法治思維在違規經營責任追究工作中的功效與路徑分析

中國原子能科學研究院 李翔

一、什么是法治思維

基于西方思想家們對法治的理解和著述，對于法治可以理解為政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則，這種規則對權力進行約束，保障社會中最基本的權力秩序處于優良狀態，強化權力約束，監控制衡公權力，保障人權。[1]也可以說，“法治”的最初意義在于防范惡意、疏導人性，后來逐漸成為一種治理群體、規范人性的方式。法治思維是公權力行使者在法治精神和理念基礎上運用法律規范、法律原則等對遇到或所需處理的問題進行分析、判斷并形成結果的動態過程。它強調程序正當，對具有決策權、管理權、監督權或實施這種權力的主體的行為具有重大的影響。

二、什么是企業違規經營責任追究

近年來不斷有國有資產損失案件發生，企業負責人監督不到位，企業負責人失職，監管部門對責任的追究不到位。2016年國務院辦公廳發布《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》（以下簡稱《意見》），2018年國資委發布《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》（以下簡稱37號令），從框架和具體細節上對中央企業違規經營投資追究作出詳細規定。企業違規經營責任追究的目標是逐步建立行之有效的追究問責機制，應在2020年年底前全面建立覆蓋各級履行出資人職責的機構及國有企業責任追究工作體系。[2]這是新時代賦予內部審計違規經營投資責任追究的新職能，是一項系統性工作，涉及內部審計、紀檢監察、巡視、法務等部分，需強化協同，形成監督合力。[3]通過建立完善的違規經營責任追究制度的要義在于推動企業，特別是中央企業形成職責明確、流程清晰、規范有序的內部工作機制，促進各級經營管理人員合規履職，依法依規治企，減少國有資產損失。

三、企業違規經營投資責任追究制度與法治精神的內在聯系

（1）企業違規經營投資責任追究制度的核心要義在于追究違反國家法律法規和企業內部管理規定的行為，對未按照規則履行或正確履行職責從而造成國有資產較大或重大損失的進行追究，以及強調對規則的遵從和違反規則的懲處。[4]簡單來說，企業違規經營投資責任追究制度是企業內部“有法（制度）必依，違法（制度）必究”的具體體現。企業違規責任追究有助于增強國有企業經營投資責任意識、風險意識和責任約束意識，它有助于推進法律法規和內部管理制度的執行和遵從，培養國企工作人員特別是領導干部遵從規則的社會認知與意識，樹立規則權威。

（2）企業違規經營投資責任追究體系要形成職責明確、流程清晰、規范有序的責任追究工作體系，運行機制要科學規范，彰顯法治的基本精神。37號令要求各級履行出資人職責的機構及國有企業要建立健全違規經營投資責任追究制度，細化違規經營投資責任追究的原則、范圍、依據、啟動機制、程序、方法、標準和職責，保障違規經營投資責任追究工作有章可循、規范有序，也就是要求以明確、統一的規則，獨立、客觀的立場，公平、公正的程序來保障責任追究工作的進行，這既保護了國有資產的價值，還保障了被追究主體的相關權益，與法治精神的實質要義高度一致。

（3）違規經營投資責任追究本身也是一種特殊權力的監控機制。違規經營投資責任追究是新時代賦予內部審計的新職能，是一項系統性工作，涉及內部審計、財務、人力資源、巡視、紀檢監察、法務等部門，是對出資人的監督。對責任人進行責任追究的過程是追責人員擁有或被賦予權力的運行過程，是追責人員在特定的領域和事項內被國家、上級單位或法人賦予公權力從而進行責任核查和得出結論的過程，這需要有明確的制度來規范權力授予的范圍、追責的特定程序等等，追責人員只能在這個制度的框架下行使特定的權力，不能隨意超越界限，更不能濫用這種特定的權力。簡而言之，依據制度明確和細化責任追究、防范權力濫用，促進權力特別是公權力在陽光下有效運行、在制度的框架和軌道上運行。違規經營責任追究工作本身也是一種特殊權力的監控機制，體現了責任法定的法治思想。

四、目前企業違規經營責任追究工作存在的問題

（一）可依據的制度欠缺，違規經營投資行為界定標準不夠全面

37號令要求以國家法律法規為準繩，按照國有資產監管規章制度和企業內部管理規定等進行追責，實行重大決策終身問責。但分析發現，目前對違規經營投資行為的界定主要是從經營投資行為表現的角度展開，強調程序上的合法合規，但對于行為發生的主觀意愿及其之間的因果聯系并無詳細的區別和界定。而且，不同領域發生的違規經營行為帶來的風險和結果也有較大差別，如科研領域與市場領域的違規經營投資行為就是兩種性質差異較大的違規行為，科研事業單位與公司制的國企、央企的違規經營投資行為在內容和范圍等方面也存在較大差異，同等標準、同等措施進行追責也有失公平，不符合法治精神。因此，要提高責任追究措施的科學性、有效性、公平性，就要借鑒法律范疇中對于罪責的認定方式，建立更加全面的界定標準，從不同領域、不同性質法人主體層面對行為人意愿、經營投資行為的性質、行為發生的頻率等多個維度綜合考量，建立更為公平、科學、全面的可量化的識別規則體系。

（二）追責的方式不夠明確

從目前37號令對于責任追究方式的內容來看，對相關責任人的處理方式還不夠明確，對于不同的違規經營投資行為采取批評教育、責令書面檢查、通報批評還是誡勉等方式，并沒有給出相應的具體標準；對于扣減薪酬的標準，忽視了違規行為背后的主觀動因以及違規經營投資人的意愿，只是按照損失的大小確定，對責任追究的主觀動因、客觀行為、損失結果、行為發生頻率、違規的風險程度及相互之間的因果聯系等幾個維度和因素的考慮和判斷不夠全面，從本質上不符合法治的公平性原則。

（三）容錯機制有待完善和加強

在實踐中，經營投資行為的復雜性以及被授權人或受托人（即國企經營管理人員）和委托人（國資委）之間存在信息不對稱的普遍情形，委托人和監管機構對于經營管理人員經營投資行為的主觀動因難以鑒別，從而會導致對經營投資行為的合法合規性認識存在偏差，可能會出現對該容錯的行為實施了追責，而對應追責的行為特別是應該嚴肅追責的違規行為反而進行了容錯的情形。因此，貫徹落實37號令提出的“三個區分開來”，對違規經營投資行為的合法合規性進行更準確的判斷和認識，實行具體問題具體分析，主客觀因素相結合，建立更為系統、更為量化的容錯機制及指標體系，才能提高容錯的準確性和有效性。完善和加強容錯機制其實也是科學立法的一種具體體現，是企業違規經營責任追究機制不斷追求和努力實現法治化的深層次體現。

五、法治思維在違規經營投資責任追究工作中發揮的作用

（一）“有法可依”“科學立法”，加強制度合理性研究，強化責任追究的制度體系建設

目前，各中央企業已按照《意見》的要求和內容制定和發布了違規經營投資責任追究的基礎制度，對責任追究工作提出根本性的規定和要求。但各個單位內部實際情況不同，不少中央企業下還設有科研院所、事業單位，因此，要使違規責任追究工作具有可操作性，真正落地和實施，各單位還要在《意見》的指導下，結合本單位實際情況，制定追責工作配套制度、細則、指引和工作流程，明確和強化追責的針對性和可操作性。

一是要根據自身情況，細化追責范圍和情形，并按照企業規模、單位性質細化損失分類標準，避免對上級制度“照搬復制”“上下一般粗”；二是要根據自身情況，借鑒不同領域特別是法治層面對責任認定和判斷的方式方法，細化追責范圍、追責程序、處理標準等方面，科學制定制度和標準，真正將責任追究制度落到實處；三是在“大法治”的統領下，可將違規經營責任追究制度視為法律處置和紀律處置的前置制度，形成與法律處置和紀律處置有效銜接的機制。

（二）“嚴格執法”，追責過程依法依規進行

根據《意見》的要求，追責過程要依法依規，嚴謹而具有較強的可操作性。根據資產的損失程度、問題性質等，對相關責任人綜合采用組織處理、扣減（追索）薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等處理方式。除移送司法機關外，其他處分同時應結合扣減（或追索）薪酬處罰，但對于同一事件、同一責任人的薪酬扣減和追究不合并使用，這些區分處理的方式都體現出程序法定的內在精神。

（三）定責的方法與《刑法》構成要件“三階層”理論有著內在聯系

違規經營投資責任追究的定責、定性階段，并不只是簡單依據相關責任人違規行為造成的損失、違反的法律法規和規章制度就可以作出責任判斷和認定，還要綜合考慮不同違規經營投資行為的維度和行為類型，即違規經營投資的主觀意愿（惡意違規、不作為違規、善意違規）；違規經營投資行為發生的頻率（高頻行為、低頻行為、首次行為）；經營投資行為違規的風險性高低（高違規風險行為、中違規風險行為、低違規風險行為）等，結合行為背后的主觀動因和具體表現，同時還要考慮容錯機制，防止追責不力，也防止追責泛化簡單。這些要素的綜合考量，對應和符合《刑法》研究學家對于犯罪構成要件的“三階層”理論的要義，即“構成要件符合性”“違法性”和“有責性”。

（四）提高定責人員的法治思維，提高追責的效力

責任追究參與人員的思維方式會潛移默化地影響責任追究的整個過程，甚至會影響到對違規行為的定性、定責。加強責任追究參與人員的法律知識培訓，深化對法治的認識，使他們運用相關法治思維去辦理違規責任追究案件和案件辦理過程中產生的各種問題，解決案件過程中的疑點、難點，從根本上保障違規責任追究工作的公平性、合法合規性，提高追責的效力。

六、法治思維推進違規經營責任追究工作的具體措施

（一）完善制度基礎，加強相關領域制度建設

一方面要深入理解和貫徹落實企業違規經營責任追究領域的基礎性制度，另一方面要避免慣性思維“拿來主義”，避免直接將上級部門的指導制度套用，而是要“科學立法”，根據企業內部的實際情況制定包括詳細、明確數據和標準的可執行的制度。在基本制度的框架下制定若干細則、流程、指引等制度文件，為各企業開展違規經營投資責任追究工作標好尺度，確保工作的開展有法、有制度可依。

（二）法務人員協同參與，強化相關法律培訓

企業違規經營責任追究工作目前對于很多企業和單位來說還是比較新的一項工作，還未建立起系統的認知，尚未將各個領域的工作協同納入，因此形成科學、有效、系統的追責組織是不容忽視的一項工作。各個單位在開展違規經營投資責任追究工作時，不僅要依托審計部門組成專項核查組，還要將具有紀檢、財務、投資等相關專業知識和經驗的人員納入，一方面邀請專業法務人員參與進來，全程參與和支持，發揮協同效力；另一方面要加強參與違規經營責任追究工作人員相關的法治培訓，提升相關法律知識和技能，為違規責任追究工作提供有力的法律知識支持和法治思維引導。

（三）建立和完善單位內部的內控體系

違規經營投資責任追究制度的根本意義在于進一步強化了把權力關進法治、制度的籠子，形成了橫向到邊、縱向到底的追責制度。在企業內部的內控管理程序中嵌入違規責任追究內容，推動企業完善內部決策流程等管控機制，以責任追究為標尺衡量內控缺陷和管理漏洞，及時完善和修補各項管理制度，建立和完善內控體系，提升企業風險防范能力和經營管理水平，全面推進依法治企、依法治院，逐步筑牢企業管理人員依法合規的思想紅線和行為底線，盡量避免因違規違法的投資行為帶來的國有資產流失，為國有資產的保值和中央企業的健康發展保駕護航。

（四）運用法治思維和手段持續探索難點領域追責工作方法

要想真正做好、做實違規經營投資責任追究工作，僅停留在現有的制度層面和上級的基本要求是遠遠不夠的，要從追責的思維方式、實現手段等方面擴展追責工作的深度、廣度和規范度。運用法治思維，建立嚴密、規范的違規經營投資責任追究工作的體系性思維；借助法治領域相關工作，系統梳理近年來追責領域的難點和重點，例如境外重大經營決策、重點合同等領域也都是需要在實施前進行法律審核的重點領域，在進行追責時可追溯前期法律審核的內容和方式，輔助分析、判斷違規經營投資的范圍、程度、性質等，形成可上下追索、前后銜接的系統性的調查和追責方式。其次，基于一種法治思維來深入理解和研究“三個區分開來”的追責容錯機制，探明相關法律法規背后的法理要義，深刻理解追責相關的規章制度和政策的語義表達，避免將追責工作簡單化、紙面化，讓容錯機制真正落地實施，讓“合理、公正、科學”貫穿在追責的整個過程，讓“程序公正”成為“結果科學”的必經之路。最后，通過法律風險高發的領域追索追責的難點領域。在法律風險高、經濟糾紛案件頻發的股權投資、涉外經濟合同、參股企業等領域，繼續探索相應的違規追責方式，打破瓶頸和慣性思維，推進違規經營責任追究工作覆蓋到各項業務領域中。

七、結語

違規經營責任追究工作是近年來國家和政府為防范國有資產流失的重要舉措，是黨和國家推進依法治國重要部署的具體體現，是進一步探索現代化治國理政的有效路徑之一。在這個過程中，賦予內部審計違規經營投資責任追究新職能，協同財務、紀檢、法務等多部門形成合力發揮作用，特別是運用法治思維和法治手段，建立違規經營責任追責制度，推動企業形成職責明確、流程清晰、規范有序的工作機制，并將此項工作做好、做實，嵌入企業的各項工作之中，逐漸形成企業管理人員“不敢違法、不敢違規、不能違規、不想違規”的思想底線，依法依規治企，不斷強化對國有資產保值增值的社會擔當和社會責任意識。