中小學全面實施預算績效管理的探索
——基于內控視角

孟令倩

（山東省實驗中學 財務室，濟南 250002）

0 引言

教育是興國之器、安邦之本。隨著政治經濟的不斷發展，教育事業也備受關注。中小學作為人才輸出的重要機構，其教育發展水平同樣至關重要。全面實施預算績效管理作為財政體制現代化建設的有力舉措，逐漸成為提升風險控制力度、提高教育經費使用效用的可靠抓手，是中小學教育事業可持續發展的重要保障。然而，當前內部控制與預算績效管理正處于不斷融合的過程中，如何從內部控制的視角優化中小學全面預算績效管理工作，值得我們進一步探索。鑒于此，本文試圖從內控視角出發，針對實踐中存在的問題，提出促進預算績效管理全面實施的對策建議，推動財政資金聚力增效，提高中小學教育服務供給質量。

1 內控視角下中小學全面實施預算績效管理的概括分析

1.1 相關概念

2012 年12 月，財政部在頒布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》中，把內部控制定義為：單位為實現控制目標，通過制定制度、改進措施和執行相應的程序，對經濟活動中出現的風險實行防范與管控。換言之，內部控制就是風險應對。風險應對工具是制度、措施與程序［1］。內部控制主要包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及內部監控等。內部控制的內容就是將業務活動的風險點與財務目標相結合，通過控制風險來實現管理價值。內部控制制度的構建，應遵循全面完整、目標導向、風險控制、成本效益等原則。

行政事業單位全面實施預算績效管理的主要內容包括：績效目標、績效運行與監控、績效評價及其結果應用。中小學校將預算績效管理與內部控制相結合，可以確保單位有效開展內控工作，加強對單位經濟活動的控制，促進各項管理制度的完善［2］。

1.2 全面實施預算績效管理的政策背景與意義

黨的十九大作出“全面實施績效管理”的戰略部署，指出建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，加快推進績效管理。2018 年9 月，“《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》提到要用3-5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”［2］。2018 年11 月，為貫徹落實《意見》內容，財政部再次發文，進一步強調了全面實施預算績效管理的意義并提出了落實方案和重點環節等。2019 年12 月，“教育部《關于全面實施預算績效管理的意見》提出，全面實施預算績效管理是優化教育資源配置、提升教育公共服務質量的重要舉措，對推進教育治理體系和治理能力建設具有重要意義”［3］。2020 年10 月，“《中華人民共和國預算法實施條例》修訂施行，其提到要對預算資金的投入、執行、產出與效果進行績效監控和評價”［4］。由上述文件可見，全面實施預算績效管理是財政體制改革中的重要舉措之一，是推動黨中央、國務院重大政策措施落地生效的重要保障。在上述政策要求下，在教育治理能力和教育公共服務水平不斷提升前景下，中小學校全面實施預算績效管理已是必然趨勢，提升預算績效管理的理論研究尤為重要。

1.3 預算績效管理與內控的聯系

內部控制是全面實施預算績效管理的有力保障。首先，從內控目標來看，內部控制可以在一定程度上約束經濟運營活動，提升單位預算管理的剛性，有助于全面實施預算管理的落地實施。其次，從內控的本質來講，健全的內控是防范單位業務活動風險的“良藥”。針對預算管理各個環節當中的風險點，通過制定具體控制目標和詳細控制方法，實施有針對性的控制活動，降低預算管理風險，便于構建內控體系下的預算績效管理方法。最后，從參與廣度來說，全面實施預算績效管理和內控工作都需要協調調動各部門，需要單位全員參與。各部門的工作人員切實履行好各自職責，保證內部控制的執行效果，為開展績效預算管理工作提供便利條件。

全面實施預算績效管理是提升內控效果的有力手段。一方面，全面預算績效管理的目標是優化資源配置效率和使用效用，提高風險防范力度，進而為中小學校形成健康有序的內控環境做好鋪墊。另一方面，全面實施預算績效管理是一套科學的、系統的流程，可以對財務活動進行全過程、全方位、動態化的監督。從全面預算績效管理的目標和流程可以看出，實施預算績效管理能夠加強單位對經濟活動的控制，有利于單位管理制度的完善。只有借助全面預算這個管理工具，將其融入內部控制建設，才能有效提升內控效果。

由此可見，預算績效管理與內部控制是相輔相成、相互促進的關系。二者有諸多相似之處，工作內容高度融合，從這個角度來看，從內部控制視角探討中小學全面預算績效管理的實施具有一定的現實意義。

2 內控視角下全面實施預算績效管理的問題

2.1 預算績效管理知識欠缺，意識淡薄

在當前政策背景下，各相關單位已逐漸開展全面預算績效管理工作。但仍有不少單位對全面實施預算績效管理認識不全面，尚未形成完善的預算管理理念。究其原因，第一，由于宣傳不到位，導致中小學普通職工甚至領導層對全面預算績效管理認識不系統，有的甚至認為預算績效管理只是財務部門的工作，與其他部門關系不大，做好配合即可。第二，由于培訓不到位，缺乏績效管理理念。比如，有的學校只關注預算執行進度，對完成質量不關注，認為只要在執行進度考核中合理合規地完成預算計劃就可以了，存在“重投入，輕產出”“重支出，輕績效”的現象，尚未形成講績效、重績效、用績效的氛圍，績效管理意識比較淡薄。

2.2 組織管理機構不健全

現階段，預算績效管理工作逐漸開展，也取得了一定的成果。“但與績效預算改革已開展40 多年的英美等國家相比，我國的預算績效管理起步時間仍然較晚，發展還不夠完善。比如有的中小學預算績效管理工作雖然已經起步，但組織管理機構都未曾建立”［5］。調查發現，很多學校未設置預算績效管理部門和管理隊伍，沒有專門從事績效管理的工作人員，有的是財務部門代為完成。預算績效管理職責也不明確，缺乏有效領導，工作混亂，預算績效管理工作很難取得實質性進展。

2.3 預算績效管理工作不到位

一是績效目標設定不合理。項目支出績效目標是指以客觀可測的參考值來表示的項目支出預期績效水平。具體來說，績效目標是指要做什么事情，做多少事情，產生什么影響。研究發現，中小學校在績效目標設定中存在一些問題。一方面，績效目標設定不合理，主要體現在績效目標難以實現，影響相關員工的工作積極性和績效評價結果。或者，目標設置過于簡單，缺乏挑戰性，失去了“提質增效”的意義。另一方面，績效目標設定不具體，例如一些單位連續使用“持續增長”“明顯提高”“比較明顯”等作為績效目標，沒有從數量、質量、成本和時效等方面具體細化，不符合客觀量化的要求。

二是績效運行監控缺位。績效監控是全過程預算績效實現動態化管理的關鍵環節，是確保實現項目績效目標、落實績效主體責任的重要手段。通過績效運行跟蹤監控，可以發現預算執行的過程中存在的問題、困難并及時糾偏，確保預算調整與績效評價管理順利進行。然而，有些中小學跟蹤管理機制缺失，績效運行監控缺位，致使其難以及時發現問題和解決問題，影響預算執行效果，不利于防范風險和提高公共服務質量。

三是績效評價機制不完善。績效評價就是運用科學的方式方法和指標體系，對既定績效目標實現情況進行全面、客觀、公正的考核評價。完善的績效評價機制可以提高中小學預算管理的科學性和自我約束性，是其提高服務質量的關鍵方式之一。經過考察，發現中小學在進行預算績效評價時，缺乏一套系統的績效評價機制，往往是財務部門自行完成或者是業務處室采用自評的方式將結果報送財務部門，由財務部門匯總上報，這將降低評價結果的可靠性，導致評價不客觀、不深入。

四是評價結果應用性不高。績效管理是一個閉環過程，經過績效目標設定、運行監控、績效評價等環節，評價結果需要反饋給各部門并實質應用。但部分中小學仍然是考評與結果分離，尚未將結果與完善政策、規范預算管理銜接起來，明顯落后于其他行政事業單位。分析發現，評價結果不能實際應用的主要原因之一在于沒有建立相應的獎懲機制，績效導向作用不能充分發揮。

3 完善以內部控制為導向的預算績效管理方法

3.1 提高全面預算績效管理意識，落實預算績效管理責任

國家“全面實施預算績效管理”是財政體制改革中的重要戰略部署，是學校現代化建設的迫切需要，中小學應加強對全面預算績效管理重要性的認識，提高預算績效管理意識。一方面，要加強宣傳。中小學要充分利用學校官網、微信公眾號等形式宣傳全面實施預算績效管理的必要性和重要性，以及相關政策、規定等，盡可能地傳達給每個職工，做到應知盡知。另一方面，要加大培訓力度，建立職業規范培訓長效機制。組織領導干部、項目負責人等進行績效管理培訓，通過學習增強其對預算績效管理的理解，樹牢績效理念，注重戰略導向，進而提升預算管理水平。

與此同時，應落實預算績效管理責任。基于內部控制的預算績效管理必須強化責任的約束力，明確責任主體，完善績效管理問責機制。特別是對重大項目責任人實行績效終身責任制，落實主體責任，突出績效導向。

3.2 健全組織管理機構，建立聯合工作機制

良好的內控環境奠定了單位預算績效管理全面實施的工作基調。因此，內部控制視角下的預算績效管理工作需要科學合理地設置組織機構，打造良好的內控環境。進一步講，可以考慮在現有的內部控制組織機構設置的基礎上，著重建立貫穿預算決策、執行和監督全過程的組織管理機構。例如，成立預算管理部門，設置預算管理領導小組，形成自上而下有規劃、有領導的工作布局。

此外，鼓勵多部門參與單位預算績效管理，協調多部門工作，將內控貫穿預算全過程，建立聯合工作機制，加強部門間的工作聯動。通過部門與部門之間的溝通聯系、互助與監督，實行單位整體聯動，打破以往預算管理僅隸屬于財務部門的工作格局，讓全面預算管理與內部控制深入融合，助力預算績效管理工作有效、有序開展。

3.3 完善預算績效管理工作，實現財政資金全流程管控

合理設定績效目標。其一，明確績效目標編報的責任主體。按照“誰使用資金誰編制績效目標”的原則，確定績效目標設置主體，財務處只是牽頭組織者、審核匯總者，不能代編績效目標，這也是“內控”思想的體現。其二，嚴格項目績效目標編制程序。首先，通過定性分析項目特性，梳理項目功能，設置年度總體績效目標；其次，分解總體目標，從中概括、提煉出最能反映總體績效目標預期效果的關鍵性指標，并作為細化的績效指標；最后確定績效指標的具體值。這樣進行績效目標設定，能夠更合理、更科學。

落實“雙監控”。績效監控是全面實施預算績效管理的“事中”環節，與預算執行有機統一，是檢視項目實施目標路徑的有效糾差手段。為此，在績效管理過程中要充分使用這把“利刃”，嚴格監控程序，對預算資金執行進度和績效目標實現程度進行“雙監控”。首先，對照批復的績效目標收集監控信息，包括預計產出的完成進度、效益的實現程度及服務對象的滿意程度；其次，進行數據分析，分析數據真實性，并著重分析偏離績效目標及預算執行過慢的原因；最后，填報績效監控情況表，并全面總結本次監控跟蹤工作開展情況、項目績效監控結果、主要經驗、存在問題及下一步工作措施和建議等，形成監控總結報告。

完善績效評價機制。以內部控制為基礎的中小學預算績效管理，需要構建多維度的預算績效考核評價，找出單位潛在的問題與風險。具體來講，在績效評價工作當中，中小學校應確定績效評價主體部門，落實工作職責。同時，要建立起合理的預算執行績效評價體系、標準體系、考核體系，還可根據單位實際情況引入第三方評價，優化內部監督。通過構建完善預算績效管理評價機制，降低預算管理風險，力爭預算管理與績效管理融為一體，科學、全面、客觀地完成評價工作。

加強評價結果應用。評價結果應用是全面實施預算績效管理工作的關鍵落腳點。因此，要提高評價結果的應用性，結合內部控制評價結果，切實加強獎懲機制的建設。一是將考評結果與單位綜合考核相掛鉤，將預算流程、預算結果等環節納入考核項目，建立獎懲制度，進一步提高職工全員參與的意識和積極性，促進考核結果的應用。二是將績效考評結果與下年預算安排相銜接，考評結果將直接影響下年度部門預算的資金額度和項目申請，以最大程度發揮預算績效考核結果的引導作用，實現預算績效高效高質發展［6］。

4 結語

本文主要是探索內控視角下中小學如何全面實施預算績效管理工作。我們通過概括分析內部控制和全面預算績效管理的概念及其內在聯系，發現中小學在全面實施預算績效管理中的問題，基于內控視角創新預算績效管理的方法，解決現實難題，為構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系提供了理論支持，便于真正實現預算與績效管理一體化。本研究順應時代發展要求，以全面實施預算績效管理為主題，以中小學校為背景，一定程度上填補了中小學校在全面實施預算績效管理方面的空白，對豐富全面預算績效管理的研究具有現實意義，這也是本文的主要創新點之一。