基層安全生產(chǎn)監(jiān)管問題與對策分析

南京六合經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會 王曉君

安全生產(chǎn)關系到人民生命財產(chǎn)安全、改革開放大局、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。高度重視安全監(jiān)察工作，切實做好安全監(jiān)察工作，是堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，是做好實現(xiàn)、維護和發(fā)展最廣大人民根本利益的工作，構建社會主義和諧社會的基礎。基層安全生產(chǎn)管理是經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的一個重要環(huán)節(jié)，隨著國民經(jīng)濟的持續(xù)增長，市場經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，既有的基層安全生產(chǎn)監(jiān)管機制也面臨著新的挑戰(zhàn)，監(jiān)管機制已經(jīng)難以跟上經(jīng)濟的快速發(fā)展，基層安全生產(chǎn)狀況己經(jīng)無法滿足人民日益增長的對安全的需要。基層安監(jiān)部門則是國民基層安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的重要防線，是保證國民生命財產(chǎn)安全的基礎，在排查風險、專項整改、督促協(xié)調等各項安全監(jiān)管工作中發(fā)揮著重要的作用。基層安全監(jiān)督力量離企業(yè)最近，最容易了解一線安全生產(chǎn)狀況，是企業(yè)安全生產(chǎn)最重要的監(jiān)管力量，也是安全生產(chǎn)監(jiān)管重要的基礎。要想在我國安全生產(chǎn)的難題上有所突破，首先要降低事故發(fā)生概率，在安全生產(chǎn)方面獲得進展，以基層安全監(jiān)管機制建設為抓手，夯實監(jiān)管基礎[1-2]。

一、基層安全生產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀及意義

（一）基層安全生產(chǎn)監(jiān)管的現(xiàn)狀

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，大量中小企業(yè)迅速崛起，這些企業(yè)一味追求利潤不注重基層安全生產(chǎn)管理。在管理上存在不愿進行資金投入、安全責任意識差、缺少相應安全制度、隱患排查不到位等問題，對監(jiān)管部門的整改建議敷衍了事。由于中小企業(yè)數(shù)量大、分布廣、安全生產(chǎn)基礎薄，缺少人力物力對中小區(qū)企業(yè)進行有效監(jiān)管。因此，中小企業(yè)的事故發(fā)生率和死亡人數(shù)占比較高。所以，基層安全生產(chǎn)監(jiān)管仍然是未來發(fā)展的重要內容。

（二）基層安全生產(chǎn)監(jiān)管的重要意義

隨著企業(yè)的發(fā)展，安全生產(chǎn)問題越來越突出。企業(yè)一旦發(fā)生安全事故，往往會造成嚴重的人員傷亡等后果。這不僅給企業(yè)帶來了難以估量的財產(chǎn)損失，同時又會使得社會對企業(yè)的安全產(chǎn)生懷疑。當然，企業(yè)自身多少都存在安全生產(chǎn)意識淡薄、安全生產(chǎn)投入不足、安全基礎管理薄弱等問題。因此，需要基層管理組織對企業(yè)進行安全生產(chǎn)的監(jiān)管。加強基層組織安全生產(chǎn)監(jiān)管對企業(yè)生存和發(fā)展都是極其重要的，良好的基層安全生產(chǎn)監(jiān)管體制能夠促進企業(yè)的快速發(fā)展，使得企業(yè)的核心競爭力成良性循環(huán)的發(fā)展形態(tài)。

二、基層安全生產(chǎn)監(jiān)管存在的典型問題

（一）安全監(jiān)管精細化制度不健全

基層組織監(jiān)管的企業(yè)數(shù)量眾多，規(guī)模大小不一。大的企業(yè)相對資金充足，有整改能力和動力，但作坊式的小微企業(yè)資金不足，存在干一天算一天，能逃脫一時是一時的心理，不愿出資整改或沒能力整改，給監(jiān)管帶來難度。在監(jiān)管過程中，無論企業(yè)大小，監(jiān)管都缺乏靈活性。行業(yè)監(jiān)管和自律理應是督促企業(yè)自我完善、排除隱患的有力助手，由于企業(yè)安全意識不高，導致行業(yè)協(xié)會在安全監(jiān)管上形同虛設。街道對安全生產(chǎn)負有排查、發(fā)現(xiàn)并上報隱患的職責,然而其安全監(jiān)督管理不完善，給監(jiān)管工作帶來挑戰(zhàn)。企業(yè)選址都在各街道的轄區(qū)內，街道管理部門離企業(yè)更近，對企業(yè)或小作坊的生產(chǎn)經(jīng)營行為也更加了解，應該充分發(fā)揮街道的職責，及時發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)隱患，進行整改消除，提高監(jiān)管效果。但是，有調研發(fā)現(xiàn)，小部分安全管理員在安全監(jiān)督管理工作上存在應付了事的行為，在對加工小作坊、廢棄廠房進行違法生產(chǎn)經(jīng)營、危化品經(jīng)營等隱患排查的過程中，不愿得罪人，覺得自己也沒有執(zhí)法權力，加上對于安全生產(chǎn)知識了解較少，不知從何查起，不敢多說話，怕企業(yè)覺得自己是外行。有的甚至在接到排查任務時，給經(jīng)營人員打個電話，說明上級要報表，把必要的信息要過來草草交差，就覺得完成任務了，難以認真細致地開展工作。還有的甚至由于缺乏安全意識和責任感，存在徇私枉法現(xiàn)象。因為涉及親朋好友，隱而不報，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)部門來檢查，偷偷打招呼關門停業(yè)，等風頭過去再透風報信，重新開張。另外，上級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門并沒有給予基層安全管理員額外的待遇，在開展工作時，積極性不高，這些因素只能讓監(jiān)管效果大打折扣，難以做到盡心盡責。

（二）安全監(jiān)管權限職責協(xié)調不到位

當前，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管以部門綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管兩種模式并存。這種監(jiān)管模式既可以發(fā)揮綜合監(jiān)管的協(xié)調合力作用，又能發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)力量，但在實際監(jiān)管工作中，行業(yè)監(jiān)管執(zhí)行力不強，綜合監(jiān)管專業(yè)性不夠突出，存在權責不清、職能交叉、責任推諉等現(xiàn)象，導致監(jiān)管能力不足，監(jiān)管責任不明。 其中原因既有有執(zhí)法能力和專業(yè)不足造成的不敢為，也存在害怕承擔責任、故意拖延的不愿為。由于行政權力具有自上而下的擴張性，上級部門為追求更多的管理權限，將本部門的管理延伸到多個領域，多部門都能管，也管不好。比如，在加油站管理上存在職責交叉、多頭管理現(xiàn)象。加油站油氣分離處理裝置歸環(huán)保部門監(jiān)管，如果涉及道路運輸，還要經(jīng)過道路運輸管理機構審批。所以，在查封非法加油站時，能看到多個部門為各司其職，第一時間到現(xiàn)場貼封條，查封后，對非法加油站的取締又下壓到當?shù)卣ｏ@然，在加油站監(jiān)管領域，多頭管理、職能交叉等現(xiàn)象，導致加油站監(jiān)管工作難以形成系統(tǒng)，如果各部門溝通不足，各行其是，甚至互相推脫，有利益的時候上，有責任時候推，很容易出現(xiàn)監(jiān)管真空。

（三）安全監(jiān)管人員職業(yè)素質不高

安全生產(chǎn)監(jiān)管涉及的行業(yè)眾多，各行業(yè)工藝、流程、原料又大不相同，在事故隱患排查、政策制定、安全指導等方面都需要安全生產(chǎn)監(jiān)管人員具備較高的專業(yè)水平和執(zhí)法相關的法律法規(guī)知識。執(zhí)法人員素質是決定監(jiān)管效果的重要因素，但是我國整個安全生產(chǎn)監(jiān)察系統(tǒng)成立時間較短，導致安全監(jiān)管人員素質參差不齊。而且，存在一小部分執(zhí)法人員本身素質就不高，依法行政觀念不強的情況，導致對法律法規(guī)的執(zhí)行不到位。專業(yè)人才缺乏，職業(yè)匹配度不高。參加培訓機會少，培訓內容不具系統(tǒng)性。安監(jiān)工作人員每年參加市縣組織的安全生產(chǎn)知識培訓，但是培訓不具系統(tǒng)性，有時候本該一星期的培訓內容，壓縮到兩天，對執(zhí)法相關法律法規(guī)和專業(yè)知識只能走馬觀花，盡管持有執(zhí)法證，但是與實際執(zhí)法所需要的能力水平需求還有很大差距。在實際監(jiān)管工作中，只關注表面上的隱患，指導意見具有主觀和隨意性，不能滿足安全監(jiān)督管理工作專業(yè)性的要求。

三、基層安全生產(chǎn)監(jiān)管存在問題的原因分析

（一）安全監(jiān)督管理方式的落后

隨著科學技術的發(fā)展，越來越多的先進技術應用于基層的安全監(jiān)管工作中。然而由于先進的科學技術及配套設施較為昂貴，基層單位難以承擔如此高額的監(jiān)督管理成本。因此，現(xiàn)階段多數(shù)基層仍然是以人力資源作為安全監(jiān)管主要手段。隨著用人成本的增加及人才的短缺，導致許多基層管理人員身兼數(shù)職，給基層的監(jiān)督和管理留下了隱患。這樣落后的監(jiān)督管理模式難以應對未來發(fā)展的需要。

（二）企業(yè)自身安全監(jiān)督管理問題

我國近年各個行業(yè)都在快速發(fā)展中，企業(yè)如雨后春筍般迅猛發(fā)展，企業(yè)之間的監(jiān)督管理制度參差不齊，有監(jiān)督制度完善、人員齊備的國有企業(yè)，也有缺乏安全管理制度、人才較為匱乏的民營企業(yè)，有人才濟濟的大型國有企業(yè)，也有小到幾十人的民營企業(yè)。對于制度完善的大型企業(yè)，其建制齊全，設有專門的安全管理部門或機構，其從業(yè)人員一般都受到過專門的、系統(tǒng)的教育和培訓，對于存在的問題能夠快速反饋給相關部門或人員，迅速解決安全隱患。反之，一些缺乏制度的小企業(yè)為了減少人員成本往往一個員工要身兼數(shù)職，缺乏專業(yè)的安全監(jiān)督意識、知識和經(jīng)驗，在安全監(jiān)督過程中難以發(fā)現(xiàn)、處理和解決存在的安全隱患，對安全的風險難以把控。同時許多中小企業(yè)仍處于初級積累階段，具有生產(chǎn)規(guī)模小、資金低、缺乏管理、安全防護能力低等特點。由于安全法律意識不強，大多數(shù)企業(yè)負責人會想方設法使經(jīng)濟效益最大化，而忽視員工的投入，忽視設備的升級和日常維護。中小企業(yè)使用的設備和生產(chǎn)工藝大多非常陳舊，其中一些機器需要長期報廢。更重要的是，這些過時的設備和機器缺乏必要的安全保護措施。這也是我國安全事故頻發(fā)的重要原因之一。根據(jù)中小企業(yè)安全管理的現(xiàn)狀和特點，安全管理最薄弱的環(huán)節(jié)主要是人為因素造成的，這將導致一系列不安全行為，進而導致事故頻發(fā)。

（三）企業(yè)基層管理人員的管理能力不足

多數(shù)中小企業(yè)基礎管理薄弱，缺乏安全管理專業(yè)管理人才。我國中小企業(yè)大多是從家庭作坊、小作坊、小規(guī)模生產(chǎn)、個體運輸?shù)劝l(fā)展而來，仍然無法擺脫個體經(jīng)營或家庭經(jīng)營的管理模式。因此，大多數(shù)企業(yè)還沒有建立起科學的決策和現(xiàn)代管理體系。中小企業(yè)在安全生產(chǎn)管理過程中，由于重視不夠，缺乏專業(yè)的安全管理人員，不知道如何管理。而通過重組組建的中小企業(yè)仍然存在安全生產(chǎn)方式失控、安全管理制度弱化、監(jiān)管體系失效等問題。更重要的是，國內企業(yè)管理結構扁平，企業(yè)家和骨干員工通常有著特殊的關系，如血緣關系、鄉(xiāng)村關系、學生關系等。因此，安全管理組織的職能相當薄弱，管理者是通過人的意圖而不是系統(tǒng)來進行的。而且，企業(yè)管理人才的培養(yǎng)遠遠落后于企業(yè)發(fā)展的需求，再加上因難以適應基層工作環(huán)境或工作煩瑣而流失了大量人才，而擁有豐富經(jīng)驗的企業(yè)基層管理人才更是少之又少。因此，企業(yè)對于基層管理人才的需求更是刻不容緩，尤其是以高級管理人才和技術人才為代表的人才。這就造成了我國現(xiàn)階段甚至未來一段時間內仍然缺乏具備相應企業(yè)基層管理能力的人才。

四、基層安全生產(chǎn)監(jiān)管的改進對策

（一）建立網(wǎng)格化治理制度

第一，網(wǎng)格劃分。網(wǎng)格化管理是加強和改進基層安全生產(chǎn)規(guī)范化監(jiān)管的重要內容，要以信息化為支撐，以基層基礎工作為重點，將管理下沉，使網(wǎng)格真正成為服務群眾、凝聚群眾、引導群眾的載體和平臺。在堅持現(xiàn)有行政區(qū)劃不變的原則下，劃為“街道基礎網(wǎng)格”。各街道結合各自情況，根據(jù)劃分的網(wǎng)格數(shù)量，選定網(wǎng)格員。網(wǎng)格員可由優(yōu)秀黨員、計生專職人員等兼任，要認真落實網(wǎng)格員有關待遇，統(tǒng)一組織培訓后上崗。每個街道明確1-2名安監(jiān)員，按照網(wǎng)格化職責分工，一般由網(wǎng)格員進行兼任或者根據(jù)實際情況另外設定。第二，建立監(jiān)管體系。逐一到企業(yè)現(xiàn)場核實，確保準確掌握企業(yè)相關信息：將企業(yè)詳細入檔保存，保留一手信息，建立“一企一冊”臺賬，將生產(chǎn)經(jīng)營單位進行登記造冊，實現(xiàn)安全監(jiān)管全覆蓋確定責任人。設立網(wǎng)格化“實名制”監(jiān)管公示牌，明確行業(yè)主管部門、消防和質檢專業(yè)監(jiān)管部門管理人以及氣象、供電安全管理聯(lián)絡人，形成責任鮮明的立體監(jiān)管體系。第三，明確工作職責。由黨組書記或專職副書記為主要責任人，對所分管的安全監(jiān)督工作承擔責任。成立生產(chǎn)安全管理委員會，協(xié)調企業(yè)開展安全生產(chǎn)工作，設置安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室，定期報告管區(qū)內企業(yè)安全生產(chǎn)情況。最終，從真正意義上來實現(xiàn)基層企業(yè)監(jiān)管的責任到人，而不是部分人理解的責任在基層。

（二）提高各部門協(xié)同工作效率

完善協(xié)同治理制度。有效的協(xié)同要從意愿、組織、機制、方法等角度共同構建，建立包括信息協(xié)同、資源協(xié)同、機制協(xié)同等在內的完備的協(xié)同機制。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理委員會要在綜合協(xié)調工作中發(fā)揮積極作用，承擔好組織各部門開展安全生產(chǎn)管理工作的任務，定期召開安全生產(chǎn)工作會議，成員單位共同參與議題討論，提出需要多部門聯(lián)動解決的問題，提高各部門參與安全事務管理的責任感和主動性，以問題為導向，各負其責，共同參與。在對涉及多部門的復雜問題進行決策時，組織有關單位開展研討，形成決策制定機制，讓更多部門參與并達成共識，鼓勵具有部門專業(yè)管理經(jīng)驗的人員參加，讓制定的政策更加具體可行。

（三）強化管理責任意識，提高自我管理能力

第一，加強培訓，強化責任意識。加強對企業(yè)主要負責人、安全員和一線工人的安全培訓，不斷提高企業(yè)的安全管理水平和工人的安全生產(chǎn)意識，進一步提高安全生產(chǎn)水平。從事危化品、高危特種作業(yè)人員在入職前，務必經(jīng)過專業(yè)培訓并具備相關資格證書，決不能出現(xiàn)為拿證書，培訓走過場現(xiàn)象，使從業(yè)者切實得到應有的教育培訓，具備與崗位匹配的操作能力，為安全生產(chǎn)工作打下堅實的基礎。同時，經(jīng)濟社會發(fā)展日新月異，新產(chǎn)業(yè)、新材料、新技術不斷出現(xiàn)，對于新設立的崗位要及時配備專業(yè)人才，并緊跟時代潮流，進行知識更新迭代，使其熟練掌握新的操作流程和新技術。第二，加強執(zhí)法檢查力度。完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)，提高依法執(zhí)法水平，減少安全事故發(fā)生。隨著社會變革和經(jīng)濟發(fā)展，安全生產(chǎn)形勢、內容都發(fā)生了很大變化，部分法律法規(guī)已不能適應安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的需要，一些法律法規(guī)之間互相抵觸、協(xié)調不足、難以互補。因此，在立法層面需要形成完整的安全監(jiān)管法律體系，給一線執(zhí)法工作提供可操作、可執(zhí)行的依據(jù)。加大安全執(zhí)法的力度，一方面構建聯(lián)合執(zhí)法機制，通過有執(zhí)法權的各部門聯(lián)合，增強執(zhí)法合力，避免多頭重復執(zhí)法，解決執(zhí)法乏力問題。另一方面，執(zhí)法人員應強化法制觀念，依法開展安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查，實行執(zhí)法過程全記錄和執(zhí)法結果公開，落實執(zhí)法責任，防止出現(xiàn)主觀隨意作為先行。第三，突出重點領域、重點企業(yè)的安全監(jiān)管。基層安全監(jiān)管部門要落實分類轄區(qū)內領域和企業(yè)，挑選出一些重點觀察企業(yè)，對其加強安全監(jiān)管。這對于找出安全生產(chǎn)監(jiān)管中的主要矛盾，提高基層政府監(jiān)管效率，進而實現(xiàn)地方政府有限監(jiān)管力量的優(yōu)化配置，具有重要意義。

（四）加強與第三方的合作交流

在基層安全監(jiān)管的過程中應加強與第三方在監(jiān)督管理業(yè)務上的交流，隨時提高自身的監(jiān)督管理水平。在遇到超出自身監(jiān)督管理能力之外的情況時，可以誠邀第三方機構共同參與基層的監(jiān)督管理工作，或者聘請第三方機構作為技術咨詢?yōu)榛鶎拥谋O(jiān)督管理提供技術和數(shù)據(jù)支持。此外，在基層的監(jiān)督管理過程中遇到難以決策或者特殊情況時，還可以聘請相關行業(yè)的專家進行論證，以便更安全更好地完成基層的監(jiān)督管理工作，避免監(jiān)管隱患。

五、結語

本文詳細論述了基層監(jiān)督管理的現(xiàn)狀及重要意義，分析了基層監(jiān)督管理存在的主要問題和原因，并給出了相應改進對策。具體總結如下：

（1）基層監(jiān)督管理中存在的主要問題包括：安全監(jiān)管精細化制度不健全、安全監(jiān)管權限職責協(xié)調不到位、安全監(jiān)管人員職業(yè)素質不高等。

（2）導致基層監(jiān)督管理存在問題的主要原因包括：安全監(jiān)督管理方式的落后、企業(yè)自身安全監(jiān)督管理問題、企業(yè)基層管理人員的管理能力不足等。

（3）基層安全生產(chǎn)監(jiān)管的改進對策主要包括：建立網(wǎng)格化治理制度、提高各部門協(xié)同工作效率、強化管理責任意識，提高自我管理能力、加強與第三方的合作交流等。