新預(yù)算制度下高校預(yù)算績(jī)效管理改革探討

郭 暢

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 大數(shù)據(jù)應(yīng)用與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，貴陽 550025）

0 引言

當(dāng)前高校預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)展比較緩慢，工作成效難以得到有效提升，高校內(nèi)部的收支壓力不斷增大。新預(yù)算制度的實(shí)施，對(duì)高校的預(yù)算績(jī)效管理工作提出了更高的要求。因此，高校應(yīng)當(dāng)積極實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，不斷提高資金使用效益，推動(dòng)高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

1 高校預(yù)算績(jī)效管理的必要性

首先，高校內(nèi)部管理的需求。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高校的管理也在與時(shí)俱進(jìn)，辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，辦學(xué)模式呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。同時(shí)，高校辦學(xué)資源出現(xiàn)短缺狀況，尤其是國(guó)家公辦高校。由于政府財(cái)政保障的能力是有限的，政府對(duì)高校的投入已經(jīng)從保障供給轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Ч┙o，而且高校預(yù)算績(jī)效管理理念也發(fā)生了改變，要求將事、責(zé)、利統(tǒng)一起來，促使高校發(fā)展規(guī)劃與資源分配相平衡。借助科學(xué)合理的績(jī)效預(yù)算管理，能夠?qū)V大師生的積極性充分調(diào)動(dòng)起來，增強(qiáng)預(yù)算主體的管理意識(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算與管理目標(biāo)的統(tǒng)一，預(yù)算撥款與業(yè)績(jī)掛鉤，推動(dòng)高校的可持續(xù)發(fā)展。所以，高校要想長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，需要進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理。

其次，政府管理的需求。高校需要政府撥款，政府公共財(cái)政預(yù)算中，財(cái)務(wù)預(yù)算是非常重要的構(gòu)成部分。政府的公共需求要求政府預(yù)算要以保障公共財(cái)政收入的來源者為目的，最大化地實(shí)現(xiàn)納稅人利益，同時(shí)要求國(guó)家對(duì)政府預(yù)算的全過程進(jìn)行有效的監(jiān)督［1］。新預(yù)算制度下，要求預(yù)算管理進(jìn)行績(jī)效考核體系化建設(shè)，為預(yù)算資金績(jī)效考核評(píng)價(jià)的有效性提供有力保障，將預(yù)算績(jī)效管理在資源合理配置與資金使用效益提升方面的積極作用充分發(fā)揮出來。同時(shí)，政府對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理非常關(guān)注。所以，政府管理需求是高校進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的又一動(dòng)因。

最后，新預(yù)算制度的要求。新預(yù)算制度對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理提出了新的要求，高校預(yù)算應(yīng)當(dāng)將績(jī)效作為依據(jù)，將績(jī)效結(jié)果作為導(dǎo)向。構(gòu)建預(yù)算績(jī)效結(jié)果導(dǎo)向型機(jī)制，合理應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，推動(dòng)高校進(jìn)行機(jī)制化建設(shè)。高校應(yīng)當(dāng)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)向預(yù)算主體單位反饋，促使預(yù)算主體單位合理應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，并且將結(jié)果切實(shí)落實(shí)下去。績(jī)效考核結(jié)果不僅是對(duì)當(dāng)年預(yù)算績(jī)效管理情況的真實(shí)反饋，而且還可以作為下一年度的預(yù)算資金安排依據(jù)，為高校調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)提供可靠依據(jù)。

2 高校預(yù)算績(jī)效管理中存在的主要問題

2.1 缺乏完善的預(yù)算績(jī)效管理制度

當(dāng)前一些高校的預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)容分布在高校的各項(xiàng)規(guī)章制度中。比如，在預(yù)算制度、財(cái)政資金項(xiàng)目管理辦法等規(guī)章制度中簡(jiǎn)單提到了績(jī)效管理規(guī)定，但是缺乏統(tǒng)一化的預(yù)算績(jī)效管理制度。同時(shí)，相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)主體、績(jī)效管理流程、評(píng)價(jià)流程等不夠規(guī)范，績(jī)效管理制度存在嚴(yán)重的碎片化現(xiàn)象，造成高校難以順利開展預(yù)算績(jī)效管理工作，相關(guān)工作內(nèi)容也不夠明確。在常規(guī)工作中，主要是被動(dòng)接受上級(jí)分配的績(jī)效管理任務(wù)，導(dǎo)致高校的預(yù)算績(jī)效管理只存在于表面，相關(guān)管理工作難以得到有效開展。

2.2 缺乏合理的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)

目前高校職能呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)越來越復(fù)雜，資金來源也越來越廣。在這種情況下，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理出現(xiàn)了一些問題，具體表現(xiàn)在：首先，高校各個(gè)部門與總體的發(fā)展規(guī)劃不夠統(tǒng)一，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置也不一致，使得績(jī)效目標(biāo)不夠明確，而且缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。其次，績(jī)效目標(biāo)缺乏合理性和有效性。部分高校尚未建立完善的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系，難以將考核部門以及預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的效果發(fā)揮出來。最后，績(jī)效目標(biāo)缺乏約束力，高校一些部門過于注重預(yù)算資金的使用情況，沒有從全局的角度看待項(xiàng)目規(guī)劃，相關(guān)論證也不夠充分，在填報(bào)相關(guān)績(jī)效目標(biāo)時(shí)比較籠統(tǒng)，嚴(yán)重影響了高校預(yù)算績(jī)效管理成效。

2.3 缺乏事前績(jī)效評(píng)估管理

一些高校在預(yù)算績(jī)效管理方面缺乏前瞻性，在申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目、調(diào)整預(yù)算項(xiàng)目等過程中，沒有與高校的戰(zhàn)略目標(biāo)需求或者發(fā)展規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，也沒有對(duì)預(yù)算支出進(jìn)行有效的事前績(jī)效評(píng)估管理，導(dǎo)致論證預(yù)算項(xiàng)目缺乏一定的科學(xué)性，高校預(yù)算管理存在嚴(yán)重的短視化情況，使得高校的專項(xiàng)資金預(yù)算沒有得到有效的執(zhí)行，進(jìn)度也比較緩慢。此外，高校項(xiàng)目庫(kù)排序比較隨意，主觀性比較強(qiáng)，相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目缺乏科學(xué)性，存在專項(xiàng)資金緊缺的現(xiàn)象與預(yù)算項(xiàng)目浪費(fèi)現(xiàn)象并存。在高校管理中，定額預(yù)算方法等沒有得到推廣和使用，預(yù)算績(jī)效管理的作用沒有充分發(fā)揮出來，導(dǎo)致高校的資源難以進(jìn)行合理配置，相關(guān)資料調(diào)動(dòng)存在問題，嚴(yán)重影響了高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

2.4 缺乏有效的預(yù)算績(jī)效監(jiān)控

高校現(xiàn)行的預(yù)算管理在執(zhí)行過程中，調(diào)整范圍比較大，存在資金提前使用或者在月底、年底突擊使用的狀況，這些情況表明高校對(duì)預(yù)算績(jī)效管理運(yùn)行過程中的監(jiān)控不到位。在監(jiān)管過程中，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控不僅要對(duì)項(xiàng)目資源使用情況進(jìn)行有效監(jiān)督，還要對(duì)預(yù)算執(zhí)行的全過程進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，保障預(yù)算資金使用與項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度保持協(xié)調(diào)一致。目前，高校預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不到位，具體表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是監(jiān)督方法不合理，缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管措施，當(dāng)高校項(xiàng)目管理中相關(guān)項(xiàng)目的執(zhí)行出現(xiàn)偏離績(jī)效目標(biāo)的狀況時(shí)，不能及時(shí)應(yīng)對(duì)［2］。二是一些高校對(duì)信息化技術(shù)的應(yīng)用不充分，沒有將信息化平臺(tái)中的功能挖掘出來，難以對(duì)預(yù)算績(jī)效過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控與管理，只是利用核算系統(tǒng)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況，無法實(shí)時(shí)反映預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)，相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度也比較緩慢。

2.5 缺乏科學(xué)的預(yù)算績(jī)效考核體系

關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理制度，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了很多相關(guān)文件，比如關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見等。相應(yīng)地，各省財(cái)政廳也出臺(tái)了與之相配套的文件，但是唯獨(dú)沒有專門針對(duì)高校的預(yù)算績(jī)效管理制度。此外，近年來高等院校的辦學(xué)目標(biāo)呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，高校的資金來源也走向多元化，辦學(xué)層次呈現(xiàn)多樣化等特點(diǎn)。在這種背景下，高校難以制定出一套可行的、統(tǒng)一的、科學(xué)的績(jī)效管理體系，相應(yīng)地，也難以對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行合理的分析與評(píng)價(jià)。當(dāng)前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方法有多種，主要有平衡計(jì)分卡、橫向比較法和問卷調(diào)查法等，在對(duì)預(yù)算績(jī)效基礎(chǔ)信息進(jìn)行采集和整合時(shí)，缺乏專業(yè)化的人才，技術(shù)方面的支持也不夠，難以針對(duì)高校的實(shí)際情況建立一套完善的預(yù)算管理信息系統(tǒng)。

3 新預(yù)算制度下高校預(yù)算績(jī)效管理改革的建議

3.1 優(yōu)化高校預(yù)算績(jī)效管理制度

新預(yù)算制度下，高校在構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理制度時(shí)有了科學(xué)的指引，明確了構(gòu)建該項(xiàng)管理制度的方向。所以，高校應(yīng)當(dāng)在新預(yù)算制度的指導(dǎo)下，積極整合當(dāng)前的預(yù)算績(jī)效管理規(guī)定，將碎片化的規(guī)定有機(jī)整合起來，在整合過程中滲透績(jī)效理念，將該理念滲透到高校預(yù)算績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，從而建立科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效管理制度，并且在后續(xù)工作過程中不斷調(diào)整和完善。通過這種方式，為高校預(yù)算績(jī)效管理的正常運(yùn)行提供強(qiáng)有力的保障，推動(dòng)績(jī)效管理目標(biāo)盡快實(shí)現(xiàn)，將預(yù)算績(jī)效管理的效能充分發(fā)揮出來。

3.2 構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)體系

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理是否科學(xué)有效，對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理的效果有重要影響。要想確保預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)的規(guī)范性，必須要建立科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系。對(duì)相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)的選擇，可以通過三個(gè)方面來細(xì)化，分別是產(chǎn)出、效益與滿意度。以目前財(cái)政部門使用的細(xì)化指標(biāo)為參照，產(chǎn)出方面的細(xì)化指標(biāo)是成本、質(zhì)量等指標(biāo)；效益方面的細(xì)化指標(biāo)主要有經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益等指標(biāo)；滿意度方面的細(xì)化指標(biāo)主要是接受服務(wù)的滿意度等指標(biāo)。此外，高校應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)縱向與橫向之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)：縱向上應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好總體績(jī)效目標(biāo)與個(gè)體之間的關(guān)系，將績(jī)效目標(biāo)的導(dǎo)向作用充分發(fā)揮出來，保障高校預(yù)算績(jī)效管理的順利開展；橫向上應(yīng)當(dāng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)高校各個(gè)職能績(jī)效目標(biāo)，確保它們的合理性，同時(shí)要協(xié)調(diào)好各個(gè)績(jī)效目標(biāo)間的關(guān)系，避免績(jī)效目標(biāo)之間出現(xiàn)矛盾，推動(dòng)高校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)。

3.3 強(qiáng)化事前績(jī)效評(píng)估管理

新預(yù)算制度對(duì)高校預(yù)算績(jī)效管理提出了新的要求，而事前績(jī)效評(píng)估管理可以符合新預(yù)算制度的要求，因?yàn)槠涫且环N創(chuàng)新性的評(píng)估方法，是高校預(yù)算績(jī)效管理改革的一項(xiàng)重大舉措。事前績(jī)效評(píng)估管理是高校構(gòu)建完善的預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)的重要方式［3］。高校在進(jìn)行評(píng)估管理的過程中，需要堅(jiān)持成本控制理念，以績(jī)效為導(dǎo)向，根據(jù)高校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，綜合考慮各項(xiàng)影響因素，結(jié)合高校預(yù)算評(píng)估內(nèi)容，建立起健全的預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估管理體系。通過因素分析法、對(duì)比分析法等，對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出進(jìn)行科學(xué)評(píng)估預(yù)算。同時(shí)要重視評(píng)估結(jié)果，將評(píng)估結(jié)果視為項(xiàng)目入庫(kù)的主要依據(jù)，與預(yù)算安排聯(lián)系起來，從而提高高校預(yù)算管理的科學(xué)化水平。

3.4 加強(qiáng)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理

首先，高校可以將預(yù)算績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控與內(nèi)部控制管理結(jié)合起來，在管理過程中滲透績(jī)效理念，從而構(gòu)建出完善的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。嚴(yán)格按照“誰支出、誰負(fù)責(zé)”的原則，將高校內(nèi)部相關(guān)部門的職責(zé)加以明確，增強(qiáng)各個(gè)部門及人員的責(zé)任意識(shí)。其中，業(yè)務(wù)職能部門主要負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)控，并對(duì)績(jī)效信息進(jìn)行整合與分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行過程中的問題，及時(shí)指出并整改，從而確保高校績(jī)效目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)。財(cái)務(wù)部門在高校預(yù)算績(jī)效管理中起著關(guān)鍵性作用，作為高校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)定期將高校的績(jī)效監(jiān)控信息匯集起來，并分析相關(guān)績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行狀況等內(nèi)容，產(chǎn)生一定的預(yù)警作用，對(duì)預(yù)算績(jī)效運(yùn)行的全過程進(jìn)行監(jiān)控管理。其次，高校在實(shí)施績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控的過程中，應(yīng)當(dāng)積極利用先進(jìn)的信息技術(shù)，不斷提升監(jiān)控的信息化水平。通過制作相關(guān)監(jiān)控內(nèi)容的規(guī)范化表單，把預(yù)算數(shù)據(jù)等納入財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)中，利用數(shù)據(jù)預(yù)警等信息化手段，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，明確管理內(nèi)容，進(jìn)一步提升監(jiān)控的效力。

3.5 完善預(yù)算績(jī)效考核體系

到目前為止，高校開展績(jī)效評(píng)價(jià)已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)正在逐漸走向標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化，為了提升績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量，可以通過以下兩個(gè)方面進(jìn)行：一方面，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新評(píng)價(jià)模式。當(dāng)前財(cái)政部門對(duì)高校績(jī)效評(píng)價(jià)工作提出了更高的要求，高校開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作通常有兩種模式，分別是績(jī)效報(bào)告模式與績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告模式。其中，績(jī)效報(bào)告模式指的是對(duì)實(shí)施部門展開的評(píng)價(jià)，主要評(píng)價(jià)內(nèi)容是實(shí)施部門對(duì)提前設(shè)定好的績(jī)效目標(biāo)的完成情況，通過考察與分析，明確績(jī)效目標(biāo)出現(xiàn)偏差的原因，并采取有針對(duì)性的措施進(jìn)行改進(jìn)。績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告模式指的是將績(jī)效報(bào)告變成自評(píng)表，主要對(duì)項(xiàng)目基本情況、績(jī)效工作開展?fàn)顩r、績(jī)效目標(biāo)完成狀況與完成結(jié)果等進(jìn)行的自評(píng)，不會(huì)提前設(shè)定相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，也沒有建立指標(biāo)體系，通過簡(jiǎn)化的方式來分析績(jī)效情況，突出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容［4］。所以，高校需要積極探索更加簡(jiǎn)便的績(jī)效評(píng)價(jià)模式，比如通過績(jī)效報(bào)告模式進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，主要評(píng)價(jià)各個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，重視收集和統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，保證相關(guān)數(shù)據(jù)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。根據(jù)高校的實(shí)際情況編制績(jī)效自評(píng)表，積極進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作，不斷提升高校績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量和成效。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新結(jié)果監(jiān)督，在評(píng)價(jià)完成之后還要再評(píng)價(jià)。新預(yù)算制度下，高校預(yù)算績(jī)效管理工作得到了越來越多的關(guān)注，尤其是財(cái)政部門與教育主管部門。績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋的資金范圍逐漸擴(kuò)大，已經(jīng)由部分項(xiàng)目支出變成全部項(xiàng)目支出，由單個(gè)項(xiàng)目支出變成整體支出。不過，當(dāng)前高校的績(jī)效管理工作剛剛起步，對(duì)相關(guān)的管理體系與考核方法仍然在探索中，同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量還需要進(jìn)一步提高。比如，當(dāng)前評(píng)價(jià)方式比較單一，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏真實(shí)性。要想提高部門自評(píng)工作的標(biāo)準(zhǔn)化水平，有效提高評(píng)價(jià)質(zhì)量，確保績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的真實(shí)性與客觀性，財(cái)政部門需要在評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上開展再評(píng)價(jià)工作。

4 結(jié)語

綜上所述，新預(yù)算制度下，高校應(yīng)當(dāng)積極進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理方面的改革。將新預(yù)算制度作為指引，不斷深化預(yù)算績(jī)效管理改革，通過優(yōu)化高校預(yù)算績(jī)效管理制度，構(gòu)建科學(xué)的預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)體系，強(qiáng)化事前績(jī)效評(píng)估管理，加強(qiáng)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控管理，完善預(yù)算績(jī)效考核體系等，保障高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展。