政務服務“好差評”制度的實踐困境與因應之策

邵方琦，倉基武

（中共上海市寶山區委黨校，上海 201901）

0 引言

黨的十八大以來，習近平總書記多次要求，要把人民滿意不滿意、高興不高興、答應不答應、贊成不贊成作為衡量黨和國家一切工作的根本標準。這就為新時代政務服務指明了科學方向，提供了基本遵循。為落實習近平總書記相關重要論述，以往在網購、銀行、通信等領域廣泛應用的“好差評”制度，于2019 年被國家正式引入政務服務領域，由辦理事項的自然人、法人和其他組織，對政府部門及其授權或委托的其他組織提供的政務服務進行評價和監督。該制度為政務服務增加了“用戶評議”和“售后服務”環節，體現了從“部門本位”向“用戶本位”的理念轉變和從“內部監督”向“社會評議”的監督再造，是深化“放管服”改革、建設服務型政府的題中之義。

1 政務服務“好差評”制度的實踐困境

三年來，各級政府將政務服務“好差評”制度作為提高“用戶”滿意度和提升工作能級的有力抓手，落實政策要求，細化操作規范，積極探索制度執行的創新實踐，企業群眾滿意度大幅提升。伴隨各個環節的實施細則、相關評價的認定標準日益明確規范，“好差評”的基礎性制度體系也已基本形成，為貫徹執行奠定了良好基礎。但是，結合文獻報告分析、網站數據爬梳與政務服務大廳實地探訪，目前“好差評”制度在基層落地時仍面臨著一些共性問題。

1.1 觀念認知存偏差

對“好差評”制度的理念認知直接影響該制度在基層的執行成效。對于基層來說，首先要解決自我認知問題，要充分認識到實行“好差評”制度的必要性和重要性。從相關調研來看，有的基層政府沒能領會到制度意義，認為“好差評”制度平添其工作量，存在一定的抵觸心理；有的工作人員沒能擺正考核心態，向企業群眾“討好評”，不能充分理解考評只是手段而不是目的的初衷，因此工作積極性不高。同時要解決賦能增效的問題，要充分認清“好差評”制度施行的困難與挑戰。“好差評”制度的施行不僅面臨同級政府部門間的排名競爭，還關涉縱向府際間的績效考核，且與民心所盼和發展環境要求相比，當前的政務服務仍需進一步提質增效。因而，只有充分認識制度構建的意義并認清制度落地的痛點、難點和堵點，才能在行動中真正健全權威高效的執行機制。

1.2 評價參與有欠缺

從具體實踐來看，企業群眾在具體參與評價過程中可使用多種評價方式和評價渠道，但其參與政務服務評價的積極性仍不夠充分。截至2022 年1 月，通過對省級行政區政務服務網（不包括臺灣、香港、澳門）公開的“好差評”專欄數據進行推算，其中，廣東省主動評價率為74.61%，浙江省主動評價率為89.75%，山東省主動評價率為73.61%等。通過調研訪談進一步發現，一方面，評價主體的自主評價權難以最大程度保證。企業群眾“不愿評、不會評”的現象依然存在，比如一些線下辦事企業群眾不知道“好差評”制度的存在，部分企業群眾認為評價是走形式等；另一方面，代替評價主體行使評價權利的個別現象時有發生。在辦件完成后，如果企業群眾未主動進行評價，一些工作人員會代替他們對自己所提供的政務服務進行自評。此外，評價主體的主觀隨意給評或惡意差評也影響了評價數據的準確性且增加核實成本。而當評價主體缺位時，數據收集會不到位，樣本量會不充分，“好差評”的制度效用將發揮不力，因此企業群眾主動評價率仍需進一步提高。

1.3 數據質量待優化

“好差評”結果靶向企業群眾訴求，也映照政府部門作為。準確、客觀、充足的數據是“好差評”制度運行的基礎性保障。實踐中，除了用戶層面賦予的數據是否客觀、全面外，囿于硬件和軟件的缺失，還存在數據質量不夠高的短板，呈現出延時報送、格式不統一、識別不清等問題。當前，有的基層政府存在“硬件缺失”的問題，其信息采取與歸集所依仗的大數據技術平臺或配套設施尚未完全建立；有的存在數據共享、協調和對接的條塊壁壘等“軟件缺失”的問題。比如，有的地區或部門線上線下業務融合不充分或自建業務系統與“好差評”系統對接有梗阻，致使系統間數據共享遇瓶頸；有的地區或部門早先開發的評價系統積累的數據未及時向統一開發的“好差評”系統匯聚歸集，造成大系統數據不全等問題。

1.4 結果應用不充分

當前，各地區頒布的“好差評”規范性文件中雖都有對結果應用的明確規定，但條款內容多停留在“差評”的收集、整改與反饋上，關于結果應用的其他長效工作機制尚未完全建立。比如，有的地區對于“好差評”結果并沒有建立硬性獎懲指標，有的地區尚未建立整體研判和綜合整改機制；比如，只有少數政府部門的規范性文件明文規定工作人員的權利救濟手段和途徑等。此外，一些部門和窗口辦件總量達到數十萬甚至數百萬件，卻依然保持“零差評”的記錄，難以擺脫數據失真的嫌疑，且易引發規模化的惡性競爭和數據造假，長此以往，不利于發現政務服務問題和推動政務服務創新。調研顯示，“好差評”結果運用尚不充分，甚至在第三方評估的考評機制下，有重考核、輕結果的傾向，這與“好差評”制度構建的初衷有所背離。

2 優化政務服務“好差評”制度實踐的因應之策

已公開的第三方調查評估報告顯示，各基層政府的“好差評”制度發展不平衡，面臨的階段性問題也有差距。所以，本文也無法完全論證出“好差評”制度建構的“全景圖”，只是對實踐中的共性問題提出一些可操作的回應性建議。

2.1 明晰制度緣何，深化內心認知

明晰“好差評”制度構建的初衷，做到內化于心、外化于行、知行并進，是發揮制度效能的前提。以服務對象為標準進行橫向觀察，行政服務需求日漸多元化、差異化、精細化，治理體系需與之相匹配。“好差評”制度構建以提升人民滿意度和獲得感為出發點與落腳點，倒逼政府部門提供更精準、更高效的服務。以行政科層體系為標準進行縱向考察，監督權力的傳統模式傾向于在政府部門內部的上下級之間進行分配，外部監督的不充分必會導致政務服務質量無法取得實質性突破。“好差評”制度的構建意味著企業群眾進行監督和評價的難度進一步降低，同時“差評”整改、反饋程序被進一步規范，在保障公民權利的基礎上加強對政府及其工作人員行使權力的制約與監督。具體而言，從“需求側”（行政相對人角度）來看，一是被賦予主導權，“好差評”制度是解決企業群眾辦事難問題的“助推器”，讓企業群眾能全過程跟進辦理事項；二是監督權被強化，“好差評”制度擴大公民監督空間，強化公民監督的有效性與權威性，確保政府部門合法、合理行使權力。從“供給側”（行政部門角度）來看，一是有利于行政效能全面提升，以評促改，倒逼政府部門深化改革，精準對接企業群眾需求，促進政務運行便民式調試；二是有利于行政監督施行有效，以評促建，依托“好差評”全國一體化平臺的建構，使上級政府全面把握下級政府政策執行情況，更好履行其行政監督權。

2.2 樹牢服務意識，強化理念協同

在公共政策執行階段，政策執行者的價值觀念具有主導作用，執行者是否愿意執行政策方案直接關系到政策的實施效果。“好差評”制度要“落地生根”，充分認知認同中央推行該制度的意義與優勢，服務意識和服務實踐的同頻共振是先導條件。要實現基層對“好差評”制度的真正認同，政府部門要始終遵循“以人民為中心”的價值取向。“以人民為中心”不僅是實現從“政府自評”到“大眾點評”的理念升級，其本質更是要通過“好差評”制度的撬動作用，使行政主體更加關注公共價值的表達和管理，從而促進政企、政民的良性互動。一要樹牢服務意識。“好差評”制度是聯結政府與企業群眾的“通道”，能助推政府部門優化服務、提升服務能力與創新管理。二要強化理念協同。企業群眾辦理某一事項可能涉及多個政府部門，此時企業群眾的評價指向不是單個部門，這就要求各部門間須高效協同，以部門聯動助力減少跑動次數，減少辦理時間，促成更高效、更便民的政務服務生態。

2.3 擴大評價參與，實現多元互動

“好差評”數據效用的發揮建立在大量評價數據收集的基礎上，海量的評價數據是確保政務服務“好差評”制度落地的關鍵。一要加強政務服務“好差評”制度的宣傳。“好差評”制度的價值與效能的宣傳、講解、細化，以及辦件人對“好差評”制度的認知、認同、運用是一個持續的過程，需要充分利用多維渠道強化制度宣貫。二要優化技術支撐與制度保障。在確保評價信息真實反映辦事“好”或“差”的基礎上，強化差評整改，確保差評件件有回音、事事有整改。同時，要充分保護評價人權利，消除評價人心理顧忌，使被服務對象愿評且評了有用。三要增加社會力量在“好差評”制度中的參與程度，擴大社會各界和政府部門監督查評等各類評價來源，引導第三方機構，如社會組織、研究機構等，進行科學合理的考察評估，實現有效且廣泛的良性監督。

2.4 規范數據質量，推進數據治理

面對政務服務數據質量有待進一步優化的問題，一要強化現代技術設施的建設與應用，彌補在平臺建設與配套保障等方面的“硬件缺失”。“好差評”制度對以大數據為核心的互聯網技術高度依賴，需要推動基層網絡基礎設施的互聯互通，不斷完善和強化數字政府建設的基礎能力。但先進信息技術手段的應用不是獲取高質量政務數據的充分條件。當前推動各部門、各地區政務評價數據和業務數據匯聚共享才是破題關鍵。二要打破“數據碎片”和“信息孤島”，彌補數據對接與共享方面的“軟件缺失”。伴隨政府服務數字化轉型的發展，“數據碎片”“信息孤島”等難題也顯現出來，造成資源浪費的同時也給企業群眾甚至政府部門自身造成困擾，必須推動各自獨立的單一政務應用系統向集成協同的綜合應用系統轉變。該類問題的解決需經歷較長周期，因其背后映射的是不同政府部門間權力配置、體制機制、信息價值等深層問題。因此，各級政府、部門須主動作為、自我革命，破除條塊壁壘，推動線上平臺與線下窗口融合，實現數據的遷移、共享與匯集。

2.5 重視評價結果，創新服務供給

“好差評”制度要在基層“結果”，重視評價結果應用是核心環節。一要構建關聯“好差評”結果的考核機制。重視“差評”且善用“好評”，發揮好評價結果的杠桿效應，將評價結果作為部門評優與個人評先的直接依據，如上海、廣東、福建等地均已做到將“好差評”結果與政績考核直接掛鉤。二要建立基于“好差評”數據的綜合研判機制。管理部門要堅持系統思維，加強對評價信息的研究、分析、挖掘，針對普遍性問題，限期整改解決。三要強化“差評”整改與信息反饋機制。基層政府應該遵循“評價—分析—整改或優化—公開—再評價”的流程，尤其要聚焦“差評”服務事項和“差評”供給主體。同時，還要對制度實施進行跟蹤調研，活用綜合排名、典型案例等工作機制，做好服務延伸。四要強化被評價人的權益保障機制。政務工作人員的工作動力與正當權益也不容忽視，暢通工作人員的解釋、申訴、復核通道，避免惡意差評和打擊報復等現象發生，及時回應，消除輿論影響，加強正面引導，做到獎懲并濟。五要建立“好差評”制度的長效識別機制。明確制度紅線，強化主體責任，預防數據造假，對造假主體采取“零容忍”態度，并形成多級追責體系。

3 結語

立足政策價值層面，“好差評”制度是一項務實工程。它是踐行以人民為中心的發展理念，聚焦企業群眾訴求，實施供給側結構性改革，推進治理體系和治理能力現代化的創新制度安排，需要各級政府及部門躬行實踐。立足政策執行層面，“好差評”制度是一項系統工程。它是依附全國一體化政務服務平臺，借助跨部門跨層級跨區域協同辦理，連接政務服務供需雙方的重要決策部署，需要各級政府及部門久久為功。只有正確把握“好差評”制度的本質和邏輯，認識到其背后的需求多樣性、技術復雜性、參與多元性，著力解決政務服務的各類梗阻和難題，才能切實賦能深化“放管服”改革與建設服務型政府，才能縱深推進政務服務從“可辦”向“好辦”“易辦”“快辦”升級。