市域治理視角下城市網(wǎng)格化社會治理研究

董 虹

（中共陜西省委黨校（陜西行政學院），西安 710068）

1 網(wǎng)格化治理的提出背景和發(fā)展動因

市域治理是國家治理體系和治理能力在市域范圍的具體體現(xiàn)，提升市域社會治理現(xiàn)代化水平是實現(xiàn)市域高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。自黨的十八屆三中全會以來，“網(wǎng)格化”逐漸成為國內(nèi)大中型城市社會治理的一種重要方式。黨的十九屆四中全會強調(diào)要“推行網(wǎng)格化管理和服務”，來構建基層社會治理新格局。黨的十九屆五中全會明確指出，“構建網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺。”［1］因此，從理論和實踐層面探究城市網(wǎng)格化治理問題，對于實現(xiàn)“加強和創(chuàng)新市域社會治理，推進市域社會治理現(xiàn)代化”具有重要意義。

隨著城市化進程速度的加快，社會矛盾多發(fā)、居民訴求多元的現(xiàn)象日益凸顯，導致現(xiàn)代化城市管理難度不斷增大，再加上基層工作力量薄弱，傳統(tǒng)的城市服務管理模式已不能適應城市化的快速發(fā)展。針對當前社會安全穩(wěn)定的薄弱環(huán)節(jié)和重點難點問題，網(wǎng)格化治理按照一定標準將區(qū)域行政性地劃分為一個個的網(wǎng)格單元，使這些網(wǎng)格成為管理基層社會的單元［2］，根據(jù)工作的需要把人、部件、事件等信息與網(wǎng)格關聯(lián)，以信息平臺為載體施行聯(lián)動，提高政府解決城市管理問題的水平和能力，從而更好地維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)人民安居樂業(yè)。

新時代的網(wǎng)格化治理堅持以“黨建引領”為原則，以“共建共治共享”為指導，以“提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感”為目標。城市網(wǎng)格化治理充分運用網(wǎng)格理念和現(xiàn)代信息技術，從市容市貌管理延伸拓展到社會管理的其他領域，如公共服務、應急安全、社區(qū)行政、疫情防控等一系列和基層群眾密切相關的業(yè)務領域，做到了“一張網(wǎng)、全覆蓋、云在算、人在干”。

2 網(wǎng)格化治理的城市探索和工作成效

近年來，陜西各地區(qū)不斷實踐創(chuàng)新市域社會治理，網(wǎng)格化模式得到了進一步發(fā)展，并取得了一定的工作成效。作為提升基層治理能力的重要抓手，網(wǎng)格化治理實現(xiàn)了黨委領導、管理下沉、服務主導，切實提升了基層治理的精細化、常態(tài)化、無縫化、透明化水平。

2.1 西安蓮湖區(qū)“網(wǎng)格化治理”提升了城市管理精細化水平

精細化是城市管理追尋的重要目標，西安市蓮湖區(qū)的網(wǎng)格化治理下沉了城市管理重心，為市容市貌、市民素質(zhì)、文明創(chuàng)建等基層工作找到了落腳點，推進了城市管理向精細化治理的轉(zhuǎn)型。西安市蓮湖區(qū)建立了“五層級”網(wǎng)格化社會治理組織層級，即區(qū)、街道、片區(qū)、單元、網(wǎng)格。將521 名非公黨建指導員、6 201 名在職黨員干部志愿者、101 名社區(qū)“第一書記”、40 名社區(qū)監(jiān)督員固化到網(wǎng)格體系，將基層黨組織的管理服務職能和工作力量下沉到網(wǎng)格。對轄區(qū)的街面秩序、市容環(huán)衛(wèi)、設施管理、突發(fā)事件、綜合管理等問題，及時收集、研判、上報、處置，實現(xiàn)了“小事不出網(wǎng)格、大事不出街道”，變被動應付為主動服務。2020 年8 月，西安市蓮湖區(qū)結(jié)合迎十四運城市管理工作實際情況，圍繞涉及城市精細化管理的13 項內(nèi)容，積極開展了城市精細化管理集中活動月。網(wǎng)格長、各級路長共上報各類城市管理問題9 853 個，處置問題9 757 個，通過發(fā)現(xiàn)和整改問題，促進了城市環(huán)境衛(wèi)生、市容秩序的改善，有效解決了城市管理“看得見的管不著、管得著的看不見”的難題。

2.2 安康漢濱區(qū)“網(wǎng)格化治理”形成了安全維穩(wěn)常態(tài)化

基層安社會安，基層強國家強。安康市漢濱區(qū)依托“網(wǎng)格化信息治理平臺”，充分發(fā)揮“網(wǎng)格”和“網(wǎng)格員”的作用，通過及時發(fā)現(xiàn)新生性和趨勢性風險，綜合研究應對措施，實現(xiàn)了把末梢矛盾化解向前端預防治理的延伸。統(tǒng)一制作基層治理聯(lián)系卡，分發(fā)張貼到網(wǎng)格內(nèi)每戶居民家中，卡上注明了每戶網(wǎng)格員的姓名、職務、聯(lián)系方式等信息。網(wǎng)格內(nèi)群眾通過撥打聯(lián)系卡上的電話號碼，直接聯(lián)系到相應的網(wǎng)格員。然后，為每名網(wǎng)格員制作一本以主要困難、矛盾糾紛、利益訴求、意見建議為主要內(nèi)容的民情日志，還為專兼職網(wǎng)格員配發(fā)綜治移動終端，通過綜治中心集成數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)矛盾實時上報、問題實時化解、工作實時聯(lián)動。再對轄區(qū)內(nèi)矛盾糾紛情況做到“網(wǎng)格員每日一收集、村（社區(qū)）每周一會商、鎮(zhèn)級每月一研判”。第一時間組織網(wǎng)格員入戶核實群眾關心的熱點、難點和急需辦理的問題，每月鎮(zhèn)級研判會上集中聽取各村工作隊長、網(wǎng)格長的意見建議，了解工作推進情況和需要鎮(zhèn)級研判解決的實際困難，共同商討解決辦法。特別是在新冠肺炎疫情防控工作中，夯實網(wǎng)格化管理，織細織密了社區(qū)防控網(wǎng)絡。

2.3 漢中漢臺區(qū)“網(wǎng)格化治理”推動了群眾服務無縫化

信息技術的發(fā)展為城市治理模式創(chuàng)新奠定了堅實的硬件基礎，漢中市漢臺區(qū)落實網(wǎng)格信息化建設，提升服務群眾工作水平和能力，實現(xiàn)了服務群眾“零距離”。漢臺區(qū)施行區(qū)級職能部門業(yè)務辦理一體化，啟動了28 項“網(wǎng)格+便民服務”，為網(wǎng)格員配備“社區(qū)E 通”，把公共服務工作延伸到每家每戶，打通了服務群眾的“最后一公里”。社區(qū)將網(wǎng)格管理員手機號碼、管理區(qū)域、服務事項等公示在小區(qū)、樓棟、路口等顯眼位置，辦事群眾可通過電話聯(lián)系，咨詢相關事宜，預約辦理時間、地點。社區(qū)居民不僅可以選擇服務方式、時間，甚至足不出戶就可以享受政務服務。漢臺區(qū)將社區(qū)公共、政務、生活服務等資源整合，建立與線下“網(wǎng)格”相適應的線上網(wǎng)絡運行系統(tǒng)，發(fā)布服務事項和指南，拓展群眾需求獲取渠道，實現(xiàn)了網(wǎng)格網(wǎng)絡“雙網(wǎng)”融合。漢臺區(qū)在“網(wǎng)格”內(nèi)落實有人關心、有人負責群眾問題，使得群眾的需求得到滿足。網(wǎng)格化治理形成了“人在格中走，事在網(wǎng)中辦”，極大地增強了人民群眾的獲得感和幸福感。

2.4 咸陽興平市“網(wǎng)格化治理”創(chuàng)新了治理過程透明化

權力陽光運行是政府治理現(xiàn)代化的重要標志。數(shù)字化是網(wǎng)格化治理的手段、基礎與優(yōu)勢，但也使得更多信息運行在政府體制內(nèi)。政府信息的封閉或開放，主要反映在政務公開工作上。咸陽興平市結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作面廣、事多復雜等特點，運用“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”，把政務公開與鄉(xiāng)村綜合治理、為民辦事服務緊密結(jié)合起來，大膽創(chuàng)新網(wǎng)格化服務、系統(tǒng)化管理的基層政務公開模式。既保證共享快速的辦事流程，又保證信息的陽光運行。西城街道是興平市的城市核心區(qū)，是興平市基層政務公開標準化規(guī)范化建設的示范點。一張網(wǎng)被撒到了街道辦、村（社區(qū)）、工業(yè)園區(qū)，150 戶、500 人被劃分為260 個網(wǎng)格，形成了“大網(wǎng)+小網(wǎng)+網(wǎng)格員”多元參與的網(wǎng)格化模式。“大網(wǎng)”統(tǒng)領全局，“小網(wǎng)”主動擔責，“網(wǎng)格員”盡職履責。依托智慧平臺實現(xiàn)多級聯(lián)動機制，事件辦理按照“2-2-5”時間節(jié)點嚴格執(zhí)行。其域采用圖網(wǎng)管理，精心繪制各村（社區(qū)）社情地圖，實現(xiàn)信息公開全方位。網(wǎng)格員直接面對群眾，以定期走訪、上門服務等方式依法主動公開政府信息，解答群眾關切關注的各領域政策措施。并且，利用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術，提升了政務公開事項的精準化和智慧化處置水平。

3 網(wǎng)格化治理存在的問題和原因分析

3.1 網(wǎng)格化治理的法治實踐尚欠缺

法制化是網(wǎng)格化治理制度體系創(chuàng)建的要件。網(wǎng)格化治理要真正實現(xiàn)有效治理，必須不斷注入法制化理念，不斷創(chuàng)新相關的法律制度。截至目前，西安、安康、漢中、咸陽等地均無網(wǎng)格化治理的相關立法文件。現(xiàn)階段，網(wǎng)格化治理的運行依據(jù)僅是地方性的一些文件，在組織設置、運行主體和方式上都沒有統(tǒng)一的規(guī)范要求，這嚴重制約了網(wǎng)格化的發(fā)展［3］。基層社會治理問題日趨復雜，網(wǎng)格化治理作為現(xiàn)代化城市的社會治理方式，必須注重相關法律制度建設。只有堅持基層創(chuàng)新與頂層設計相結(jié)合，才能發(fā)揮法治利長遠的作用，也只有以地方性法規(guī)的形式明確網(wǎng)格化治理的有關制度建設問題，基層治理的創(chuàng)新模式才能得到進一步鞏固。

3.2 網(wǎng)格化治理的主體參與較不足

網(wǎng)格化治理與治理現(xiàn)代化一脈相承，強調(diào)治理主體的多元協(xié)同參與。多元主體基于共同需要，參與到治理過程中來，形成一種縱橫交錯的立體網(wǎng)絡。從國內(nèi)現(xiàn)有的網(wǎng)格化治理模式來看，主要是通過黨委領導，政府主導，而社區(qū)自治力量明顯不足，社會治理類團體發(fā)展也較為遲緩。多元主體的參與會充分釋放網(wǎng)格化治理的活力，有效彌補行政主體之間的真空地帶。有些領域應該發(fā)揮政府作用，有些領域應該交給市場和民眾。多元協(xié)同共治，一方面可以降低管理成本，另一方面可以提高治理效率。網(wǎng)格化治理作為一項系統(tǒng)工作，需要整合多方社會力量筑牢其基礎，推進共建、共治、共享。

3.3 網(wǎng)格化治理的信息系統(tǒng)待優(yōu)化

信息化是現(xiàn)代社會的一個重要標志，網(wǎng)格化治理很大程度上就是數(shù)字化治理模式。在構建網(wǎng)格化信息運行機制時，不僅要實現(xiàn)信息的共享與高效運行目標，還要構建兼容、聯(lián)動、開放的信息化運行格局。數(shù)字政府實踐正在豐富政府的行政內(nèi)涵，提高政府的辦事效率。但是，目前國內(nèi)各大中型城市的社會治理數(shù)據(jù)還主要是通過各部門內(nèi)部匯總上報，并未形成統(tǒng)一的共享渠道。如果網(wǎng)格化治理技術支撐不到位，數(shù)據(jù)平臺建設滯后，就會導致數(shù)據(jù)無法對接，部門缺乏聯(lián)動，降低了響應公眾需求的時效性和智能性。

3.4 網(wǎng)格化治理的隊伍建設較滯后

擁有一支業(yè)務能力強的職業(yè)化網(wǎng)格人才隊伍，是網(wǎng)格化治理模式建設的必然要求。網(wǎng)格工作不僅需要網(wǎng)格中心工作人員擁有較高的城市管理知識水平，還需要各職能部門配備相應的協(xié)作人員。當前，國內(nèi)大多數(shù)城市轄區(qū)的網(wǎng)格員學歷水平不高，年齡偏大，加之缺乏對網(wǎng)格員的統(tǒng)一培訓考核，直接影響了網(wǎng)格化治理模式的效果。與此同時，網(wǎng)格員工作能力的高低還影響了群眾對于網(wǎng)格化治理工作的評價。網(wǎng)格化治理模式以數(shù)字技術為基礎，但其最核心的內(nèi)容是治理思想。因此，完善網(wǎng)格化治理需要重視人員素質(zhì)的提升與能力的培養(yǎng)，否則難以達到網(wǎng)格化治理思想的要求。

4 進一步完善網(wǎng)格化治理的對策和建議

4.1 健全網(wǎng)格化治理法治運行機制

習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調(diào)“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”，這也為推進網(wǎng)格化治理的法治進程提出了戰(zhàn)略要求。一是要建立健全政策法規(guī)。當有了強制性規(guī)定，有法可依，才能明確部門責任與考評、網(wǎng)格員的身份等問題，徹底打通阻礙基層運轉(zhuǎn)的堵點、痛點等問題。二是要界定城市社區(qū)任務清單。通過動態(tài)調(diào)整和更新社區(qū)權責清單，明確城市社區(qū)服務職責，固化社區(qū)承擔任務事項的主體責任。

4.2 加大網(wǎng)格化治理多元合作互動

城市治理是一項復雜的綜合性工作，為了形成多元主體參與共治的體系，既要扶持培育市場和社會力量參與城市治理的能力，又要激發(fā)多元主體參與城市治理的積極性。一是要依托社會組織治理。社會組織是社會治理不可或缺的重要主體，是破解社會治理“弱參與”的關鍵點。這需要由政府為不同社會組織提供機會，合理引導其介入。二是要發(fā)揮基層黨組織作用。基層黨組織要充分調(diào)動社工、志愿者、居民參與治理的主動性，特別是要引導居民參與自治，最終形成黨委領導、政府主導下的多元主體共建、共治、共享模式［4］。

4.3 深化網(wǎng)格化治理數(shù)據(jù)平臺建設

在網(wǎng)格化治理過程中，建立現(xiàn)代化指揮中心和服務平臺是構建網(wǎng)格化治理體系的內(nèi)在要求。一是要強化大數(shù)據(jù)運用。匯聚信息資源，規(guī)范數(shù)據(jù)流通。建立市、區(qū)、街道、社區(qū)四級數(shù)據(jù)管理，拓展數(shù)據(jù)的采集、存儲、傳輸、使用、開放。打通各職能部門業(yè)務系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)壁壘，促進數(shù)據(jù)釋放應用價值。二是要加強社區(qū)平臺建設。打造社區(qū)APP 軟件的開發(fā)和使用，滿足居民的日常生活服務需求，更好地優(yōu)化社區(qū)便民服務［5］。

4.4 加強網(wǎng)格化治理人才隊伍建設

人是社會治理的關鍵，只有建立一支相對穩(wěn)定的專業(yè)隊伍，才能實現(xiàn)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。一是要優(yōu)化人才隊伍結(jié)構。從年齡結(jié)構上來說，老、中、青相結(jié)合的人員結(jié)構有利于促進網(wǎng)格化治理發(fā)展。面臨目前基層干部隊伍年齡偏大、青黃不接的現(xiàn)象，可以加強與當?shù)卮笾袑Ｔ盒：献鳎齼?yōu)秀畢業(yè)生就業(yè)。二是要強化培訓考核機制［6］。采取“走出去、請進來”的多種培訓形式，對網(wǎng)格員進行專業(yè)培訓和指導，提升其處理信息化問題的能力和水平。