征地搬遷補償標準不明確情形下的補償實施路徑
——以深圳市對烏龜類動物搬遷補償為例

北京大成（深圳）律師事務所 尹志華

我國目前正處于工業化和城市化快速推進的過程中，步伐快、流程快的工業化和城市化增加了對土地的需求。無論是征收集體土地，還是收回國有土地，都面臨對被搬遷人因失去土地使用權造成的損失而給予其相應的補償問題，因此補償問題是征地搬遷的核心問題。而補償中最復雜、最棘手的問題則是在沒有明確的補償標準的情形下，應如何作出相應的補償。因此，在實踐中，科學合理地確定這種不明確的補償標準具有重要意義。

一、烏龜類動物搬遷補償積存的問題

在深圳市房屋征收土地整備等項目中，征地搬遷補償標準依據的法律規范主要包括《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》《關于征地安置補償和土地置換的若干規定（試行）》《深圳市房屋征收補償基準價格》《深圳征地補償標準》等規范性文件。廣義的征地搬遷補償主要涵括了土地補償費、地上建筑物、構（附）著物補償費、安置費、室內自行裝修裝飾費、停產停業補償費、擅改經營性用途適當補償、搬遷費等內容。對于房地產估價、定價標準、估價基礎和評估標準，也有專門的指導方針。可聘請專業的測繪和研究評估公司進行評估，計算準確的補償金額并出具評估報告。對于上述有法可依部分的補償，被搬遷人往往容易理解和接受，而對于沒有明確的法律法規依據部分的補償，被搬遷人則傾向于在協商談判過程中提出許多超出正常補償標準的要求，拆遷補償矛盾非常突出。現以深圳市為例，針對無明確補償標準的烏龜類動物的搬遷補償存在著如下現實問題：

（一）沒有針對生物資產評估的獨立準則的問題

我國目前尚無評估生物資產的獨立標準，準確地評估烏龜等生物資產的價值是當前面臨的困境。經檢索，了解到廣西壯族自治區質量技術監督局于2016年9月30日發布了一項地方標準《龜鱉養殖場拆遷龜鱉損失評估技術規范》①，該標準于2016年10月30日實施，目前仍有效，但是該規范并不公開，因此，如何準確評估龜類等生物資產的價值，仍是當前法律實務工作者們面臨的困境。以下是一些現有的問題：

1.項目評估單位的采購及合同簽訂程序合規問題

從服務釆購程序來看，項目評估單位要根據《中華人民共和國政府采購法》中規定的具體步驟進行采購，于事前進行工作領導小組會議，審議確定聘用的項目評估單位。此后，完成合同簽訂審批程序，并與項目評估單位簽訂合同，從而保障項目評估單位的采購程序、合同審批及合同簽訂程序都符合相關規范的規定。關于合同的具體內容，根據《資產評估基本準則》第11條的規定，資產評估機構應當與委托人在資產評估委托合同中約定資產評估機構和委托人權利、義務、違約責任和爭議解決等問內容，以符合資產評估行業的基本準則②。

2.項目評估單位資產評估資質問題

根據《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》第51條，房地產評估機構必須持有房地產（土地、資產）估價機構資質證書，及市規劃國土部門出具的在本市從事評估業務的備案證明，并向市規劃國土部門申請納入房屋征收評估機構初選庫③。又根據《深圳市財政委員會關于深圳市一統土地房地產評估工程咨詢勘測有限公司登記備案公告》，本案中的評估單位已按照規定程序進行資產評估機構備案，在深圳市財政局、中國資產評估協會官方網站中亦能查到該公司的相關主體信息。根據本案項目評估單位提供的資質材料，評估單位需具有《中華人民共和國房地產估價機構備案證書》及《廣東省土地評估機構備案與信用等級證書》。根據《財政部關于做好資產評估機構備案管理工作的通知》, “原取得資產評估資格證書的資產評估機構以及分支機構，應當在本通知發布之日起六個月內，向所在地省級財政部門交回原資產評估資格證書，符合《資產評估法》第十五條規定條件的，由所在地省級財政部門進行備案公告④。”由此可知，本項目的評估單位具有資產評估資質。

但仍需要注意的是，就資產評估項目范圍內是否包括具體的龜鱉等生物資產評估的問題，仍未找到明確的規范或文件依據。

3.項目評估單位的評估參考依據問題

與長期股權投資、不動產和無形資產不同，生物資產沒有專門的評估準則和計量及評估基礎依據。在評價生物資產的過程中，往往難以從宏觀上掌握其價值，現有的評估方法、評估程序和評估報告只能適用于某一種特定的生物資產。

在本案中，廣東省龜蟹養殖行業協會出具的材料能否作為參考依據？根據《資產評估基本準則》第10條，“資產評估機構執行某項特定業務缺乏特定的專業知識和經驗時，應當采取彌補措施，包括利用專家工作等”。《資產評估執業準則—資產評估程序》第14條也規定，資產評估專業人員應當收集在特定資產評估業務的情況下進行資產評估業務所需的資料，包括：委托人或者其他相關當事人提供的與評估標的和評估范圍有關的資料；從政府部門、各類專業機構以及市場等渠道獲取的附加信息⑤。該準則第16條則規定，“超出資產評估專業人員專業能力范疇的核查驗證事項，資產評估機構應當委托或者要求委托人委托其他專業機構或者專家出具意見”⑥。

通過咨詢項目評估單位，該單位并無龜鱉養殖的專業知識及評估經驗。因此，根據上述規定及理論研究所呈現的缺乏生物資產評估行業標準的客觀現狀，項目評估單位應當采取利用專家工作等彌補措施。故而，本案中，廣東省龜鱉養殖行業協會出具的《羅黨平龜場動遷損耗報告》及《陳春燕龜場動遷損耗報告》可以認定為專家意見。項目評估單位參考專家意見作出相應的評估報告具有規范依據和現實依據。

4.相關材料作為評估參考依據的準確性問題

前述對評估機構資質審核的嚴格規定，是為了保障評估質量的科學、合理，除資質審核的相關規范外，相關規范還對資產評估的程序性方面作出了細節要求。依據《資產評估基本準則》第9條及《資產評估執業準則—資產評估程序》第9條的要求，“資產評估機構應對專業能力、獨立性、業務風險等進行綜合分析和評價。受理資產評估業務必須滿足專業能力、獨立性和業務風險管控的條件，否則不得受理”⑦。

而根據《中華人民共和國資產評估法》第13條，“評估專業人員應當履行下列義務：誠實守信，依法獨立、客觀、公正從事業務；遵守評估準則，履行調查職責，獨立分析估算。勤勉謹慎從事業務；完成規定的繼續教育，保持和提高專業能力；對評估活動中使用的有關文件、證明和資料的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證”。同時，根據《中華人民共和國資產評估法》第17條，“評估機構應當依法獨立、客觀、公正開展業務，建立健全質量控制制度，保證評估報告的客觀、真實、合理。”

對于項目評估單位所參考的《羅黨平龜場動遷損耗報告》等材料的準確性問題，項目評估單位及評估師應當本著誠實守信、客觀公正的執業守則，對在評估活動中使用的，作為評估參考依據的市場詢價、相關論文著述、網絡數據及《羅黨平龜場動遷損耗報告》或《陳春燕龜場動遷損耗報告》的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證。對于廣東省龜鱉養殖行業協會組成的專家組的各位專家是否具有出具《羅黨平龜場動遷損耗報告》或《陳春燕龜場動遷損耗報告》的資質的問題，也應該予以核查和驗證。這是能將相關材料作為評估參考的前提。概言之，項目評估單位如將廣東省龜鱉養殖行業協會專家組出具的相關報告作為參考依據，應在審查專家資質、報告內容的基礎上保證其真實性、準確性、完整性，這樣才能進而保證項目評估單位出具的搬遷損失評估報告的客觀、真實、合理。如業主對項目評估單位出具的評估報告還有異議的，應根據《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》第59條、第60條、第61條的規定⑧，“由評估專家委員會對申請鑒定的評估報告的評估程序、評估依據、技術路線、方法選用、評估假設、評估結果確定方式等評估技術問題提出書面鑒定意見”⑨。

5.能否按照全部經營面積給予業主停產停業補償及搬遷損失的問題

雖然部分征收程序中只涉及該養殖場部分場所，一般不應按照全部經營面積給予業主停產停業補償及搬遷損失。因此，為了能盡快開展項目，提高項目進展效率，避免反復征收，有效保障被征收業主的合法權益，雖然項目征收只涉及養殖場的部分場所，但在項目征收補償標準一致的情況下，按照全部經營面積給予補償停產停業及搬遷損失有其合理性。

（二）無證養殖的烏龜補償問題

根據農業農村部漁業漁政管理局于2021年10月21日發布的《關于人工繁育國家重點保護水生野生動物名錄（第三批）的公示》，烏龜被列入該名錄，因此烏龜屬于人工繁育國家重點保護水生野生動物。根據《中華人民共和國野生動物保護法(2018修正)》第25條⑩及《中華人民共和國水生野生動物利用特許辦法(2019修訂)》第14條的規定，“人工繁育國家重點保護水生野生動物動物實行許可制度，人工繁育國家重點保護水生野生動物的單位和個人，應當經省級人民政府漁業主管部門批準，取得《人工繁育許可證》。”根據該辦法第22條的規定，“國務院規定由農業部批準的國家重點保護水生野生動物或者其制品的出售、購買、利用許可，申請人應當將《申請表》和證明材料報所在地省級人民政府漁業行政主管部門簽署意見。所在地省級人民政府漁業行政主管部門應當在20日內簽署意見，并報農業部審批。”因此，公民必須取得相應的許可證才可以進行繁育和經營。如果沒有許可證，公民不可以擅自對烏龜進行養殖。

然而，土地征收部門在實踐中也會遇到養殖戶沒有辦理許可證的情形，現實中也存在公民在自建房屋的樓頂進行烏龜養殖的行為，因此對于這些無證養殖的烏龜，土地征收部門是否應當對其進行補償也值得深究。

（三）確定烏龜種類和數量的問題

如果確認對養殖烏龜進行補償，那烏龜的種類和數量將實際影響補償款的數額。在實際工作中，也會遇到養殖戶在了解到征地搬遷補償項目后，為了獲得更多的補償款，對烏龜進行補養的行為，對于有證養殖的養殖戶，可依據許可證上載明的烏龜種類和數量解決補養問題，但是對于無證養殖的養殖戶，由于沒有許可證證明其養殖烏龜的種類和數量，因此補養問題也是一個難題。

（四）烏龜搬遷損耗問題

烏龜類動物是一種屬地感十分強烈的經濟動物，其習性喜靜怕噪，突如其來的噪聲、震動、動遷、運輸或環境變化，可能會導致烏龜類動物應激，給烏龜類動物造成不同程度的損耗，影響烏龜的生長和繁育?，甚至容易造成連續多年不產蛋的現象產生，從而給養龜戶帶來較大的經濟損失。然而，對烏龜搬遷損耗的程度如何準確認定也是一個難題。

二、征地搬遷補償標準不明確的實施路徑設計

（一）對有證養殖戶的烏龜搬遷損失補償

對養殖烏龜進行準確的價值評估十分關鍵，評估價值過高可能導致國家資產受損。參照廣東省深圳市鹽田區人民法院刑事判決書（（2019）粵0308刑初208號），案件被告由于聘請沒有評估資質的深圳市水產行業協議對養殖的娃娃魚、甲魚和龜進行價值評估，導致評估結果嚴重失實，造成國家資產巨大損失，因此被廣東省深圳市鹽田區人民檢察院提起公訴。另一方面，如果評估價值過低不能使養殖戶認可，導致難以達成簽約，阻礙征地搬遷項目的進展。因此，對于有證養殖戶，烏龜搬遷損失補償應當按照嚴格的評估流程對價值進行評估。

1.對養殖烏龜屬性進行認定

在開展征拆項目的前期，如果了解到有烏龜養殖戶，應當及時對養殖戶所養的烏龜屬性進行認定，認定是否屬于人工繁育水生野生動物，在必要的情況下，可以聘請該行業領域的專家進行鑒定。

2.確定評估基準日

在于養殖戶開展協商談判之后，應當及時確定資產評估基準日，并開展前期調查，核對許可證上載明的烏龜種類及數量，并對養殖戶實際養殖烏龜的種類和數量進行清點，列明清單。

3.聘請具有生物資產評估資質的機構

由于烏龜的生物特性，對該類資產進行評估必須聘請專業具有該類評估資質的機構進行，以免造成評估結果嚴重失實。資產評估機構需符合《資產評估基本準則》第9條、《資產評估執業準則—資產評估程序》第9條的規定，“資產評估機構應當對專業能力、獨立性和業務風險進行綜合分析和評價。受理資產評估業務應當滿足專業能力、獨立性和業務風險控制要求，否則不得受理”。

4.資產評估時應當履行監督職責

評估機構對烏龜進行清點時，征拆部門工作人員應當及時跟進，并履行監督職責，核實資產數量是否與前期調查一致。

5.評估報告應當經過審核

普通的建筑物價值評估報告需要經過督導公司的審核，對烏龜等生物資產的價值評估同樣應當經過審核，建議必要時可以聘請有資質的行業專家對評估報告進行審核認定。

（二）對無證養殖戶的烏龜搬遷損失補償分析

1.對無證養殖烏龜搬遷損失補償的合法性分析

鑒于烏龜屬于人工繁育國家重點保護水生野生動物，對其進行繁育和經營需要得到有關部門的行政許可，沒有許可證進行養殖烏龜的行為屬于非法養殖，因此對無證養殖烏龜給予搬遷損失補償并沒有合法依據。基于此，可以將相關情況告知市場監督有關部門，對該行為予以監管。

2.對無證養殖烏龜搬遷損失補償的合理性分析

在實際征地搬遷工作中，對無證養殖烏龜仍會給予一定的補償，一方面，這是從養殖戶實際投入成本出發，考慮到養殖戶對烏龜進行養殖投入了大量的時間、金錢和精力；另一方面，是從拆遷工作的效率處罰，如果不給予補償，養殖戶必然不會同意簽約，從而會影響項目的進一步推進。由于養殖戶實際養殖了一定數量的烏龜，要求其搬遷勢必會產生一定的損耗和搬遷成本，因此，對無證養殖烏龜進行搬遷損失補償具有一定的合理性。但是，由于沒有許可證，因此在補償時，烏龜資產價值如何進行準確認定是另一個困境。有觀點認為可以參考有證養殖烏龜進行搬遷損失補償，但是補償標準不能完全一樣，否則將可能導致大量養殖戶非法養殖甚至補養行為的發生，也違背了公平原則；也有觀點認為，可以參考欽州市主城區和濱海新城征地搬遷龜鱉特種養殖搬遷損失補償標準，對非法養殖戶按照面積進行補償，按養殖面積進行補償可以有效防止補養問題。

三、小結

在深圳市實際征地搬遷過程中，從養殖戶實際投入以及動遷損耗和項目開展效率出發，征收部門應首先嚴格按照相關采購程序及資產評估行業規范的要求，選聘有相應資質的資產評估單位，對于資產評估單位缺乏烏龜類生物資產評估經驗及專業性方面的問題，可參考廣東省龜鱉養殖行業協會出具的《龜場動遷損耗報告》，但征收部門以及資產評估單位都應對協會出具此報告的專家及協會資質，以及對該報告內容的真實性、準確性、完整性進行核查和驗證。無論是對有證養殖還是對無證養殖都給予一定的烏龜搬遷損失補償費。這種對無明確補償標準的烏龜類動物搬遷損失進行補償，是一種公正補償原則的核心體現，也是對征收時的市場價格進行補償，體現了市場供需關系的市場價格來確定補償標準，也是解決征收矛盾的較為公平的解決辦法。

注釋

①參見”龜鱉養殖場拆遷龜鱉損失評估技術規范”, 全國標準信息公共服務平臺, http://std.samr.gov.cn/db/search/stdDBDeta iled?id=91D99E4D90F52E24E05397B E0A0A3A10，2016-09-30。

②參見《資產評估基本準則》第11條。

③參見《深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）》第51條。

④參見”關于做好資產評估機構備案管理工作的通 知”,http://zcgls.mof.gov.cn/zhengcefabu/201708/t20170801_2663644.htm, 2017-08-01。

⑤參見“中評協關于印發修訂《資產評估執業準則——資產評估程序》的通知”,http://www.cas.org.cn/fgzd/pgzc/59252.htm,2018-10-30。

⑥同⑤ 。

⑦同⑤ 。

⑧被征收人或者房屋征收部門對評估結果有異議的，應當自收到評估報告之日起10日內，向房屋征收評估機構書面申請復核評估。被征收人或者房屋征收部門對房屋征收評估機構的復核結果仍有異議的，可以自收到復核結果之日起10日內，向評估專家委員會申請技術鑒定。

⑨深圳市房屋征收與補償實施辦法（試行）第59條、第60條、第61條。

⑩國家支持有關科學研究機構因物種保護目的人工繁育國家重點保護野生動物，前款規定以外的人工繁育國家重點保護野生動物實行許可制度。

?種龜經濟損失的賠償：種龜在經過整個征遷過程之后，造成一定數量的傷殘、死亡是不可避免的。計算公式如下：種龜賠償值（元）=種龜總數×死亡率（%）×每只重量（㎏/只）×單價（元／㎏）。其中：死亡率一般為10—15%不等；死亡總數=種龜總數（只）×死亡率（%）；損失總重量（㎏）=死亡總數（只）×每只重量（㎏／只）；單價一般按現行市場價計算。龜苗經濟損失的賠償：拆遷一般對母龜造成的影響達三年之久。第一年較為嚴重，往后逐年減輕。龜苗經濟損失是由產蛋母龜受損情況決定的。計算公式如下:龜苗賠償值（元）=種龜總數×公母比×產蛋龜受損率（%）×平均產蛋數（個）×孵化率（%）×當年苗價（元／只）。其中：種龜有公有母，公龜不會產蛋。若公母比為1∶4的話，母龜數即等于種龜總數除5乘4（÷5×4），說明100只種龜當中有20只公龜，占20%；母龜80只，占80%。因母龜不可能100%都產蛋，每年空養休蛋的有10%左右，所以一般產蛋母龜只能以90%計算。在所有產蛋母龜中，拆遷第一年有50%受影響不產蛋。所以，真正產蛋的只占40%。仍以上述80只母龜為例：每年空養休蛋的有8只，第一年受損的達40只，真正產蛋才只有32只。不同品種的龜，產蛋量是不相同的。產蛋母龜受損率第一年為50%，即（90－40）%，第二年為30%，即（90－60）%，第三年為10%，即（90－80）%。見網頁https://www.sohu.com/a/259341334_650840，最晚訪問時間為2022年4月8日12：27分。