檢察機關提起環境民事公益訴訟的辯證思考

煙臺大學法學院 鄭廷玉

一、檢察機關提起環境民事公益訴訟的合理性

（一）權威性司法機關的介入適應當前司法實踐的需求

第二次工業革命以后，西方國家的經濟迅速發展，貧富差距逐漸擴大，由于經濟體制的特殊性，資源競爭日趨激烈，社會公共領域不斷遭受沖擊，越來越多的民眾開始反思自己的利益能否得到維護和保障，不同個體之間的利益維護也存在一定的沖突，社會矛盾日益增多，以往僅靠公民個人提起的訴訟不能從根本上解決問題，不能適應司法實踐的要求。所以為了更好地維護社會公共利益、維持社會秩序，需要權威性的外部機構進行介入，由此催生了公益訴訟。

公益訴訟開始進入大眾視野毫無疑問是經濟、社會飛速發展的產物。經過百年來的實踐探索，民事公益訴訟已經在一些大陸法系國家以及英美法系國家獲得長足發展。我國由檢察機關提起環境民事公益訴訟的歷史并不久遠，這一舉措不僅是與國際接軌的選擇同時也是順應時代的決策。與此同時，這項制度在我國的發展亦是司法實踐的自然選擇。

（二）實踐中源起法律法規的直接規定

《中華人民共和國民法典》第一千二百三十四條及第一千二百三十五條的相關規定，國家規定的機關或組織可以請求相關危害生態環境的侵權人進行修復以及賠償損失；2017年新修改的《中華人民共和國民事訴訟法》第十四條、第五十五條、第二百三十五條等條款明確規定檢察院享有對民事訴訟活動、民事執行活動的監督權，當發生環境污染等危害社會公共利益的事項時，人民檢察院在適格主體怠于行使權利、不行使權利時，為了維護社會公共利益可以提起民事公益訴訟，如果其他相關主體已經提起民事公益訴訟時，人民檢察院可以支持起訴；《中華人民共和國憲法》第一百三十四條規定我國的法律監督機關是人民檢察院；《人民檢察院組織法》第二條對檢察機關的具體要求和目的進行了詳盡的闡釋：人民檢察院是我國明確規定的法律監督機關，通過行使檢察權維護國家利益以及社會公共利益；《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》中第二條及第五條明確規定了檢察機關辦理民事公益訴訟案件的任務以及身份：其主要任務包括維護國家利益、社會公共利益，人民檢察院以公益訴訟起訴人的身份提起民事公益訴訟。

通過上述法律規定可知，為了維護社會公共利益，人民檢察院作為國家利益、社會公共利益的維護者以公益訴訟起訴人的身份向人民法院提起訴訟具備正當性。其作為公益訴訟起訴人的身份衍生于檢察機關的監督權，檢察院機關的監督權可大致分為兩種：第一種是公權制約性監督；第二種是社會治理性監督。公權制約性監督是指人民檢察院基于政府各部門之間的制衡關系對人民法院審判、執行權以及行政機關行使行政權力等的監督；社會治理性監督是指基于對社會治安秩序的維護對違法犯罪行為提起公訴。人民檢察院提起民事公益訴訟行使的是第一種監督，即公權制約性監督。在發現環境污染時，監督企業進行環境修復、自覺維護社會公共利益；監督政府相關部門以及社會上的相關環保組織積極履行職權保護環境、維護社會公共利益。

（三）理論上源起私人檢察官理論等權威性理論

私人檢察總長，該理論源起于美國的司法判例，是指當法律沒有產生爭議，但公共利益遭受某種破壞時，國會可依據憲法授權某個機構或組織對該種違法行為進行阻止以維護公共利益；當法律產生某種實際的爭議時，聯邦檢察總長可以根據授權在訴訟中采取一定的方式維護公眾的合法利益。“私人檢察總長”即為被授權的人。該制度逐漸成為民事公益訴訟，其開創了即便公民沒有實際的權利需要保護也可以為了維護公共利益而提起訴訟的先河。而環境的污染和損害自然屬于公共利益受到侵害，檢察機關作為社會公共利益的維護者，為了維護環境不再受損提起環境民事公益訴訟符合私人檢察總長的實質內涵。該理論為人民檢察院能夠提起環境民事公益訴訟提供了學理的支持。

（四）人民檢察院自身具備提起公益訴訟的相對優勢

由于環境污染案件本身具備潛伏性、擴散性等復雜特性，再加上造成環境污染、需要提起公益訴訟的案件涉及關系眾多往往具有復雜性，普通個人或環保組織往往難以在各方關系中輕易立案、取證，面臨立案、取證、勝訴的三大難題。人民檢察院與其他組織個人相比具有不可比擬的相對優勢。通過以下兩個案例我們可以更加直觀地感受到普通環保組織以及個人在環境公益訴訟中的無奈。

案例一：中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（以下簡稱綠發會）訴瑞泰企業污染騰格里沙漠案。

綠發會就瑞泰公司將未達標的廢水排入蒸發池，污染騰格里沙漠的行為向人民法院提起訴訟，要求其停止污染行為。但是人民法院經過審查認為綠發會沒有在其章程、登記證書中明確寫明其業務是保護環境，僅僅實際從事的主要業務或者宗旨是維護環境、保護公共利益依舊不能根據《中華人民共和國環境保護法》認定為“專門從事環境保護公益活動”的社會組織，從而不屬于適格原告，對綠發會的起訴不予受理。

案例二：居民訴中國石油天然氣股份有限公司案。

中國石油天然氣股份有限公司的經營范圍主要是接受相關單位的委托開展天然氣勘查、生產、銷售等業務。原川東開發公司資產分離重組后合并為中國石油天然氣股份有限公司西南油氣田分公司重慶氣礦。

原告劉多元居住在墊江縣五洞鎮臥龍村7組，距離被告中石油重慶氣礦臥20井100米左右。2004年起，劉多元在住家附近的水井取水使用，其在水井中安置了潛水泵并將井水抽到其房屋外的水槽。2008年潛水泵損壞。2013年1月，原告不再使用訟爭水井。同年9月，原告將已經損壞的潛水泵取出。

2005年10月，原川東開發公司在修復臥20井時放噴排污天然氣，2006年恢復生產后曾有放空行為。2013年1月，原告劉多元的子女從外地打工回家過年，發現洗衣槽的水有臭油味，水面上有油污，原告遂以被告放噴天然氣導致自家使用的水井受到污染為由訴至本院。

一審人民法院對原告的舉證責任問題做出如下論述：《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條、六十五條規定，當事人對自己提出的主張有責任提供證據，并且應當及時提交。《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第六條規定了被侵權人的相關舉證責任問題，如果被侵權人請求賠償，那么應該承擔侵權行為與其所受的損害結果之間有因果關系。就環境污染侵權案件而言，被侵權人需要證明污染者的排污行為、排污者的污染物或次生承擔污染物與被侵權人遭受的損害之間有因果關系。根據上述相關條款的規定，原告劉多元首先應當提供證據證明其合法權益受到損害的事實，然后再由該石油公司就其行為與損害結果之間沒有因果關系以及存在相關不承擔責任、減輕責任的事實承擔舉證責任。目前，原告劉多元提供的證據不能證明因被告放噴排污天然氣和放空行為造成其受損害的事實。據此，原告應承擔舉證不能的法律后果。

在第一個案件中我國并無相關法律規定必須在章程或者登記的相關文件中明確注明其業務為保護環境的組織才可成為法律上民事公益訴訟適格的起訴主體。且綠發會章程中所提及的“生態文明建設”“綠色發展事業”等字眼按照社會一般人的理解是屬于環境保護范疇的，綠發會屬于適格主體。但是綠發會卻被法院認作不具備起訴資質的主體對其起訴不予受理。可見相關環保組織在環境公益訴訟中立案的阻力頗大，法院對起訴主體的苛刻淘汰和過濾使得環境污染問題得不到治理，社會公共利益也得不到較好的維護，這與設立公益訴訟的初衷相違背。第二個案件中，侵權案件中因果關系的證明較為復雜，普通公民個人由于能力的局限性，進行調查取證困難重重，承擔敗訴風險較大。而人民檢察院作為起訴主體介入民事公益訴訟案件會有一定的優勢。

1.檢察機關具備獨立性

《憲法》以及《人民檢察院組織法》均明確規定，人民檢察院具備一定的獨立性，相關機關、團體以及個人都不得干涉檢察機關行使職權。所以人民檢察院在辦理民事公益訴訟案件時相對來說不會受到當地影響較大的企業、行政機關勢力的干擾和阻礙，同為司法機關，法院也會對人民檢察院提起的案件認真審查，因而相對來說較少會出現立案難的問題。

2.檢察機關調查取證具備優勢

《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(2020修正)》（以下簡稱兩高解釋）第六條對人民檢察院的取證問題進行了規定：在民事公益訴訟案件中檢察機關可以向相關機關和組織、公民收集與案件相關的證據，相關機關、組織和公民應當與檢察機關配合。人民檢察院在辦理公益訴訟案件時跟普通公民與組織相比有取證的優勢，能夠破解民事公益訴訟取證難的問題。

二、檢察機關提起環境民事公益訴訟面臨的質疑

盡管人民檢察院提起民事公益訴訟有一系列的合理性，但是自其產生以來便遭到了諸多質疑。主要有以下幾點：

（一）面臨適格主體的質疑

盡管兩高以司法解釋的形式明確賦予人民檢察院公益訴訟起訴人的身份，但公益訴訟起訴人的內涵尚不清晰，一些學者對此也進行了解讀，認為檢察機關的身份類似于傳統訴訟中的原告。另有學者在相關論文中對民事訴訟的性質有所提及，認為民事訴訟是一種對私權的救濟，是平等的當事人主體之間的對抗。但是，人民檢察院作為國家機關擁有相當的權力和優勢，與對方當事人相比具備一定的便利性。當事人平等原則要求當事人的法律地位、權利義務等大致相等，但人民檢察院的優勢地位與當事人之間的不對等，是否會違背當事人平等原則成為學界的質疑。

（二）面臨雙重身份合理性的質疑

2020年兩高以司法解釋的形式明確賦予了人民檢察院公益訴訟起訴人的身份。一些學者認為人民檢察院在民事公益訴訟中同時具備訴權與監督權兩種權能，進而引發人民檢察院作為起訴主體與訴訟程序監督主體兩重身份兼得的公正性質疑。

在民事公益訴訟中人民檢察院的身份有兩個：提起環境民事公益訴訟的起訴主體與監督法庭具體程序是否合法的監督主體。其作為起訴主體享有的訴權是一種請求權，具備一定的利益導向，人民檢察院作為公益訴訟起訴人提起民事訴訟雖然是公益訴訟，但是有相關訴求的；其作為法庭具體程序運行是否合法的監督者，要求其為中立的第三方，不偏不倚。所以追求一定訴訟利益的訴權主體身份與要求中立地位的監督者身份是相沖突的。

三、對檢察機關作為提起環境民事公益訴訟主體的完善建議

（一）參照刑事訴訟法的規定對對方當事人進行一定傾斜和保護

刑事訴訟法與民事訴訟法均為程序法，具備一定的相似性。刑事訴訟與民事公益訴訟均為檢察機關提起的，檢察機關在訴訟中都處于類似原告的地位對對方當事人的行為進行一定的指控。基于刑事訴訟與民事訴訟的上述相似性，且刑事訴訟中由檢察院提起公訴的歷史較檢察機關提起民事公益訴訟的歷史而言時間相對較長、發展相對成熟、經驗豐富，民事公益訴訟完全可以借鑒其中的一些規定進行自我完善。

刑事訴訟法由檢察機關提起公訴，雙方當事人同樣面臨地位、權利等的不對等問題，為了解決上述問題，刑事訴訟法做出了傾斜于被告方的相關規定，使得雙方的權利、地位處于大致相當的狀態，如：由檢察機關承擔舉證責任，對方當事人不承擔證明自己有罪或無罪的責任；犯罪嫌疑人在偵查階段即可聘請律師；辯護律師的閱卷權、會見權也得到進一步保障；檢察院如果沒有出示已經掌握的被告方無罪的證據，辯護律師可以申請法院要求檢察院出示；辯護律師在調查取證時可以申請人民法院的幫助，這些都是對被告一方的傾斜和保護，以使得雙方當事人地位的相對平等。民事公益訴訟可以根據上述刑事訴訟法中對對方當事人的傾斜和保護制定相關的規定來達到雙方地位的平等，如：規定對方當事人在取證時也可申請人民法院的幫助，以平衡檢察院在調查取證時的優勢；規范人民檢察院在訴訟中的行為，不得濫用自己的權利之便實施違背當事人平等原則的事項，可以適當考慮發揮監察委員會對檢察院在訴訟中相關行為的監督作用。

（二）對人民檢察院的監督權進行完善與修正

學者對人民檢察院提起民事公益訴訟的質疑主要是考慮到其監督權的存在，監督者在地位上是超越被監督者的。換言之，監督者的地位是居于被監督者之上的，如此監督才可有實效。而人民檢察院是法庭中相關訴訟行為的監督者，同時又是訴訟行為的一方主體，如果不加規制則可能會使檢察機關為了自己訴求的維護而濫用自己的監督權，長此以往盡管社會公共利益可能得到較好的維護，但同時也會違背正義、公正的原則，損害司法機關的權威。

所以解決檢察機關可能濫用自己監督權謀私利的問題有兩種措施：

第一種措施是在民事公益訴訟中將檢察機關的監督權剝離出來移交給監察委員會，由監察委員會在民事公益訴訟中代行監督一職。監察委員會既不是涉訴一方也不是審判一方，完全符合中立第三方的條件。將檢察機關的監督權分離出來便無須擔心其為了私利濫用監督權的情形出現。

第二種措施是通過完善法律法規對檢察機關監督權的行使進行一定規制。從行使的條件、情形、具體內容、程序、救濟方式、期限等進行完備的規制。在此種措施下，盡管檢察機關依舊擁有監督權，但我國新出臺的兩高司法解釋規定人民檢察院作為民事公益訴訟起訴人依照民事訴訟法的相關規定行使權利。要符合法律規定的形式行使監督權，因而只要對人民檢察院在民事公益訴訟中的監督權進行嚴格的規制，也會規避濫用監督權的行為。

發揮檢察機關不同部門的協同作用，保證監督權行使的客觀性。有學者擔心盡管可以對檢察機關監督權的行使進行法律規制，但亦會基于自身參與訴訟的原因摻入主觀因素，監督權的行使可能并不客觀，由此我們可以考慮發揮檢察機關各部門的協同作用。受到案件本身影響的主體為公益訴訟起訴人而不是全體檢察院人員，所以為了避免出庭起訴的檢察人員受到主觀因素影響在行使監督權時有違客觀公正原則，可以由沒有參與本案之前訴訟的檢察機關其他部門的檢察人員行使監督權，由此便可避免檢察人員受到自身參與案件的主觀印象而影響監督權行使的公正性。

四、結論

檢察機關作為提起環境民事公益訴訟的主體是合理的，盡管實踐時間尚短，存在一些制度上的瑕疵，使得其在運行過程中遇到一些障礙，但是我們可以通過修正讓該制度不斷完善，使其符合司法實踐的運行和發展。我們應當對人民檢察院作為民事公益訴訟起訴人的公益訴訟模式充滿信心。