強化預算管理盤活財政存量資金的有效路徑

顏素珍 福建省泉州臺商投資區(qū)財政與金融事業(yè)服務中心（援藏）

引言

全球經(jīng)濟一體化背景下，如何推動經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，成了政府相關部門關注的核心問題。最近幾年，各級政府依照國務院的相關決策部署，開始積極推動財政存量資金的盤活工作，上下聯(lián)動、全面推進，使得財政存量資金的規(guī)模呈現(xiàn)出了大幅度下降的趨勢，財政統(tǒng)籌能力得到了強化，資金的使用效益也在不斷提高。但是部分地方在盤活財政存量資金的過程中，也存在不少問題，需要加強預算管理，通過優(yōu)化財政資源配置的方式來減少財政存量資金，實現(xiàn)對于資金的有效盤活。

一、財政存量資金概述

財政存量資金指處于財政賬戶中，收入已經(jīng)發(fā)生，尚未進行預算安排，又或者已經(jīng)完成了預算安排，尚未形成實際支出的財政資金。如果從資金本身的性質來分析財政存量資金，可以將其分為結余資金、結轉資金、計提資金和其他資金。財政存量資金形成的原因體現(xiàn)在幾個方面：首先是部門預算資金結余。受前期準備不足、預算編制不到位等因素的影響，財政部門批復的部門預算金額明顯超出了實際支出數(shù)額，導致了財政資金結余閑置的問題。財政部門在對下一年度的預算進行編制時，沒有將部門在上一年度的結余情況考慮在內，導致預算結余資金大量閑置；其次是財政專戶資金結余。在經(jīng)濟發(fā)展的帶動下，地方政府的財力呈現(xiàn)出了不斷增強的態(tài)勢，個別財政部門在對財政資金進行撥付的過程中，存在虛列支出等違規(guī)操作，導致財政專戶資金出現(xiàn)了大量的結余閑置；然后是專項轉移支付資金閑置。部分專項項目在設置環(huán)節(jié)，存在交叉重復的問題，沒有能夠形成科學有效的分配制度，存在資金撥付滯后的問題，很多時候地方財政都是在年底才獲得相應的資金，而且上級專項資金并不能很好地與地方配套資金實現(xiàn)同步，影響了項目的順利實施；最后是財政出借資金沉淀。從加速地方經(jīng)濟發(fā)展，扶持龍頭企業(yè)的角度出發(fā)，地方財政往往會通過暫借金或者周轉金的方式，對大量的財政資金進行出借，而在不重視資金清理和回收的情況下，容易出現(xiàn)資金沉淀的問題[1]。

二、財政存量資金盤活的意義

（一）提高財政資金效益

在貫徹落實可持續(xù)發(fā)展理念的過程中，提高財政資金的效益，是必要的內生動力，對于公共財政的建設和完善意義重大。當前，有不少地方在經(jīng)濟發(fā)展中，一旦資金短缺就會向金融機構借貸，支付了高額的利息。與此同時，財政專戶上存在大量的存量資金閑置問題，不敢或者不能對其進行使用，嚴重影響了資金使用的效益。通過盤活財政存量資金的方式，能夠對這些資金進行有效應用，將資金的作用和價值真正發(fā)揮出來。

（二）實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長

盤活財政存量資金，能夠實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，為城市基礎設施、公共服務行業(yè)等方面提供充足的資金支持，釋放內需潛力，帶動經(jīng)濟的轉型發(fā)展，更好地滿足群眾需求，實現(xiàn)資金使用效益的提高。盤活財政資金存量，可以刺激消費，為貨幣資金的盤活創(chuàng)造出相應的條件。

（三）解決財政收支矛盾

新時期，我國財政收入的增速放緩，相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年前半年，全國公共財政收入較2020年同時增長了6.8%，中央財政收入和地方財政收入的增速都相應降低。這種情況下，想要對經(jīng)濟建設過程中越發(fā)突出的財政收支矛盾進行解決，需要切實提高資金使用效率，對有限的資金進行高效利用。

（四）倒逼財政體制改革

通過對財政存量資金的盤活，能夠找出財政資金在使用和管理制度方面存在的缺陷，將體制的弊端徹底暴露出來，繼而督促各級政府部門進一步加大對于財政稅收體制改革的力度，做好財政預算執(zhí)行制度的建設工作，推動體制和制度的完善[2]。

三、基于預算管理盤活財政存量資金的有效路徑

（一）確定資金盤活范圍

就目前而言，對于財政存量資金的盤活，欠缺明確的范圍和內容，一般來講，都是針對限制資金以及不合理沉淀資金進行盤活。從實踐的角度，想要盤活財政存量資金，要求相關部門能夠對財政部門及預算執(zhí)行部門中存在的財政存量資金進行排查，確定資金的規(guī)模和內容，確定哪些資金需要盤活，制定出有效的制度和方法，為財政存量資金的盤活提供制度支撐。在對財政存量資金進行盤活的過程中，不能盲目地將賬戶上的所有資金納入其中，而是應該將目標放在專項資金賬戶沉淀資金以及預算部門結余資金方面。

（二）明確資金盤活原則

在對財政存量資金進行盤活的過程中，應該堅持幾個基本原則：一是“摸清存量、分類處理”。應該通過全面調研的方式，確定好各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及預算單位存量資金的實際情況，對存量資金的類別進行合理劃分；二是“上下聯(lián)動、全面推進”。財政存量資金的盤活需要同時在縣市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面展開，確保財政部門和其他部門都能夠參與進來，對存量資金的空間進行擠壓；三是“立足當前、著眼長遠”。在對現(xiàn)有財政存量資金進行盤活的同時，也應該切實做好相關制度及規(guī)范的建設工作，打造出長效化的體制機制，以避免后續(xù)出現(xiàn)更多的財政存量資金；四是“多管齊下、懲防并舉”。實踐環(huán)節(jié)，需要推動事前預防、事中控制和事后監(jiān)督的相互結合，打造出多方面齊抓共管的局面，以此來實現(xiàn)對于存量資金的有效盤活[3]。

（三）規(guī)范財政專戶管理

必須對存量財政專戶進行全面清理，除去經(jīng)過財政部審批，同時上報國務院批準允許保留的財政專戶，其他所有的財政專戶都必須在2年內完成銷戶工作。需要加強對于財政專戶開設的核準工作，避免新設置專項支出財政專戶的情況，如果開設的是其他的財政專戶，則必須依照相關規(guī)定，上報財政部門進行審批核準。應該加強對于財政專戶的資金管理工作，禁止對財政專戶資金進行借出、周轉，也不能利用轉出專戶的方式進行保值增值，已經(jīng)完成出借或者轉出的資金，需要在規(guī)定期限內完成回收。專戶資金需要嚴格依照規(guī)定好的用途進行使用，對于撤銷的財政專戶，必須做好資金清理工作，依照有關規(guī)定將資金并入到其他財政專戶，或者上繳國庫。

（四）深化預算編制改革

一是應該編制相應的中期財政規(guī)劃。各預算單位必須從地方政府和自身的中長期規(guī)劃著眼，結合實際情況，做好資產(chǎn)購置、資產(chǎn)更新、政策落實、項目投資等的提前規(guī)劃，提升預算支出的前瞻性及科學性，推動政府重大決策部署的貫徹落實；二是必須確保年初預算及時到位。應該對政府預算編制體系進行完善，在預算編制體系中納入相應的政府性債務收支，確保其能夠與政府預算實現(xiàn)同步編制、審查和執(zhí)行。應該對基本支出相關的預算編制進行規(guī)范，依照定員定額的基本原則，將其落實到預算單位中，推動項目資金預算編制工作的細化，盡可能減少財政預留資金，規(guī)避資金二次分配問題；三是應該完善預算滾動機制。對于預算單位結余資金、之前年度結轉資金等，可以將其整理后，安排到當前預算年度的關鍵項目中，而在后續(xù)預算年度，如果預算單位需要對項目資金進行使用，需要本級財政予以支持；四是做好預算績效管理。縣市兩級財政預算應該將年初安排的項目支出納入預算績效管理中，對相應的項目文本進行編制，設定好合理的預算績效目標，將產(chǎn)出指標、效益指標以及服務對象滿意度等相關指標全部納入其中，確保其能夠與年初預算一同落實到預算單位。各個縣區(qū)應該結合自身的發(fā)展情況，建立起完善的財政績效管理考核體系，做好對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金管理工作的考核與評估，為財政存量資金盤活奠定堅實基礎[4]。

（五）規(guī)范預算追加調整工作

一是應該對預算調整進行嚴格控制。各預算單位必須將預算放在財政支出前，做到“無預算不支出”，預算批復并且到位后，必須對資金的用途進行嚴格限定，避免隨意更改的情況，如果因為政策調整以及客觀情況的變化，需要對比預算做出調整，必須依照相關程序進行報批；二是加強預算追加管理。原則上，市級預算在執(zhí)行過程中，不能出臺新的預算追加政策，如果的確需要對一些重大支出進行安排，可以在后續(xù)年度預算編制環(huán)節(jié)做好統(tǒng)籌安排。除去上級政策落實以及縣市政府重大決策部署，在預算執(zhí)行過程中，所有部門都不能進行預算經(jīng)費的追加。如果因為工作任務的調整或者增加，需要更多的資金支持，則可以通過對結轉資金進行統(tǒng)籌，或者盤活財政存量資金的方式來實現(xiàn)；三是對追加經(jīng)費程序進行規(guī)范。在預算執(zhí)行過程中，如果某個項目確實需要追加預算經(jīng)費，預算單位必須向財政部門報送相應的申請文件以及項目文本，由財政部門做好審核論證，看其是否能夠符合相關規(guī)定的要求，是否形成了實際支出，對符合要求的項目，依照相應的專項資金撥款程度，報上級部門審批。

（六）壓縮結余結轉規(guī)模

一是應該做好結余結轉資金的管理工作。各級財政應該定期對財政結余結轉資金進行梳理，做好分類管理工作，對資金規(guī)模進行壓縮。本級預算指標結余資金應該轉入到相應的預算穩(wěn)定調節(jié)資金中；政府性基金或者專項收入如果連續(xù)兩年的預算執(zhí)行率沒有能夠達到80%以上，可以在相關管理辦法的適用范圍內，將結余資金調整到其他項目中，如果預算無法得到有效執(zhí)行，可以對累計結余資金進行調劑，應用到關鍵項目建設中。對于本級預算安排形成的結余和結轉資金，應該與上級專項轉移支付資金中的結余共同納入本級財政預算中；二是應該對預算單位原本賬戶的資金機制進行消化吸收。應該對預算單位的財政賬戶進行清理，取消零余額賬戶外的其他賬戶。應該逐層對賬戶結余資金的性質進行核實，如果屬于財政存量資金，經(jīng)過政府部門批準后，可以將其應用到部門預算資金缺口的填補中；如果不屬于財政存量資金，需要在保障預算單位資金使用權的情況下，由部門制定出相應的資金消化渠道；三是做好對于扣款經(jīng)費的支出管理。對于財政結算扣款，可以依照相關政策的要求，對下級財政收入進行集中，對已經(jīng)撥付的經(jīng)費進行回收，如果必須再次進行資金的支出，需要提前做好項目篩選，采用當年收入來年安排的方式，對年度專項結余資金進行壓縮。

（七）提高資金管理水平

一是應該關注國庫現(xiàn)金的運作。各級財政在對國庫資金進行調用時應該強調科學性、合理性，滿足重點支出的需求，加強與銀行之間的溝通協(xié)調，優(yōu)化資金安排的同時，做好本級財政的現(xiàn)金管理工作。應該在保證財政專戶日常支出順利實施的基礎上，借助專項支出、社保基金等，落實好協(xié)議存款、定期存款等活動。應該對專項數(shù)量進行精簡，加強專戶結余資金管理，實現(xiàn)對于財政資金的統(tǒng)一調度和使用；二是應該做好財政借款的清理工作。各級財政需要加強對外借款的核查工作，加強分類管理，辦理好相應的轉列支出手續(xù)，嚴格依照相關程序進行核銷。避免出現(xiàn)違規(guī)增加對外借款的情況，避免出現(xiàn)超預算撥款以及對非預算單位墊付財政資金的情況。

（八）明確資金盤活政策

一是應該做好重點支出存量資金的統(tǒng)籌安排。對照《預算法》的相關要求，重點支出調減需要經(jīng)過人大審批，但是因為煩瑣的審批程序，會嚴重影響支出進度以及存量資金的盤活效果。對此，地方應該在確保重點支出規(guī)模不變的前提下，依照不同科目支出需求，做好相互之間的調整和應用；二是應該對地方政府權限進行調整，適當調一般性轉移支付的比重，減少專項支付的規(guī)模，將地方財政本身貼近基層的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來；三是應該對管理政策進行明確。對于無法適應稅制改革的相關規(guī)定，需要盡快廢除，倒逼單位激活存量資金[5]。

結語

總而言之，市場經(jīng)濟環(huán)境下，從緩解經(jīng)濟下行壓力的角度出發(fā)，需要對財政存量資金進行盤活，針對相關工作實施過程中存在的缺陷和問題進行深入分析，明確財政存量資金形成的原因，從預算管理的角度，加強對財政存量資金盤活路徑的研究，提高財政資金的使用效益，減少資金浪費問題，以此來推動經(jīng)濟的穩(wěn)定健康發(fā)展。