全域發展視角下的縣級行政中心布局模式優化研究

劉琎

中國城鎮群進入區域一體化高速發展階段，各大都市圈的縣級城鎮將迎來更多的機遇與挑戰，而其原行政中心的布局限制將影響融入區域發展格局，因此，作為城市的真正中心，行政中心的布局模式需要從全域發展視角綜合考慮行政中心在全域空間選址與片區空間布局兩個層次的優化模式，為縣級城市的發展提供更好的參考與借鑒。

隨著粵港澳大灣區等都市圈建設的推進，我國城鎮化迎來加速競合新格局。在新的經濟發展局勢下，城鎮群中的縣級城鎮空間發展戰略也將隨著其在區域經濟中所承擔的分工責任發生轉變。縣級行政中心的布局，將引導縣級城鎮空間融入區域發展格局，從而促進縣域經濟體系提升發展。如何在全域視角下科學布局行政中心，將對縣級城鎮發展具有重大影響。

一、全域視角下的行政中心布局模式的認識研究

1. 全域視角下的行政中心布局模式研究成果

國內關于行政中心布局模式的研究主要涉及行政中心在城市空間結構中的地位與作用、行政中心選址、行政中心建設模式等。關于行政中心在城市空間結構中的地位與作用，單峰（2004）提出行政中心的建造和維護是城市空間重構的一種手段。關于行政中心選址，馬素娜、王洪芳（2009）提出原址擴建、毗鄰老城新建、跳躍式搬遷三種模式。關于行政中心建設模式，毛冬、唐國安（2007）總結了中小縣市行政中心分散、集中兩種整體規劃模式下的平面布局與建筑設計。

目前對行政中心布局模式的研究主要集中在大城市及市級以上的行政中心選址或建筑形態設計，缺少對縣級行政中心融入全域格局的布局模式優化研究。基于此，本文以縣級行政中心為研究對象，試圖在全域發展的視角下，從多個層面構建其布局模式優化模型。

2. 全域視角下縣級行政中心布局模式優化認知

全域視角層級認知

（1）經濟的快速發展和區域一體化進程加速，地區城鎮之間的競合關系愈發激烈，縣級行政中心的布局應契合區域空間網絡構建，對城市空間結構優化起到推動作用，帶動周邊區塊快速發展。這就表明，其布局模式需要從全域視角出發，包括：區域層面的行政中心選址引導全域空間結構優化、城市層面的行政中心片區空間布局優化。

（2）全域視角下的行政中心布局優化基本要求

區域層面的行政中心選址引導全域空間結構優化—縣級行政中心選址應符合區域城市群的發展方向，利于接受區域政策、資本、技術的輻射帶動，融入區域城鎮群網絡布局；應當能夠引導城市空間形態優化，集合城市管理與城市要素融合優勢，提升社會經濟效益及城市活力。

城市層面的行政中心片區空間布局優化—從管理與使用的角度出發，縣級行政中心布局要具有一定的規模與合適的功能配置，空間布局能夠引導城市整體空間融入區域發展。

二、全域視角下縣級行政中心布局模式優化

1. 區域層面：以行政中心選址引導全域空間結構優化

（1）以行政中心選址引導縣級城鎮融入區域格局

縣級城鎮為了拓展與區域核心城市聯系的空間廣度，更好地接受區域政策、創新技術、資本信息輻射帶動，其行政中心的選址應當契合區域空間發展格局，迎合區域發展方向構想，便于與區域主要空間節點聯系。同時應考慮強化自身城市發展體系，提升行政中心影響力，從區域空間節點轉化為協同區域經濟和空間發展的關鍵支點，加速區域空間格局形成。

圖1 縣級行政中心在區域格局中的布局模式示意

（2）以行政中心選址引導城市空間結構優化的三種模式

區域政治經濟文化產業在空間上的高度聚集，反應在縣級城市空間上的具體表現為，縣級行政中心往往是真正的城市中心，其選址布局模式會影響到城市空間結構的變化。行政中心在城市中的選址優化，能夠實現資源的重新整合，使城市各要素在區位與協作上處于最佳狀態，從而引導城市空間結構優化，解決城市規模快速擴張和城市化進程加速引發的一系列制約城市發展的問題，謀求城市經濟與社會的進一步發展，使縣級城市抓住轉型發展的契機。

縣級行政中心在城市層面的選址優化主要有三種：

①跳躍式拓展模式—行政中心與經濟中心并置

城市規模快速擴張，主城中心壓力劇增，為緩解老城人口、交通等各方面壓力，建設與主城經濟中心并置的行政中心新城，優化城市結構，可以為城市戰略調整提供重要推力。縣城行政中心往往將集中政府對相關地區的政策支持與資金投資力度，吸引區域經濟、文化及公共資源集聚，帶動高附加值產業發展，成為新增長極。

通過對北京副中心的選址分析得出，跳躍式拓展選址模式中，新行政中心布局注重與主城中心的快速交通聯系，以快速交通網絡支撐新老城間的經濟活動與資源要素互動，實現新城老城有效互動。

②近域拓展模式—行政中心與經濟中心聯合

許多縣級城市的建設都是以老城為中心，圈層式向外發展模式，隨著經濟發展與城市擴張，老城中心被建設用地包圍。為緩解中心壓力，提高人居環境，并且考慮老城區保護更新與新區開發的協調發展，采取行政中心與經濟中心并置的近域拓展模式，選擇主城邊緣有發展腹地區域，將城市建設重點轉移到新區。

通過對合肥市政務文化新區的選址分析，可以發現近域拓展選址模式的布局特點：行政中心布局注重與老城中心的軸線聯系，以兩大中心的功能聯結引導沿線區域更新發展，保護老城區風貌的同時植入新的活力功能，注重新城與老城的資源互動，緩解城市融入區域快速發展的建設需求與老城保護的矛盾。

③多中心模式—行政中心協同多個經濟中心

縣級城鎮由于區域重大項目或投資商建設需求等原因，往往存在城區與多個產業園區并置問題，各區之間缺乏區域協調，基礎設施建設難度大、空間布局混亂，城市競爭力與產業層次相對較低。縣級行政中心的布局優化，為城鎮用地優化集中，向區域城鎮群發展方向融合提供重要動力。多中心模式將行政中心布局于地理中心區域，引導各片區一體化發展，促進資本、產業、勞動力、技術等要素在空間重組，為城市發展提供良好的平臺和方向引導。

通過對長株潭城市圈湖南省政府選址研究可知，多中心選址布局模式中，行政中心布局注重集合各區資源優勢，實現要素互補重置，使各功能區分工明確并最終實現功能融合；再通過生態綠廊與快速交通網絡，強勢實現空間融合。

圖2 以行政中心選址引導城市空間結構優化的三種模式示意

2. 城市層面：行政中心片區的空間布局優化

縣級行政中心作為城市決策機構和發展理念所在，其中心價值將最直接體現在對其所在城市片區的輻射影響中。行政中心的布局結構和功能構成將影響片區架構，并直接引導整個城市發展方向。

（1）縣級行政中心片區的圈層功能布局模式

本文總結參考了廣州番禺、佛山順德、靖江市、太倉市四個快速發展地區縣級行政中心的布局結構，總結其功能布局模式：以行政中心為核心，向外輻射，圈層布局公共服務區、城市生活區及拓展預留區，輻射區規模控制在5～8km2，拓展區規模控制在20～30km2。

圖3 縣級行政中心圈層布局模式示意

圖4 四個快速發展地區縣級行政中心布局結構示意

（2）縣級行政中心區圈層功能構成

縣級行政中心區，如果要全面負擔“自成中心”賦予其的職責，就必須擁有相對完善的經濟發展和社會服務功能，有效聚集人流和資源，引導城市結構優化與城市經濟提升。本文從快速發展地區縣級行政中心區的功能構成中，概括了核心區、公共服務區、城市生活區的主要功能構成，如下表：

表1 縣級行政中心圈層功能布局特征

（3）軸線引導融入區域格局的縣級行政中心空間結構特征

縣級行政中心區的功能布局往往以行政中心為核心，沿城市未來發展主方向，形成明顯軸線空間結構特征：對接城市原有發展片區，銜接功能過渡與風貌融合，完善城市經濟與社會功能；引導城市向區域城鎮網絡群融合，順應行政中心在區域層面的選址特點，提升城市競爭力，成為區域城鎮群發展的重要支點。

圖5 縣級行政中心區功能構成示意

三、結語

本文通過分析總結縣級行政中心在區域層面如何通過選址引導城市融入區域城鎮群網絡，在城市層面如何優化整體結構布局提升競爭力，在空間層面如何布局功能圈層對接主城發展，并提出了多種布局模式優化模型，希望此次的研究探索，能為縣級行政中心布局優化提供靈活調整的思路與方法。

未來城鎮之間面對更快的發展節奏和更激烈的競合關系，行政中心作為城市真正中心更應該建立良好的布局結構，引導城市空間發展與社會運轉管理，做到各種空間之間的交流與融合，體現城市的獨特特征與強大競爭力。