大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的機制、挑戰(zhàn)與策略
——基于C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺”的個案觀察

姚清晨 黃 璜

一、引言

近年來，隨著數(shù)字政府建設的深入推進，大數(shù)據(jù)技術越來越多地被應用于權力監(jiān)督實踐，如貴州省的“數(shù)據(jù)鐵籠”①呂慎：《貴州：“大數(shù)據(jù)”推動執(zhí)法“大提升”》，《光明日報》2021年2月27日，第3版。和沈陽市的“大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺”。②林白芹、師長青、楊巨帥：《沈陽大數(shù)據(jù)監(jiān)督實踐探索與啟示》，《中國紀檢監(jiān)察》2020年第17期。相較于其它方式，利用信息技術監(jiān)督行政權力具有“整合行政層級”“壓縮自由裁量權”“提升權力運行透明度”的優(yōu)勢。③王海穩(wěn)：《論信息技術在權力制約中的優(yōu)勢與局限》，《人民論壇》2012年第11期。在基層民生監(jiān)督領域應用大數(shù)據(jù)技術也成為各地政府促進數(shù)字化轉型的舉措之一。所謂民生即“民眾的生存、生活、生計。具體地說，就是社會全體成員的衣食住行和生老病死”。④鄧偉志、卜佳慧：《民生論》，《上海大學學報》（社會科學版）2008年第4期。民生是最基礎的工程，“抓住了民生就抓住了監(jiān)督的重要著力點”。①姜驊：《抓住了民生就抓住了監(jiān)督的重要著力點》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第20期。所謂基層通常直接代指基層政府，依據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，基層政府一般是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處。另外一種理解是，基層政府所指稱的層級具有一定的彈性，如有學者將基層政府概念的外延擴展至縣區(qū)級政府。②郁建興：《辨析國家治理、地方治理、基層治理與社會治理》，《光明日報》2019年8月30日，第11版。據(jù)此，所謂基層民生監(jiān)督可以理解為面向民生領域的以基層政府的公權力實施為對象進行的監(jiān)督。

推進國家治理現(xiàn)代化勢必要求對國家的監(jiān)督制度等進行突破性的改革。③俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《前線》2014年第1期。在現(xiàn)實場景中，各地一方面紛紛探索大數(shù)據(jù)應用于民生監(jiān)督的途徑與方式，構建具有地方特色的基于大數(shù)據(jù)嵌入的民生監(jiān)督體制機制，另一方面也在實踐中遇到一些挑戰(zhàn)。因此，在既有理論的基礎上構建理論分析框架，據(jù)此分析大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的運行機制，并識別現(xiàn)實挑戰(zhàn)，具有理論和現(xiàn)實上的雙重意義。

對大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的文獻回顧可以從兩個方面展開。第一個方面是大數(shù)據(jù)在權力監(jiān)督中的應用。主要文獻大致可劃分為三部分。一是從宏觀視角出發(fā)，研究重點集中在論證大數(shù)據(jù)應用于權力監(jiān)督的優(yōu)勢和可行性，并前瞻性地提出對策建議。大數(shù)據(jù)應用于權力監(jiān)督的可行性在于能以其“流動傳輸、耦合聚成、深度分析、可視化呈現(xiàn)等特有的方式，為政治生態(tài)系統(tǒng)的自我潔凈提供足夠的技術支撐”。④楊慧、許歡：《大數(shù)據(jù)技術優(yōu)化政治生態(tài)發(fā)展路徑研究》，《行政論壇》2018年第4期。利用數(shù)字技術可以形成對權力的內外雙向監(jiān)督，使“制度的籠子”更加緊密。⑤周盛：《走向智慧政府：信息技術與權力結構的互動機制研究——以浙江省“四張清單一張網(wǎng)”改革為例》，《浙江社會科學》2017年第3期。二是聚焦應用，探討將大數(shù)據(jù)應用于權力監(jiān)督的具體路徑或做法。從實施角度看，大數(shù)據(jù)反腐實際是一個“組織吸納大數(shù)據(jù)技術”的過程，即促進目標、結構、信息和主體的“組織整合”⑥董石桃：《技術執(zhí)行的組織整合：整體性治理視域下的大數(shù)據(jù)反腐》，《電子政務》2020年第11期。，推動大數(shù)據(jù)技術的執(zhí)行，實現(xiàn)腐敗的整體性治理。從效果上看，大數(shù)據(jù)等技術的嵌入促進了監(jiān)督模式的轉型，即“突破時空限制、貫穿權力過程、信息高度流動、社會高度參與和高度智能化的監(jiān)督模式”。⑦徐彬、陳潔瓊：《云監(jiān)督：智能革命時代權力監(jiān)督的一種新路徑》，《福建師范大學學報》（哲學社會科學版）2020年第4期。需要說明的是，相對于權力監(jiān)督，大數(shù)據(jù)應用于反腐領域則更加關注可操作性和實踐性，在內容上二者是相通的，上述文獻中學者大多是在同一意義上使用這兩個概念。三是通過案例研究，剖析大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術應用于權力監(jiān)督的邏輯進路，并試圖歸納出一般性命題或結論。貴陽“數(shù)據(jù)鐵籠”為大數(shù)據(jù)助推地方政府權力監(jiān)督開辟了新的路徑。⑧譚海波、蒙登干、王英偉：《基于大數(shù)據(jù)應用的地方政府權力監(jiān)督創(chuàng)新——以貴陽市“數(shù)據(jù)鐵籠”為例》，《中國行政管理》2019年第5期。江蘇省利用大數(shù)據(jù)助推扶貧監(jiān)管，“不僅可以為實現(xiàn)精準脫貧的目標提供支撐和保障，還將為大數(shù)據(jù)時代的腐敗治理提供參照與借鑒”。⑨段鵬、孫宗一、董新凱：《大數(shù)據(jù)助推扶貧監(jiān)管的創(chuàng)新模式與有效路徑探析——以江蘇省為例》，《現(xiàn)代管理科學》2018年第12期。第二個方面是聚焦基層民生監(jiān)督。相關文獻大多圍繞“‘微腐敗’治理”這一主題展開。腐敗是濫用受委托的權力謀取私利的行為，防止公共權力的濫用離不開權力的監(jiān)督和制約。⑩何增科：《建構現(xiàn)代國家廉政制度體系：中國的反腐敗與權力監(jiān)督》，《廣州大學學報》（社會科學版）2011年第1期。“微腐敗”通常表現(xiàn)為“雁過拔毛”式的小貪小腐，易發(fā)生于民生領域。沈均明：《民生領域“微腐敗”的成因分析與對策建議》，《人民論壇·學術前沿》2020年第19期。因此，基層民生監(jiān)督的主要任務之一是“微腐敗”治理。關于“微腐敗”治理，國內學者有許多探討，主要圍繞生成機理或成因卜萬紅：《“微腐敗”滋生的政治文化根源及治理對策》，《河南社會科學》2017年第6期。、現(xiàn)實問題和危害余雅潔、陳文權：《治理“微腐敗”的理論邏輯、現(xiàn)實困境與有效路徑》，《中國行政管理》2018年第9期。、治理路徑及策略呂永祥、王立峰：《縣級監(jiān)察委治理基層“微腐敗”：實踐價值、現(xiàn)實問題與應對策略》，《東北大學學報》（社會科學版）2019年第1期；袁方成、郭易楠：《“雙務”公開聯(lián)動與鄉(xiāng)村“微腐敗”治理》，《黨政研究》2019年第2期；徐銅柱、張恩：《鄉(xiāng)村微腐敗的異質性表現(xiàn)及其法治化治理之維》，《湖北民族大學學報》（哲學社會科學版）2021年第2期。三個方面展開。有部分學者專門就大數(shù)據(jù)在“微腐敗”治理中的應用進行了研究，但總量不多。鄒東升認為，大數(shù)據(jù)為信息查詢、財產流向、財產追蹤提供了技術支撐，能夠精準、快速發(fā)現(xiàn)虛報、漏報、瞞報情況，讓“微腐敗”無處遁形。①鄒東升：《“微腐敗”的治理經驗與路徑》，《西南政法大學學報》2018年第3期。鄔彬等通過對H省互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督大數(shù)據(jù)應用進行深度訪談和田野調查，發(fā)現(xiàn)大數(shù)據(jù)應用能夠有效提升基層政府的反腐敗效果。②鄔彬、肖漢宇：《大數(shù)據(jù)應用與腐敗治理：基于“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的深度個案研究》，《暨南學報》（哲學社會科學版）2020年第10期。總之，大數(shù)據(jù)為腐敗治理提供了新的理念、系統(tǒng)、技術與手段③李后強、李賢彬：《大數(shù)據(jù)時代腐敗防治機制創(chuàng)新研究》，《社會科學研究》2015年第1期。，能夠在基層民生監(jiān)督中發(fā)揮重要作用。

此外，國內學者在開展大數(shù)據(jù)應用于權力監(jiān)督這一主題的研究中，分別構建了適用于各自研究對象的分析框架，如“制度-技術”分析框架④黃其松：《權力監(jiān)督的類型分析——基于“制度-技術”的分析框架》，《中國行政管理》2018年第12期。和在簡·芳汀（Jane E.Fountain）提出的“技術執(zhí)行”框架基礎上拓展建構的“情境、結構與績效”分析框架。⑤董石桃：《技術執(zhí)行視域中的大數(shù)據(jù)反腐：情境、結構與績效》，《行政論壇》2019第6期。這些分析框架的共同點在于：一是從宏觀視角出發(fā)，基于既有理論進行框架構建與推演，為理解大數(shù)據(jù)應用于權力監(jiān)督提供了新的思路，但缺少與現(xiàn)實的呼應；二是將“現(xiàn)象”而非“事件”作為研究對象，有利于探尋整體規(guī)律，但缺乏對細節(jié)和機制的探討。相關案例研究則普遍從案例本身出發(fā)進行時序性描述，進而得到命題式結論。此類研究的不足之處在于，沒有構建清晰的分析框架而忽略了與理論的對話。

綜上所述，國內既有研究對大數(shù)據(jù)在基層民生監(jiān)督中的應用機制關注不多，并且相關案例大多關注省市等較高層級政府，聚焦基層的研究較少，也鮮有研究以某一具體“平臺”或“應用”為切口，從微觀視角出發(fā)探究大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督的內在運作機制。本文在梳理相關文獻的基礎上，構建“大數(shù)據(jù)嵌入-模型調適”分析框架，以C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺”為研究對象，采用個案研究法，研究大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的運行機制，并在此基礎上分析機制運行中的三重挑戰(zhàn)，提出相應的策略性建議，以期為相關研究和實務工作提供一定的智力支持。

二、研究方法與案例呈現(xiàn)

（一）研究方法

本文主要采用案例研究法，通過C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺”典型個案，分析大數(shù)據(jù)應用于民生監(jiān)督的機制與挑戰(zhàn)。C市Q區(qū)較早地將信息化手段運用于民生監(jiān)督工作，于2017年9月上線了“民生監(jiān)察平臺”，專注于民生領域的“微腐敗”整治。通過全面公開民生政策、民生資金、民生項目等各類信息，并設置信息公開、便民查詢、監(jiān)控督查、分析比對和投訴反饋等功能模塊，建立數(shù)據(jù)匯集渠道、監(jiān)督實施方式和違法違規(guī)事件查處等一系列“準制度化”安排，構建并實施了一套利用大數(shù)據(jù)開展基層民生監(jiān)督的體制機制。自2017年9月開通至今，平臺網(wǎng)頁訪問量已經超過457萬次⑥數(shù)據(jù)來源：2022年6月29日，https://qjms.bsjsoft.cn/qjms//index.jsp，2022年7月21日。，發(fā)現(xiàn)侵害群眾利益問題線索59條，目前已查處干部25人，其中紀律處分10人，免職2人，追繳資金109580元。⑦數(shù)據(jù)來源：2021年11月11日，https://qjms.bsjsoft.cn/qjms//index.jsp，2022年7月21日。民生監(jiān)察平臺既提高了運用科技手段創(chuàng)造性開展民生監(jiān)督的水平，又深入基層，到群眾中去，掌握真實情況，解決人民群眾反映強烈的突出問題，讓老百姓在正風反腐中有更多獲得感。⑧黃武：《用好信息技術讓監(jiān)督更有力有效》，《中國紀檢監(jiān)察》2018年第20期。

研究數(shù)據(jù)主要來自兩個渠道。一是非結構化訪談。于2021年3月至6月期間，陸續(xù)通過信函調查、面對面訪談和電話訪談等方式，對C市Q區(qū)紀委負責“民生監(jiān)察平臺”的人員進行了非結構化訪談。訪談人員主要包括C市Q區(qū)紀委某科室Z科長、C市Q區(qū)紀委某科室H科員、C市Q區(qū)區(qū)委宣傳部某科室P副科長、C市Q區(qū)某鎮(zhèn)工作人員X等；訪談問題涉及C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺”建設的起因、過程，平臺的運行模式、流程、成效、遇到的問題以及未來計劃等。二是相關政策文本的收集。針對“民生監(jiān)察平臺”收集了相當完備的政策文件和資料數(shù)據(jù)，包括宣傳手冊、日常公文、實施報告、案件記錄等。這些數(shù)據(jù)資料共同構成了本研究的實證基礎。

（二）案例呈現(xiàn)

“民生監(jiān)察平臺”由C市Q區(qū)紀委監(jiān)委委托企業(yè)開發(fā)，由紀委監(jiān)委的民生監(jiān)督科室負責管轄運營，平臺分為面向社會的“前臺”和各部門、街鎮(zhèn)及紀檢監(jiān)察機關操作管理的“后臺”，“前臺”主要功能是面向社會公開民生類政策、資金、項目，為群眾提供查詢、監(jiān)督、投訴和舉報的渠道，“后臺”的主要功能是支持管理人員進行各類數(shù)據(jù)的錄入、匯總、分析比對以及受理投訴并進行回復。

圖1 C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺”運行示意圖

在數(shù)據(jù)采集階段，Q區(qū)各委辦局和下轄各街鎮(zhèn)依據(jù)各自職能將采集到的民生類數(shù)據(jù)和職能履行過程中所產生的相關數(shù)據(jù)錄入民生監(jiān)察平臺，平臺依據(jù)事先設定的算法對這些原始數(shù)據(jù)進行初步清洗與整理，經初步處理后的數(shù)據(jù)被區(qū)分為可供前臺公開公示的數(shù)據(jù)和僅供后臺操作處理的數(shù)據(jù)。

公眾能夠通過多種渠道登錄民生監(jiān)察平臺進行信息查詢，其中硬件端口包括民生監(jiān)察平臺一體機終端、電腦終端和手機終端三類。平臺入口包括Q區(qū)人民政府網(wǎng)站的“專題專欄”、Q區(qū)紀委的官方微信公眾號和Q區(qū)官方綜合App三類。民生監(jiān)察平臺網(wǎng)站首頁設置了“平臺指南”，公眾可以進入該欄目查看有關如何使用該平臺的相關內容。

民生監(jiān)察平臺實施監(jiān)督的形式包括日常檢查、專項檢查和群眾投訴舉報三種。日常檢查依托平臺預先設置的程序展開，屬于常規(guī)性和程序性的“規(guī)定動作”；專項檢查依托Q區(qū)紀委監(jiān)委開展的針對特定領域或特定部門的檢查監(jiān)察活動展開，屬于非常規(guī)的“自選動作”，通常依托專項整治行動等“運動式治理”①周雪光：《運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時代》2012年第9期。展開；群眾投訴舉報則按照“一事一查”“凡投訴必反饋”的原則具體展開。就具體監(jiān)督方式而言，Q區(qū)紀委監(jiān)委主要通過“數(shù)據(jù)比對”對基層民生事項實施監(jiān)督，即將現(xiàn)實中已然發(fā)生并由此產生的數(shù)據(jù)與依法律法規(guī)行事所應當產生的數(shù)據(jù)進行比對與碰撞，從而發(fā)現(xiàn)二者的不符之處。調研過程中獲取的一個案例可以生動地展示這一過程。

平臺有兩個功能：一是核實老百姓的舉報，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫里有（某）個人是編造偽造、騙取低保的，然后給相應的人處分；二是核實政府內部可能出現(xiàn)的問題，進行數(shù)據(jù)比對。……我們這（Q區(qū)）是做民生數(shù)據(jù)這一塊，根據(jù)需求，我們收集了一些基礎數(shù)據(jù)，比如死亡人口、買車買房、開辦企業(yè)等，還包括財政供養(yǎng)人員的基本信息，這些數(shù)據(jù)形成了整個數(shù)據(jù)庫。比對一般是根據(jù)工作需要，總的來說，比對的關鍵字段（數(shù)據(jù)）主要是身份證。比如說，我要比對公職人員享受低保的，就把公職人員的數(shù)據(jù)提出來，然后把低保的數(shù)據(jù)提出來，把兩個數(shù)據(jù)（集合）進行碰撞。如果同一個身份證既出現(xiàn)在這個（公職人員名單），又出現(xiàn)在這個（低保人員名單），我們就會核查，如果不符合，紀委就會處理。這只是一種比對模型，我們還有很多比對模型，比如互斥資金，或者同時出現(xiàn)在死亡人口和低保人口里面等等。（來源：C市Q區(qū)紀委某科室H科員訪談記錄）

監(jiān)督實施階段完成后，Q區(qū)紀委監(jiān)委針對數(shù)據(jù)比對中發(fā)現(xiàn)的問題向職能部門核查，排除數(shù)據(jù)錄入過程中出現(xiàn)的失誤或其它技術性錯誤，若存在違法、違規(guī)問題，則進入常規(guī)的監(jiān)督程序，對違法、違規(guī)的單位和個人進行處理。

三、“嵌入-調適”分析框架：基于政策執(zhí)行的視角

民生領域的權力監(jiān)督本質上是一個復雜的制度系統(tǒng)①李志強：《制度系統(tǒng)論：系統(tǒng)科學在制度研究中的應用》，《中國軟科學》2003年第4期。，可以依據(jù)不同層次劃分為根本制度、基本制度和派生制度②張旭昆：《制度系統(tǒng)的結構分析》，《數(shù)量經濟技術經濟研究》2002年第6期。，或依據(jù)不同要素劃分為規(guī)則、對象、理念和載體③辛鳴：《系統(tǒng)論視野中的制度要素研究》，《自然辯證法研究》2005年第10期。，又或者依據(jù)不同階段劃分為制度構想、制度設計、制度執(zhí)行和制度評價。面對一個復雜的制度系統(tǒng)，可以從上述多個維度進行理解與審視，也可以從某單一角度或政策分析的視角進行研究與討論。從政策執(zhí)行的角度分析制度系統(tǒng)，一方面源于“制度的生命力在于執(zhí)行”，良好的制度要配套良好的政策才能產生良好的效能。④燕繼榮：《制度、政策與效能：國家治理探源——兼論中國制度優(yōu)勢及效能轉化》，《政治學研究》2020年第2期。另一方面，相對于制度而言，政策更加具象，具有可操作性，更易觀察和評價。基于公共政策執(zhí)行研究視角的分析框架，既與本文以具體“應用”為切口觀察大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督完整過程的研究進路相契合，也可以為豐富對基層民生監(jiān)督這一制度系統(tǒng)的理論認知提供新的視角與思路。

經典政策執(zhí)行模型從不同角度定義政策執(zhí)行中的相關變量及其關系，突顯了政策執(zhí)行過程的不同側面。如史密斯（Thomas B.Smith）過程模型認為政策執(zhí)行有四大變量及其關系：理想化的政策、執(zhí)行機構、目標群體和環(huán)境因素⑤陳慶云：《公共政策分析》，北京：北京大學出版社，2011年，第168頁。；薩巴蒂爾（Paul A.Sabatier）和馬茲曼尼安（Daniel A.Mazmanian）的綜合模型則劃分了三大類17種變量，并關注變量在不同政策階段施加的影響。⑥陳慶云：《公共政策分析》，第336頁。這些經典模至少有兩個方面的共同點：一是將政策執(zhí)行過程看作一個由諸多因素共同構成的系統(tǒng)，并關注這一系統(tǒng)是如何在不同因素的變化和相互作用下發(fā)生改變的；二是所識別與劃分的變量，如“機構”“群體”等，多帶有某種“實體”屬性。這些經典模型無疑有助于我們觀察和分析政策執(zhí)行過程本身，但在面對外部技術嵌入政策執(zhí)行過程的研究任務時卻面臨困難。一方面，技術嵌入政策執(zhí)行關注的是系統(tǒng)內外的關系，而不能只關注系統(tǒng)內部；另一方面，技術對政策執(zhí)行系統(tǒng)的影響首先并主要體現(xiàn)在系統(tǒng)結構上，即系統(tǒng)內諸“實體”屬性的變量之間的關系上，而非變量本身。

據(jù)此，本文將政策執(zhí)行過程分解為四個基本要素，即場景、資源、工具和規(guī)則。具體而言，環(huán)境空間及其內部諸實體，以及實體的行動與觀念共同構成特定的公共政策執(zhí)行場景。資源是公共政策的核心要素，是政策執(zhí)行之所以能夠產生效用的“標的物”，同時是執(zhí)行機構和目標群體被識別的依據(jù)。工具是執(zhí)行政策的方法和手段，為執(zhí)行機構所用，對目標群體產生影響。規(guī)則框定了特定場景中政策執(zhí)行主體的行動路線，規(guī)劃了資源配置的規(guī)模與方向。這四種要素相互作用，構成統(tǒng)一的公共政策執(zhí)行模型。該模型一方面承襲經典政策分析模型的系統(tǒng)觀，將政策執(zhí)行過程看作一個由不同因素及其關系共同構成的復雜系統(tǒng)，因而對政策執(zhí)行過程的考察可以從觀察其內部要素的變化著手。另一方面，相對于既有模型，本文并非關注政策執(zhí)行過程本身，而是大數(shù)據(jù)是如何嵌入政策執(zhí)行過程的，因此在抽象出系統(tǒng)內諸要素時更加側重要素的“關系”屬性。

圖2 C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺”運行機制

作為外部因素的大數(shù)據(jù)技術嵌入上述模型，將引發(fā)模型中諸要素的變化與回應，大數(shù)據(jù)嵌入政策執(zhí)行系統(tǒng)的運行機制即體現(xiàn)在這一過程之中。首先，大數(shù)據(jù)技術通過其物質性引發(fā)政策執(zhí)行體系的變化。“技術嵌入”理論認為，“嵌入性（embeddedness）”是技術引發(fā)組織變革這一過程的核心。⑦Olga Volkoff，Diane M.Strong and Michael B.Elmes，“Technological Embeddedness and Organizational Change，”O(jiān)rganization Science，vol.18，no.2（May 2007），pp.749-883.技術具有物質性和強制性，通過將技術的物質性轉變?yōu)榻M織構成要素的物質層面，技術的強制力得以在組織中發(fā)揮作用，從而導致組織的結構、日常運行等制度層面的變革。⑧邵娜、張宇：《政府治理中的“大數(shù)據(jù)”嵌入：理念、結構與能力》，《電子政務》2018年第11期。大數(shù)據(jù)的物質性一方面在于它總是通過一定的物質載體予以體現(xiàn)，另一方面在于它的技術可供性（affordance），即技術設計邏輯在政策執(zhí)行的社會實踐中的具體展現(xiàn)。①孫萍：《如何理解算法的物質屬性——基于平臺經濟和數(shù)字勞動的物質性研究》，《科學與社會》2019年第3期。其次，大數(shù)據(jù)技術有其適用的限度。技術本身具有脫離控制的自主性②黃新華、陳寶玲：《政府規(guī)制的技術嵌入：載體、優(yōu)勢與風險》，《探索》2019年第6期。和不確定性。③王小芳、王磊：《“技術利維坦”：人工智能嵌入社會治理的潛在風險與政府應對》，《電子政務》2019年第5期。作為政府治理的一種新興技術手段，大數(shù)據(jù)技術的運作應受官僚制約束并服從社會公共價值要求。④薛金剛、龐明禮：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的大數(shù)據(jù)治理與官僚制治理：取代、競爭還是融合？——基于嵌入性的分析框架》，《電子政務》2020年第4期。再次，大數(shù)據(jù)技術與政策執(zhí)行系統(tǒng)是互相塑造的。從本質上講，技術與組織之間是“互構”的，即信息技術與組織之間是相互建構的，二者并非一次性關系，而是有階段的、長期的互動關系。⑤邱澤奇：《技術與組織的互構——以信息技術在制造企業(yè)的應用為例》，《社會學研究》2005第2期。作為技術因素的大數(shù)據(jù)在嵌入政策執(zhí)行體系后引發(fā)后者的一系列調適性變化，本質上是技術對組織的“建構”，同時技術要充分嵌入治理過程，很大程度上依賴和受制于制度安排。⑥彭勃：《技術治理的限度及其轉型：治理現(xiàn)代化的視角》，《社會科學》2020年第5期。簡言之，互構使技術與組織在動態(tài)中實現(xiàn)和諧。⑦武中哲：《論技術與組織的和諧互構》，《自然辯證法研究》2006第6期。綜上所述，大數(shù)據(jù)作為外部技術因素嵌入政策執(zhí)行系統(tǒng)，對“場景-資源-工具-規(guī)則”模型產生影響，模型中諸要素做出系統(tǒng)性回應與調適，從而構成“大數(shù)據(jù)嵌入-模型調適”的完整過程。

四、大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的運行機制

（一）場景吸納機制

大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督體系的運行場景，通過場景吸納促進多元主體協(xié)同，傳統(tǒng)以政府為主導的民生監(jiān)督治理場景轉變?yōu)榫哂虚_放性特征的全社會共同參與。場景不同于情景，也不同于空間，而是同時“涵蓋基于空間和基于行為與心理的環(huán)境氛圍”。⑧彭蘭：《場景：移動時代媒體的新要素》，《新聞記者》2015年第3期。在公共治理的話語體系中，可以把場景理解為“問題現(xiàn)場”，“國家治理活動是在不同的場景中進行的。”⑨呂德文：《治理技術如何適配國家機器——技術治理的運用場景及其限度》，《探索與爭鳴》2019年第6期。

就民生監(jiān)督而言，作為監(jiān)督執(zhí)行者的政府與作為參與者的社會公眾及其行為，無疑是構成民生監(jiān)督治理場景的最主要要素。在大數(shù)據(jù)技術嵌入之前，政府是民生監(jiān)督場景中的絕對主導，一方面監(jiān)督程序主要由政府發(fā)動和控制，另一方面公眾參與監(jiān)督需要承擔相對高昂的和具有結果不確定性的各類成本與各種風險。在這種情況下，監(jiān)督權于公民而言并未落到實處，民生監(jiān)督的公眾參與度不高。

大數(shù)據(jù)的嵌入使更多的公眾乃至全社會被實質性地吸納進民生監(jiān)督治理場景之中，塑造了一個具有多主體協(xié)同特征的監(jiān)督體系，公眾參與度得到大幅提升。首先，民生監(jiān)察平臺為政府與公眾在民生監(jiān)督治理場景中實現(xiàn)協(xié)同提供了作為基礎支撐的信息溝通渠道，一方面降低了公眾參與監(jiān)督的時間成本，另一方面打破了公眾參與監(jiān)督的空間壁壘。其次，民生監(jiān)察平臺具有面向公眾的零門檻和零成本特征，任何能夠實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)接入的公民個體都可以隨時隨地就其關注的事項向政府發(fā)起詢問，并通過投訴舉報等方式行使公民監(jiān)督權，這賦予了民生監(jiān)督治理場景前所未有的開放性特征。或者說，作為數(shù)字技術的民生監(jiān)察平臺賦予了政府與公眾在民生監(jiān)督治理中進行協(xié)同的能力，從而促使原本低參與度的治理協(xié)同轉變?yōu)楦邊⑴c度治理協(xié)同。①曾渝、黃璜：《數(shù)字化協(xié)同治理模式探究》，《中國行政管理》2021年第12期。調研中獲得的數(shù)據(jù)可以證實這一改變，如前所述，民生監(jiān)察平臺開放至今，已有450余萬人次通過該平臺查詢Q區(qū)民生領域相關政策和公開信息，這在平臺上線之前幾乎是無法想象的。

（二）空間刻畫機制

大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督體系的資源系統(tǒng)，通過空間刻畫促使映射物理和社會空間的信息空間從附屬的載體轉變?yōu)楠毩㈩I域，并使傳統(tǒng)的信息定向挖掘與單向傳遞轉向數(shù)字化的信息化簡整合與多向流動。

第一，大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展促進了信息空間對物理空間和社會空間的全維刻畫。控制論創(chuàng)始人諾伯特·維納（Norbert Wiener）認為信息就是信息，既不是物質，也不是能量。數(shù)字化技術的發(fā)展為信息空間獨立于傳統(tǒng)物理空間與社會空間而運行創(chuàng)造了條件，并使得信息空間反過來可以支配物理和社會空間的資源分配。②黃璜、謝思嫻、姚清晨等：《數(shù)字化賦能治理協(xié)同：數(shù)字政府建設的“下一步行動”》，《電子政務》2022年第4期。數(shù)據(jù)本質上是具有象征性的符號，能夠承載用于交流的信息，因而具有“刻畫”或“記錄”功能，能夠將隨機的、模糊的、個性化的人的行為以明確的、統(tǒng)一的、固定化的形式與格式呈現(xiàn)出來，并永久儲存。這奠定了權力監(jiān)督過程中數(shù)據(jù)比對和數(shù)據(jù)公開的可操作性基礎。對民生監(jiān)察平臺而言，承載信息的數(shù)據(jù)是作為政策執(zhí)行過程的平臺運行的核心資源，無論是監(jiān)督的執(zhí)行者還是參與者，要想實施監(jiān)督，都離不開對信息資源的掌握。在某種意義上，民生監(jiān)察平臺就是民生監(jiān)督領域數(shù)據(jù)的空間載體，物理和社會空間中的人、事物及其關系都以數(shù)據(jù)的形式存在于這個信息空間中。

第二，大數(shù)據(jù)技術更新了民生監(jiān)督過程中信息的獲取方式、呈現(xiàn)形式與流動模式，從而提升了信息利用的效率與效益。首先，民生監(jiān)督信息的獲取方式由此前根據(jù)線索進行的“探索式”定向挖掘，轉變?yōu)橐劳写髷?shù)據(jù)技術的“程序式”化簡整合，對民生監(jiān)察平臺而言，即由Q區(qū)各委辦局和街鎮(zhèn)定期進行數(shù)據(jù)錄入，平臺依據(jù)算法程式對原始數(shù)據(jù)進行清洗篩選與整理。相較于此前通過挖掘與追蹤獲取監(jiān)督所需信息，民生監(jiān)察平臺將全部關涉監(jiān)督的信息事先匯集，效率得到極大提升。我們在調研中了解到“我們對街鎮(zhèn)的紀檢部門都是有要求的，要求他們每個月都要對轄區(qū)范圍內的數(shù)據(jù)進行核查比對，要求他們督促錄入。全區(qū)層面，讓它們多做錄入，然后我們才有全區(qū)的數(shù)據(jù)比對。”（來源：C市Q區(qū)紀委某科室H科員訪談記錄）其次，依托民生監(jiān)察平臺，民生監(jiān)督信息的呈現(xiàn)形式從此前的線下公開轉變?yōu)榫€上公開，從有限公開轉變?yōu)槿轿还_，從依部門公開轉變?yōu)橐赖赜颉⒄哳悇e和部門多類型公開，提升了信息公開效度。對公眾參與而言，信息呈現(xiàn)形式的轉變看似簡單，且并未利用十分先進的技術，但正如學者所言，“只有將每件事做到精致的——而不僅僅是精細的或精準的，即使采用最簡單的技術，也是可持續(xù)的、有靈魂的數(shù)字政府。”③黃璜、謝思嫻、姚清晨等：《數(shù)字化賦能治理協(xié)同：數(shù)字政府建設的“下一步行動”》。最后，民生監(jiān)督信息的流動模式由此前的單向傳遞轉變?yōu)榇髷?shù)據(jù)嵌入后的多向流動。數(shù)據(jù)只有流動才有價值④黃璜：《對“數(shù)據(jù)流動”的治理——論政府數(shù)據(jù)治理的理論嬗變與框架》，《南京社會科學》2018年第2期。，承載著民生監(jiān)督信息的巨量數(shù)據(jù)在民生監(jiān)察平臺構建的信息空間里有序流動，促進信息資源的優(yōu)化配置。所謂“多向”，是指信息空間中的信息流動方向是多維的，所關涉的作為信息節(jié)點的個人與機構是多元的。這顯著區(qū)別于平臺設立以前民生監(jiān)督領域中信息的“一對一”單向傳遞模式。

（三）技術執(zhí)行機制

大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督體系的政策執(zhí)行工具系統(tǒng)，傳統(tǒng)舉報與查證的單一監(jiān)督手段得到優(yōu)化和擴展，轉變?yōu)橐揽繑?shù)據(jù)碰撞實現(xiàn)高效監(jiān)督的多元工具系統(tǒng)。技術是理解政策工具的側面之一⑤Pierre Lascoumes and Patrick Le Gales，“Introduction：Understanding Public Policy through Its Instruments：From the Nature of Instruments to the Sociology of Public Policy Instrumentation，”Governance：An International Journal of Policy，Administration，and Institutions，vol.20，no.1（January 2007），pp.1-21.，大數(shù)據(jù)技術本身帶有解決信息不對稱、不全面、不準確和信息處理低效等問題的天然基因，當被作為操作工具應用于政策執(zhí)行過程時，將對傳統(tǒng)執(zhí)行方式產生沖擊，實現(xiàn)監(jiān)督方式的數(shù)字化革新。

大數(shù)據(jù)嵌入促使“數(shù)據(jù)碰撞”成為Q區(qū)紀委利用民生監(jiān)察平臺進行監(jiān)督的主要技術手段。所謂數(shù)據(jù)碰撞，是指基于民生監(jiān)察平臺對先前采集的“實然”數(shù)據(jù)和依規(guī)范行使權力或履行職能所應當產生的“應然”數(shù)據(jù)進行一一比對，發(fā)現(xiàn)其中的“異常值”。這種技術手段之所以行之有效是基于權力的變質性特征，即腐敗歸根結底是公共權力的異化與失控。腐敗行為的發(fā)生必然對應物理空間和社會空間中行為或資源的異常變化，如財產的異常變動、交往的異常行為或流程的異常變更等，刻畫到信息空間中即表現(xiàn)為數(shù)據(jù)的異常變化。正如在調研中了解到：“我們會對財政供養(yǎng)人員進行比對，有一次發(fā)現(xiàn)街道有個干部享受了臨時救助，但他的家庭情況不能享受這個政策，經過進一步核查對這個人進行了處分。數(shù)據(jù)比對是我們后臺進行的工作，根據(jù)我們工作需要推進，例如最近強調哪項工作推進，就會開展專項的比對檢查；或者我們會隨機、滾動地對某些數(shù)據(jù)進行核查，發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的異常數(shù)據(jù)，對該數(shù)據(jù)追根溯源核查，尋找問題，處理問題。”（來源：C市Q區(qū)紀委某科室H科員訪談記錄）

除“數(shù)據(jù)碰撞”以外，大數(shù)據(jù)技術的嵌入還賦予民生監(jiān)察平臺其它能力，形成多元工具系統(tǒng)。例如，“資格預審”功能利用大數(shù)據(jù)比對分析，可以排除不符合資格條件的民生資金受益對象，從而防止騙取惠民資金、錯評受益對象、黨員干部及親屬違規(guī)享受資金以及承接項目和政府采購等問題。“統(tǒng)計分析”功能利用大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)對互斥資金和重復發(fā)放資金的篩查，進行黨員干部及親屬涉權事項的專項比對與公示。

（四）規(guī)則生產機制

大數(shù)據(jù)的嵌入沖擊了傳統(tǒng)民生監(jiān)督體系的制度框架，促使新規(guī)則的生產與創(chuàng)制，在為技術執(zhí)行賦予合法性的同時，設置體系運行的規(guī)程與限度，并通過調適融入舊的制度框架。

首先，技術本身即規(guī)則。一項技術的創(chuàng)制與發(fā)明背后必然蘊含某種自然規(guī)律，體現(xiàn)為特定形態(tài)、元素、程序和方法。對民生監(jiān)察平臺而言，它本質上是依靠計算機算法構建的一套虛擬程序，因此平臺本身是一個由算法構成的規(guī)則系統(tǒng)。

其次，新技術手段的運用需要以新的規(guī)則規(guī)范進行說明、引導和約束，并通過正式的規(guī)則建構為技術執(zhí)行提供合法性來源。技術的使用具有不確定性①繆成長：《技術使用不確定性的四維審視》，《東北大學學報》（社會科學版）2015年第3期。，這成為創(chuàng)制新的技術執(zhí)行規(guī)則和使用規(guī)范的必要條件。民生監(jiān)察平臺是利用大數(shù)據(jù)技術進行民生監(jiān)督的產物，平臺的運行勢必要求相應的規(guī)范指引和規(guī)則約束。第一，面向公眾的前臺展示了使用平臺的方法，包括如何接入平臺與如何進行投訴舉報的操作流程等。第二，平臺的后臺包含了一系列針對特定目的的規(guī)則設置，如數(shù)據(jù)錄入的格式、政策劃分的標準、數(shù)據(jù)碰撞的程序等，這都需要相對固定的規(guī)則進行約束。第三，平臺適用于民生監(jiān)督并成為關鍵一環(huán)，需要正式的政策文本作為合法性依據(jù)。實踐中，為保障民生監(jiān)察平臺的有序運行，C市Q區(qū)以“中共C市Q區(qū)委辦公室”和“C市Q區(qū)人民政府辦公室”為發(fā)文機關，聯(lián)合下發(fā)了《關于印發(fā)〈C市Q區(qū)民生監(jiān)察平臺管理辦法〉的通知》。

再次，無論是建構技術的規(guī)則，還是約束技術的規(guī)則，都是更為宏觀層面的規(guī)則體系的組成部分，在融入既定規(guī)則體系的同時，塑造著新的規(guī)則體系。一方面，新創(chuàng)制的規(guī)則要融入和重塑技術適用場景的原有規(guī)則體系。平臺改變的是傳統(tǒng)的信息流動方式和監(jiān)督技術手段，而非監(jiān)督的目的。正如在調研中了解到：“我們是‘以案促改’，用案子來倒逼職能部門進行改造。如果一個系統(tǒng)老是發(fā)生問題，一定是制度上或者某個方面有漏洞，所以要從制度上機制上進行改正。”（來源：C市Q區(qū)紀委某科室H科員訪談記錄）另一方面，新創(chuàng)制的規(guī)則要融入和影響社會宏觀規(guī)則體系，其中既包括法律法規(guī)等“硬法（硬規(guī)則）”，也包括道德規(guī)范等“軟法（軟規(guī)則）”。②羅豪才、宋功德：《認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐》，《中國法學》2006年第2期。民生監(jiān)察平臺對社會規(guī)范等軟規(guī)則的影響體現(xiàn)在它的“震懾”作用。“這個平臺運行兩年多了，已經有一個很強大的震懾力了，我覺得這個平臺最大的作用就是震懾的作用，現(xiàn)在村干部基本上被震懾住了，他們就很難在數(shù)據(jù)上做手腳。”（來源：C市Q區(qū)紀委某科室Z科長訪談記錄）民生監(jiān)察平臺將公職人員的行政行為、涉公收入等基本信息“公之于眾”，依靠平臺所懲治的違法案例起到了威懾、警示作用，這也是大數(shù)據(jù)技術嵌入民生監(jiān)督過程所產生的溢出效應。

五、大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的挑戰(zhàn)與策略

（一）大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的挑戰(zhàn)

1.數(shù)據(jù)的非制度化供給與政策可持續(xù)性弱化

數(shù)據(jù)可得是大數(shù)據(jù)技術應用于民生監(jiān)督的根本前提，但實踐中這一條件經常無法達成。數(shù)據(jù)的獲取受權力關系的影響①Albert Meijer，“Datapolis：A Public Governance Perspective on‘Smart Cities’，”Perspectives on Public Management and Governance，vol.3，no.3，2018，pp.194-204.，組織間的常規(guī)化程序通常范圍有限，可能無法訪問所需要的所有數(shù)據(jù)。②Scott W.Allard，Emily R.Wiegand，Colleen Schlecht，A.Rupa Datta，Robert M.Goerge and Elizabeth Weigensberg，“State Agencies’Use of Administrative Data for Improved Practice：Needs，Challenges，and Opportunities，”Public Administration Review，vol.78，no.2，2018，pp.240-250.民生監(jiān)督大數(shù)據(jù)的特殊之處在于，基層政府③此處指廣義的基層政府，包括基層的所有黨政機關。中擁有監(jiān)督權并履行監(jiān)督職能的部門是黨的紀律檢查委員會和監(jiān)察委員會。一方面，紀委監(jiān)委在同級政府的職能部門中通常占據(jù)更高的黨政級別，紀委書記（監(jiān)委主任）通常位列常委班子，能夠利用領導身份向其他部門提出數(shù)據(jù)訪問要求。另一方面，雖然紀委監(jiān)委并不在業(yè)務上領導或指導其他職能部門，但擁有針對其他職能部門的“制裁權”，因此可以通過這些“更高的地位”和“更強的話語權”給其他掌握數(shù)據(jù)的政府部門施加壓力，從而獲取所需數(shù)據(jù)。由此，民生監(jiān)督所需要的基礎數(shù)據(jù)通過“非制度化”形式從各個業(yè)務部門匯集到紀委監(jiān)委。在調研中，當被問及其他職能部門能否獲取相關數(shù)據(jù)時，被訪談者表示：“這個就很難。之前民政那邊也有這個想法，想收集這些信息，提前核實解決處理一些問題，把解決問題的環(huán)節(jié)前置，就想要公安的死亡人口信息，但是很難拿到。下面的單位不是不想掌握，而是因為種種原因很難拿到，或者要看部門間的關系。”（來源：C市Q區(qū)紀委某科室H科員訪談記錄）

憑借“相對更高的地位”，Q區(qū)紀委經由領導親自協(xié)調等非制度化手段實現(xiàn)了數(shù)據(jù)匯集與整合，從積極的一面看，保證了“民生監(jiān)察平臺”的有序運行；但反觀之，這種非制度化的數(shù)據(jù)收集方式弱化了政策的有效性和可持續(xù)性。

2.全過程監(jiān)控、自我審查與基層治理執(zhí)行偏差

大數(shù)據(jù)技術對物理和社會空間的全維刻畫致使基層工作者時刻進行行為的自我審查，從而可能無法靈活處理基層治理場景中的復雜性和不確定性，導致執(zhí)行偏差。如前所述，大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督的技術手段是數(shù)據(jù)碰撞。在實踐中，基層政府工作人員為了避免使自身行為所產生的“實然”數(shù)據(jù)與“應然”數(shù)據(jù)不相匹配，會主動開展自我審查，基于“趨利避害”的經濟人假設④倪秋菊、倪星：《政府官員的“經濟人”角色及其行為模式分析》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2004年第2期。將“應然”數(shù)據(jù)作為行為準則。通常來說，這種行為取向是正確的。但問題在于，基層治理或一線治理的需求是靈活的和具有不確定性的，其實踐形態(tài)并不穩(wěn)定，而是隨著一線場景的變化而變化⑤杜鵬：《一線治理：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的機制調整與實踐基礎》，《政治學研究》2020年第4期。，具有滯后性⑥吳志攀：《“互聯(lián)網(wǎng)+”的興起與法律的滯后性》，《國家行政學院學報》2015年第3期。的法律規(guī)范可能無法進行預判、涵蓋與展現(xiàn)。由此，基層治理實踐的靈活性與不確定性和數(shù)據(jù)所刻畫的規(guī)范化標準之間存在一定程度的張力。

基層政府工作人員作為基層治理的主要參與者，正是這一矛盾的集中體。一方面，他們通過正式的自由裁量權或者非正式的方法處理治理一線的多樣化問題；另一方面，他們又要極力地使自身的行為尤其是權力行使符合規(guī)范化標準，從而可以在數(shù)據(jù)刻畫之后，得到一個“漂亮的數(shù)字”。正如學者所言，代碼規(guī)則會將裁量過程嚴格羈束化。⑦劉星：《行政裁量中的技術控制——基于政務服務應用場景的實踐觀察》，《公共行政評論》2022年第1期。此外，應用大數(shù)據(jù)技術對基層政府工作人員的監(jiān)督，可以并且可能是全過程的。基層政府工作人員也許會產生一種無時無刻不被監(jiān)控的心理，導致安全感的消解，進而即使是在正常的履職過程中也會“畏首畏尾”。在行為取向上，他們的行動目的是使行為更加靠近“漂亮的數(shù)字”，而非去靠近最佳的治理效果，由此導致基層治理中的執(zhí)行偏差。

3.公民數(shù)字素養(yǎng)有待加強與公權力行使者的個人隱私風險

《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要》指出，當前中國網(wǎng)絡強國和數(shù)字中國建設中存在數(shù)字道德規(guī)范意識有待增強等問題。這一問題突出表現(xiàn)為網(wǎng)民在網(wǎng)絡參與中體現(xiàn)出一定程度的非理性特征①周恩毅、胡金榮：《網(wǎng)絡公民參與：政策網(wǎng)絡理論的分析框架》，《中國行政管理》2014年第11期。，由此可能引發(fā)公權力行使者個人隱私被侵犯的風險。②呂耀懷：《論國家官員的隱私及其倫理限度》，《上海行政學院學報》2012年第6期。

一方面，非理性的一個重要原因是互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性和匿名性。③趙海艷、孫萍：《網(wǎng)絡輿情事件中的協(xié)商與公共理性研究——以“山東非法疫苗案”為例》，《東北大學學報》（社會科學版）2019第2期。網(wǎng)民在隱匿真實身份的情況下，基于真實身份和真實社會聯(lián)系的道德責任、法律責任相應弱化，進而呈現(xiàn)為基于公民身份法律責任的弱化。④高鵬程、張恩：《網(wǎng)民公民化與共意提取：網(wǎng)絡利益表達理性秩序的構建》，《新視野》2019年第3期。此背景下，當非理性的網(wǎng)民遇到依靠大數(shù)據(jù)技術開展的權力監(jiān)督，便容易引發(fā)對公權力行使者的質疑和批判。⑤方付建、王國華：《涉官事件中的網(wǎng)民態(tài)度傾向研究》，《華中科技大學學報》（社會科學版）2011年第2期。如通過收集整理“民生監(jiān)察平臺”上“投訴反饋”模塊中的“快速投訴”事項后發(fā)現(xiàn)，有不少投訴人針對同一事項在極短時間多次反復進行投訴。另一方面，公權力行使者作為國家公民享有個人隱私不被侵犯的權利⑥喻軍：《論政府官員隱私權及其規(guī)制——以絕對隱私、相對隱私為切入點》，《政治與法律》2013年第5期。；同時作為授權維護公共利益的代表，其行為與公共利益存在糾葛，由此產生的信息哪些屬于其私人領域，哪些屬于公共范疇，難以清晰界定。因而，在私權與私權、私權與公權的沖突中，官員部分隱私權的犧牲也就成了法治社會中必不可少的內容。⑦喻軍：《論政府官員隱私權及其規(guī)制——以絕對隱私、相對隱私為切入點》。顯然，如果無法清晰界定公權力行使者之隱私權的邊界，其個人隱私被侵犯的風險將難以避免。

（二）大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督挑戰(zhàn)的應對策略

第一，針對數(shù)據(jù)的非制度化供給挑戰(zhàn)，要完善相關體制機制，通過政策出臺保證包括數(shù)據(jù)收集在內的數(shù)據(jù)流動全過程的制度化和規(guī)范化，進而促進大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督的可持續(xù)性。首先，在體制層面，應在依循政務數(shù)據(jù)資源共享管理相關規(guī)定的基礎上，制定大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的技術規(guī)范，為數(shù)據(jù)記錄、收集、清洗、使用等設定操作標準。對此，貴州省打造的“數(shù)據(jù)鐵籠”工程具有借鑒意義，貴州省市場監(jiān)督管理局于2020年1月1日頒布實施了《數(shù)據(jù)鐵籠建設工程技術規(guī)范》（DB52/T 1449-2019），其中規(guī)定業(yè)務管理應用系統(tǒng)應具備全過程數(shù)據(jù)記錄功能，形成數(shù)據(jù)池。其次，在機制層面，應建立以“任務”為中心的跨部門協(xié)同機制，通過成立領導小組、工作專班、部門間聯(lián)席會議或派駐工作人員合署辦公等方式，促進數(shù)據(jù)互通、資源共享、技術共用、風險共擔。再次，在技術層面，應基于現(xiàn)有平臺或上級政府云平臺開發(fā)面向新場景的新功能和新應用，提升平臺智能化程度，如投訴信息的初步篩選與整理、反饋意見的輔助填寫與生成、匯總數(shù)據(jù)的智能分析與報告等。同時，應打通大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督應用平臺與政務服務平臺和政府協(xié)同辦公平臺，一方面促進業(yè)務事項網(wǎng)上可辦，另一方面促進網(wǎng)上辦事的數(shù)據(jù)留痕，保證涉民生類數(shù)據(jù)獲取的全面性。

第二，針對基層治理的執(zhí)行偏差挑戰(zhàn)，應從三個層面予以應對。首先，在理念上，應當始終保持技術作為人類發(fā)展的強有力工具與手段的特性⑧任劍濤：《人工智能與“人的政治”重生》，《探索》2020年第5期。，讓技術不至于異化為控制人的工具。但正如學者所言，“智慧城市不是技術的堆砌；人的價值判斷、城市的運行邏輯才是技術背后更加關鍵的基石。”⑨尹稚：《智慧城市不是技術的堆砌》，2018年12月18日，http://tucsu.tsinghua.edu.cn/info/research_zjsj/1251，2022年8月10日。這同樣適用于權力監(jiān)督。其次，在政策上，應當明確數(shù)字技術的支撐作用和服務于國家戰(zhàn)略的根本定位。《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》指出，數(shù)字政府建設的目標是服務黨和國家重大戰(zhàn)略，為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供有力支撐，數(shù)字政府建設要堅持以人民為中心的基本原則。⑩《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》，2022年6月23日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年8月10日。數(shù)字化技術歸根結底是為技術的使用者提供一種能力，服務于更加宏觀和長遠的目標，在權力監(jiān)督中，即服務于與國家治理現(xiàn)代化相匹配的權力監(jiān)督體系的完善。再次，在行為上，一是要科學制定并嚴格執(zhí)行權力清單和責任清單，尤其是明確民生領域行政權行使者的權力、責任和義務，并根據(jù)清單和權責體系科學界定行政檢察監(jiān)督的范圍；二是權力監(jiān)督適用數(shù)字技術之前要進行科學評估或政策試點，不可“盲目上馬”，不能搞“一刀切”，應立足地方實際做出決策；三是在開展人員考評時不能將數(shù)字技術記錄的行為數(shù)據(jù)作為工作績效評估的唯一依據(jù)。

第三，針對公民數(shù)字素養(yǎng)有待加強和公權力行使者個人隱私風險挑戰(zhàn)，應從以下三點予以應對。首先，依據(jù)《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要》，引導全民依法規(guī)范上網(wǎng)用網(wǎng)，提升全民網(wǎng)絡文明素養(yǎng)。各地區(qū)可以在行動綱要的指導下開展面向本地區(qū)公民的數(shù)字素養(yǎng)調查，在了解本地區(qū)公民數(shù)字素養(yǎng)總體水平的基礎上，制定符合本地實際的數(shù)字素養(yǎng)與技能提升實施方案。其次，通過宣傳引導、獎勵懲戒等機制手段，強化全民尤其是網(wǎng)民的數(shù)字道德倫理規(guī)范，可以依托數(shù)字化知識與技能的教育培訓體系，以數(shù)字治理的法律體系為保障，構建法治與德治相互融合、共同促進的數(shù)字化道德建設框架。再次，依法保護全體公民的數(shù)字化權利，防止公民合法權益受數(shù)字化技術所帶來的侵犯與損害，可以在《個人信息保護法》的框架下制定相關政策規(guī)范，對數(shù)字技術應用于權力監(jiān)督過程中公權力行使者所應當披露的信息進行合理界定，保護公權力行使者作為公民的個人隱私。

六、結語：大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的優(yōu)勢與示范意義

綜上所述，本文通過對C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺”進行個案考察，基于政策執(zhí)行理論構建了“大數(shù)據(jù)嵌入-模型調適”的分析框架，討論了大數(shù)據(jù)嵌入基層民生監(jiān)督的四種運行機制。其中，場景吸納機制通過促進多元主體協(xié)同使更多的社會公眾能夠通過低成本、高效率的方式參與基層民生監(jiān)督，彰顯民生監(jiān)督的人民性和開放性；空間刻畫機制通過重塑信息流動邏輯使承載信息的數(shù)據(jù)能夠被全方位感知與獲取，數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)形式和流動模式發(fā)生質變，提升了信息利用的效率和效益；技術執(zhí)行機制通過驅動監(jiān)督方式革新使民生監(jiān)督的技術手段更加豐富，能夠適應更多場景；規(guī)則生產機制通過建構平臺運行規(guī)程促使大數(shù)據(jù)嵌入民生監(jiān)督相關政策規(guī)定出臺，一方面促進了國家監(jiān)督體系在各地方的落實與完善，另一方面創(chuàng)新性地探索了數(shù)字技術應用于民生監(jiān)督的制度規(guī)范。同時，在實際運行中，還存在數(shù)據(jù)的非制度化供給與政策可持續(xù)性弱化、全過程監(jiān)控與自我審查導致基層治理執(zhí)行偏差、公民數(shù)字素養(yǎng)有待加強與公權力行使者的個人隱私風險等問題，本文為此提出了相應的解決策略。

當前，中國政府正在大力推動政府數(shù)字化轉型，運用大數(shù)據(jù)落實基層民生監(jiān)督工作也是數(shù)字政府建設的重要內容。C市Q區(qū)“民生監(jiān)察平臺”先行一步，依托大數(shù)據(jù)技術監(jiān)督基層民生，在運營上權責劃分明確，功能定位清晰，在技術和制度上都具有一定的可行性，提供的經驗值得進一步推廣，面臨的問題也有待各地共同探索解決。