月印發更新后的《自然資源部行政處罰事項清單》，對嚴格執法、落實落細各項執法制度作出了明確部署。

上述新的法律法規政策，在進一步加強權力運行制約和監督的同時，要求進一步優化和規范執法程序、規范執法文書，也要求修訂原《規程》以便與上位法保持一致?！傲覆樘幰罁兑幊獭繁ＷC程序規范，而查處的依據還是來自實體法規，根據違法行為類型到各部法規中找法律依據、法律責任?！弊匀毁Y源部執法局有關負責人表示。就此，《規程》在附錄部分對土地、礦產、測繪地理信息、國土空間規劃涉及的主要違法行為類型、法律依據、法律責任等進行了梳理。

以解決程序規范問題為導向

程序是實體的保障。程序越規范科學，執法行為就越有章可循?！啊兑幊獭返闹骶€是‘規范程序’，突出強調規范立案查處工作的規則和流程?！弊匀毁Y源部執法局有關負責人表示。

從主要內容看，《規程》正文15 個部分，包括總則、立案、調查取證、案情分析與調查報告起草、案件審理、重大執法決定法制審核、處理決定、行政處罰、送達、執行、移送、結案、立卷歸檔、監督與責任追究和附則，基本涵蓋了自然資源違法行為查處辦案的基本流程。而且，《規程》還附帶了立案查處統一的工作流程圖、標準法律文書，直觀體現了立案查處工作的階段性、程序性要求。

針對“三項制度”要求，《規程》新增、擴充了“三項制度”相關內容，如新增“重大執法決定法制審核”作為獨立一章，增設“行政處罰決定公示”章節，單獨規定處罰決定的公示范圍和內容等。在立案查處的啟動、調查取證、審核決定、送達執行等程序中，《規程》明確規定要通過文字、音像等形式對執法查處全部過程進行記錄，推動實現執法行為過程信息全程記載、執法全過程可回溯管理、重大執法決定法制審核全覆蓋。

針對立案查處的相關時限規定，《規程》作了調整。按照《行政處罰法》最新規定，《規程》將作出行政處罰決定的期限由立案之日起60 日改為90日，案件延期的規定不變；將《行政處罰聽證告知書》中當事人申請聽證的期限由3 個工作日改為5 個工作日；同步將《行政處罰告知書》中當事人的陳述和申辯權利期限由3 個工作日改為5 個工作日，賦予了當事人更長時間，保持與申請聽證期限的一致性。

針對法律文書問題，《規程》大幅增加了新的參考格式文書，如《違法案件調查報告》《案件管轄移送書》《申請強制拆除的函》《送達地址確認書》《行政強制措施事項審批表》《行政強制措施決定書》等，刪除了不符合有關要求的《違法線索登記表》格式文書，并將《行政處分建議書》替換為《問題線索移送書》等。

針對證據種類，《規程》進行了調整優化。根據《行政處罰法》最新證據種類，《規程》增加了“電子數據”作為證據種類；優化調整了部分證據種類，如將勘驗筆錄和現場筆錄整合為現場勘驗筆錄，將“自然資源主管部門的認定意見與專業機構的鑒定意見”并列作為證據種類等。

目前，只有測繪地理信息領域的行政執法涉及行政強制措施。針對新增行政強制措施的程序規定，《規程》專門就測繪地理信息違法行為立案查處工作，在調查取證環節中新增獨立的“行政強制措施”一節，明確規定了自然資源主管部門對涉嫌違法測繪行為直接相關的設備、工具、原材料以及地圖、附著地圖圖形的產品等查封、扣押的相關程序。

以解決權力運行制約問題為導向

濫用自由裁量權、處罰畸重畸輕，在行政執法領域備受關注。不久前，國務院辦公廳印發《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》?！兑幊獭肪拓瀼芈鋵嵾@一要求也作出了針對性規定。

據自然資源部執法局工作人員介紹，《規程》修改了“依法不予行政處罰”的相關規定。按照中央文件精神，結合從嚴查處的工作要求，一是增加規定“首違不罰”，即初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰；二是增加了“無過錯不罰”，即當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰；三是增加了“輕微違法免罰清單”的規定，即省級自然資源主管部門可以根據實際情況，制定并公布輕微違法行為依法不予行政處罰清單。

“《規程》還就省級及以下自然資源主管部門制定行政處罰裁量基準提出了要求，針對不同層級提出了不同要求。”自然資源部執法局有關負責人表示。對于省級自然資源主管部門制定行政處罰裁量基準，《規程》的要求是“應當制定”，同時“可以制定”輕微違法行為依法不予行政處罰清單；對于市、縣級自然資源主管部門，《規程》的要求是“可以制定”。

針對歸檔問題，自然資源部執法局工作人員在培訓時指出，在一些地方的案卷評查工作中發現，極個別地方出現案卷結案后不按照要求存檔、執法人員工作交接中造成查處案卷遺失、原始案卷隨意借出不歸還存檔等立卷歸檔問題，反映出個別地方對案卷管理工作不重視，存在較高的法律和履職風險，需要引起高度重視。此外，《規程》要求，對于涉及需要移送公安、紀檢監察、任免機關追究刑事責任、黨紀政務責任的，當地自然資源主管部門應當依照有關規定移送；有關部門開展與本案相關的強制執行、刑事責任、黨紀政務責任追究等工作，自然資源主管部門應當予以配合。

“基層執法人員要把握嚴格、規范、公正、文明的原則，做到事實清楚、證據確鑿、定性準確、依據正確、程序合法、處罰適當、文書規范。當然，《規程》核心目的是消除自然資源違法狀態，切實維護群眾合法權益，切實維護自然資源正常管理秩序。而且，依照《規程》依法依規履職盡責，執法人員也能有效避免履職風險。”自然資源部執法局有關負責人表示。