數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)治理重心下移的機(jī)制分析
——以北京市“接訴即辦”改革為例

李忠漢

一、引言

2014年習(xí)近平明確指出：“社會(huì)治理的核心是人，重心在基層，關(guān)鍵是體制機(jī)制。”[1]黨的十九大和黨的十九屆三中、四中、五中全會(huì)皆強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移①。2021年7月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，再次聚焦基層治理，強(qiáng)調(diào)治理重心向基層下移是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。[2]因此，在我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐中，推動(dòng)治理重心下移已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的議題并進(jìn)入政府的改革議程中。

在我國(guó)城市行政體系中，“基層”主要是指街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所轄區(qū)域內(nèi)的社區(qū)。治理重心是指“在具有一定縱向規(guī)模的組織體系中，管理的主要資源和權(quán)責(zé)所集中的位置和層面。”[3]也就是說(shuō)，在政府縱向治理結(jié)構(gòu)中，將權(quán)力、職責(zé)等主要資源配置在某一層級(jí)，并且此層級(jí)治理效能的發(fā)揮對(duì)于維系整個(gè)科層體制的運(yùn)轉(zhuǎn)具有關(guān)鍵性的作用，那么，該層級(jí)就是所謂的治理重心。推動(dòng)治理重心向基層下移具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，夯實(shí)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，強(qiáng)化了基層政權(quán)建設(shè)。在國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)中，基層是根基，具有雙重角色，既是貫徹和落實(shí)黨中央決策部署的“末端”，也是聯(lián)系人民群眾和管理社會(huì)的“前臺(tái)”。構(gòu)建以基層為重心的社會(huì)治理體系，既有利于強(qiáng)化基層政權(quán)建設(shè)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，也關(guān)系到國(guó)家治理現(xiàn)代化的根基和水平。第二，降低了社會(huì)治理成本，強(qiáng)化了社會(huì)治理效能。基層直面民眾，在社會(huì)治理上具有“短通路”的便捷性和高效性。并且，大量的公共服務(wù)供給、社會(huì)矛盾化解以及滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，也應(yīng)該通過(guò)基層政府來(lái)完成。因?yàn)閺慕?jīng)濟(jì)理性的角度考慮，如果大量的基層治理任務(wù)和社會(huì)問(wèn)題都要上交，那勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致體制內(nèi)耗，增加運(yùn)行成本。因此，驅(qū)動(dòng)治理重心下移，對(duì)社會(huì)治理具有“降耗、提質(zhì)、增效”的作用。第三，增強(qiáng)了基層治理的韌性，提高了社會(huì)治理的適應(yīng)性。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)來(lái)臨和突發(fā)事件多發(fā)的今天，只有強(qiáng)化基層的治理重心地位，確保基層具有快速反應(yīng)和處置能力，才能有效應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)，提升社會(huì)治理的韌性和適應(yīng)性。無(wú)論是當(dāng)初抗擊突如其來(lái)的新冠肺炎疫情，還是今天疫情防控常態(tài)化，基層作為疫情防控的一線，均發(fā)揮了不可替代的作用。這再次證明了構(gòu)建以基層為重心的治理體制對(duì)提升基層治理韌性和適應(yīng)性具有關(guān)鍵性的作用。

二、治理重心下移面臨的困境

在實(shí)踐中，如何有效驅(qū)動(dòng)治理重心向基層下移，是困擾我國(guó)社會(huì)治理的一大難題和挑戰(zhàn)。從歷史上來(lái)看，自單位制解體以來(lái)，在我國(guó)城市“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”的管理體制構(gòu)建過(guò)程中，貫穿的一條主線就是權(quán)力下放、重心下移。[4]但是，時(shí)至今日，這一長(zhǎng)期持續(xù)的改革同預(yù)期目標(biāo)仍有很大差距。實(shí)際上，基層處于三重關(guān)系的交匯點(diǎn)上(圖1)，即AGB軸表示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)作為基層政府與上級(jí)政府之間的縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系、CBC’軸表示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)作為屬地管理主體與上級(jí)政府職能部門派出機(jī)構(gòu)之間的“條塊”關(guān)系、DBD’軸表示的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)作為行政體系的尾端與社區(qū)自組織之間的行政與自治的關(guān)系。然而，現(xiàn)實(shí)中的治理重心下移問(wèn)題并沒(méi)有得到很好的解決，其主要原因是存在著“三重結(jié)構(gòu)性關(guān)系梗阻。”[5]

圖1 治理重心下移的結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”

首先，政府縱向?qū)蛹?jí)間的“職責(zé)同構(gòu)”關(guān)系導(dǎo)致治理重心很難移得出。有學(xué)者將我國(guó)縱向政府間的關(guān)系形象地描述為“職責(zé)同構(gòu)”，即不同層級(jí)的政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”[6]。這種層級(jí)關(guān)系雖然有利于自上而下的全局性掌控，但各層級(jí)政府和上下級(jí)職能部門之間在權(quán)限和職責(zé)上缺乏明確的劃分。因此，相較于權(quán)力和資源，上級(jí)政府更愿意將責(zé)任與事務(wù)攤派給下級(jí)，如此層層傳遞，基層政府就不得不承擔(dān)大量的事務(wù)，卻缺乏完成任務(wù)的相應(yīng)權(quán)能。

其次，“條塊”分割導(dǎo)致下沉資源難以有效運(yùn)用。“在現(xiàn)行城市管理體制下，街道缺少明確的法律授權(quán)，基層政府對(duì)街道的行政授權(quán)有限，街道不擁有綜合執(zhí)法權(quán)，對(duì)區(qū)職能部門派出機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的情況不具有考核評(píng)價(jià)權(quán)，其職責(zé)和職權(quán)配置高度不對(duì)稱。”[7]正因如此，城市基層治理普遍存在著“條塊”分割、“條塊”沖突、管理縫隙擴(kuò)大等基層治理“碎片化”問(wèn)題。由于“條塊”關(guān)系的分割甚至沖突，這些下移的資源和力量往往無(wú)法得到有效應(yīng)用，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的治理效能。

最后，“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”關(guān)系格局導(dǎo)致了“行政有效、治理無(wú)效”的難題。當(dāng)前，我國(guó)城市治理普遍呈現(xiàn)“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”的關(guān)系格局，一方面，社區(qū)“行政化”較為普遍；另一方面，基層自主性治理缺失。有學(xué)者將之稱為“行政有效、治理無(wú)效”，[8]在“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”關(guān)系格局下，簡(jiǎn)單地向基層下沉資源，推動(dòng)治理重心下移，會(huì)引發(fā)兩種狀況：一是政府干預(yù)的范圍不斷擴(kuò)張并強(qiáng)化人們對(duì)政府的依賴；二是社會(huì)自治能力的進(jìn)一步萎縮。無(wú)論哪種狀況，都在很大程度上加劇了“行政有效、治理無(wú)效”的程度，那么，治理重心向基層下移也就缺少穩(wěn)固的基礎(chǔ)。

城市治理重心下移的難題已經(jīng)引起學(xué)界的諸多關(guān)注，并形成了一系列的研究成果。基于對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的搜集、整理和分析，本文發(fā)現(xiàn)這些研究成果主要包括三個(gè)方面：一是將治理重心下移簡(jiǎn)單地等同于向基層“放權(quán)、送物、派人”，這是治理重心下移研究中資源強(qiáng)化型的解釋視角和分析路徑。長(zhǎng)期以來(lái)，這種思維在我國(guó)社會(huì)治理重心下移改革中占主導(dǎo)地位，這種改革思維在某種程度上忽視了體制性因素對(duì)治理重心下移的制約性作用，預(yù)期效果并不明顯，治理重心下移問(wèn)題并沒(méi)有得到真正解決。二是強(qiáng)調(diào)推動(dòng)治理重心下移必須構(gòu)建高效協(xié)同的基層治理體制機(jī)制，這是治理重心下移研究中體制性強(qiáng)化的解釋視角和分析路徑。該視角雖然從不同層面對(duì)體制性因素之于治理重心下移的制約作用進(jìn)行了深入研究，但缺少系統(tǒng)性和整體性的分析框架，呈現(xiàn)出碎片化的特征。三是強(qiáng)調(diào)數(shù)字治理對(duì)治理重心下移的驅(qū)動(dòng)作用，這是治理重心下移研究中技術(shù)性強(qiáng)化的解釋視角和分析路徑。該視角聚焦于數(shù)字技術(shù)如何優(yōu)化治理流程和提升基層治理能力，但對(duì)數(shù)字技術(shù)給科層制帶來(lái)的影響和科層制對(duì)數(shù)字技術(shù)的制約還缺乏深度的分析。因此，這種分析視角是一種單向度的技術(shù)賦能邏輯。上述研究成果為本文深化治理重心下移研究提供了良好的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)。但由于各分析視角存在的局限性，本文認(rèn)為應(yīng)采取一種綜合性的分析視角，即“技術(shù)+機(jī)制+資源”的分析邏輯。當(dāng)今時(shí)代，以數(shù)字技術(shù)為代表的科技革命，正在深刻地改變著政府治理的基本邏輯，數(shù)字政府、政府?dāng)?shù)字治理是當(dāng)前政府改革的基本趨勢(shì)和必然選擇。在此背景下，推動(dòng)治理重心向基層下移作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，無(wú)論在理論研究上還是在改革實(shí)踐中，都必須擁抱和利用數(shù)字治理技術(shù)。因此，數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)治理重心下移是當(dāng)前我國(guó)基層治理改革的一項(xiàng)重要課題。對(duì)這一課題的研究應(yīng)突破簡(jiǎn)單的技術(shù)賦能邏輯，深入到數(shù)字技術(shù)給政府科層體制帶來(lái)的治理機(jī)制的變革與創(chuàng)新上。從根本上來(lái)講，數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理重心下移是一個(gè)數(shù)字技術(shù)賦能科層治理與科層規(guī)約數(shù)字技術(shù)的雙向互動(dòng)與調(diào)適的過(guò)程，關(guān)鍵是在相互調(diào)適中形成新的有效的治理機(jī)制與結(jié)構(gòu)。如此，才能推動(dòng)治理資源向基層下沉并發(fā)揮切實(shí)的功效，使治理重心真正在基層落地生效，有效提升治理效能，此即本文采取的“數(shù)字驅(qū)動(dòng)+機(jī)制變革+資源下沉”的綜合分析視角。其中，機(jī)制變革是連接數(shù)字技術(shù)與下沉資源的中介，在數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)治理重心下移中起著關(guān)鍵性作用。因此，本文將聚焦數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)治理重心下移的三重機(jī)制，并結(jié)合北京市“接訴即辦”改革進(jìn)行深入分析。

三、北京市的“接訴即辦”改革

伴隨著數(shù)字時(shí)代的來(lái)臨，數(shù)字治理已然成為我國(guó)政府治理改革的顯著趨勢(shì)。從地方先行探索到國(guó)家整體推進(jìn)，數(shù)字治理革命已在政府治理領(lǐng)域悄然開(kāi)啟。“數(shù)字治理+”成為破解政府治理難題、提高政府治理效能的有效策略。其中，“數(shù)字治理+”治理重心下移是當(dāng)前我國(guó)基層治理改革的一項(xiàng)重要議題。在這方面，北京市的“接訴即辦”改革先行探索并取得了顯著的成效。

“接訴即辦”改革是北京大都市治理現(xiàn)代化的數(shù)字化階段，是一個(gè)典型的數(shù)字治理案例，其在破解超大都市基層治理難題、推動(dòng)治理重心下移、構(gòu)建數(shù)字化政府等方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)，引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。“接訴即辦”最早可以追溯至2000年“北京市政府便民服務(wù)中心”，該中心以12345政府熱線為依托，為市民提供便捷服務(wù)。2007年在擴(kuò)展12345熱線功能和服務(wù)范圍的基礎(chǔ)上，成立了“北京市非緊急救助服務(wù)中心”，這是一個(gè)集電話通信、網(wǎng)絡(luò)和無(wú)線通信于一體的、接聽(tīng)市民來(lái)電、提供咨詢、受理問(wèn)題、訴求和建議的城市綜合信息服務(wù)平臺(tái)。2014年，北京市12345熱線調(diào)度功能從市級(jí)向各區(qū)下放，由區(qū)分中心負(fù)責(zé)接收和調(diào)度12345熱線統(tǒng)一分派的訴求件。2017年，北京市城市管理委員會(huì)網(wǎng)格管理中心在各區(qū)成立分中心，并與12345熱線協(xié)同處理案件。2018年北京市基層社會(huì)治理改革聚焦“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”，發(fā)力點(diǎn)是重塑快速的“條塊”協(xié)同治理機(jī)制，即“吹哨報(bào)到”機(jī)制。2019年，北京市基層治理改革將注意力轉(zhuǎn)向“吹哨報(bào)到”機(jī)制能夠真正解決實(shí)際的問(wèn)題上，于是推動(dòng)“街鄉(xiāng)吹哨”向“群眾吹哨”延伸，推動(dòng)“吹哨報(bào)到”向“接訴即辦”深化，設(shè)立統(tǒng)一的12345市民服務(wù)熱線及其網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)(110、119、120、122等緊急服務(wù)熱線以外的政務(wù)服務(wù)熱線歸并至12345市民服務(wù)熱線)，整合全市各領(lǐng)域、各區(qū)政務(wù)熱線64條，實(shí)現(xiàn)一條熱線聽(tīng)訴求，全年365天、7×24小時(shí)快速受理群眾來(lái)電。從2019年1月1日起，12345市民服務(wù)熱線正式啟動(dòng)“接訴即辦”機(jī)制。2021年9月，《北京市接訴即辦工作條例》出臺(tái)，將工作實(shí)踐中行之有效、群眾滿意的經(jīng)驗(yàn)，上升為法律規(guī)定，標(biāo)志著接訴即辦步入法治化軌道。2021年11月，北京市委深改委第二十三次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于推動(dòng)主動(dòng)治理未訴先辦的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面加強(qiáng)主動(dòng)治理、源頭治理，推動(dòng)“接訴即辦”改革向主動(dòng)治理、未訴先辦深化。

北京市“接訴即辦”改革通過(guò)數(shù)據(jù)來(lái)集成民眾訴求和社會(huì)問(wèn)題，形成了運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)來(lái)統(tǒng)一接單、派單、處理、考評(píng)、主動(dòng)治理的數(shù)字治理流程和運(yùn)行機(jī)制(圖2)。

圖2 北京市接訴即辦中數(shù)字治理流程和運(yùn)行機(jī)制

A環(huán)節(jié)：通過(guò)數(shù)據(jù)來(lái)系統(tǒng)化集成和匯聚民眾訴求和社會(huì)問(wèn)題，其主要工具有12345市民熱線和“12345網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)”，后者是包括“北京12345微信小程序”、人民網(wǎng)“領(lǐng)導(dǎo)留言板”、政務(wù)微博、“北京通”APP等17個(gè)渠道在內(nèi)的接訴即辦網(wǎng)上平臺(tái)。

B環(huán)節(jié)：基于數(shù)據(jù)的立即派單，12345信息平臺(tái)區(qū)對(duì)市民訴求實(shí)行差異化管理，建立接訴即辦職責(zé)目錄，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整更新；對(duì)于咨詢類訴求，能夠即時(shí)答復(fù)的，即時(shí)答復(fù)，不能即時(shí)答復(fù)的，派單至承辦單位答復(fù)；對(duì)于求助、投訴、舉報(bào)、建議類訴求，直接派單至承辦單位。在派單時(shí)，實(shí)現(xiàn)首接負(fù)責(zé)制，接到派單的單位不得推諉。

C環(huán)節(jié)：基于數(shù)據(jù)的迅速辦理，對(duì)權(quán)責(zé)明確、管轄權(quán)屬清晰的市民訴求，直接派單至區(qū)局委辦、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層單位快速響應(yīng)解決，區(qū)委、政府負(fù)責(zé)跟進(jìn)工單的督辦與考核；對(duì)于跨地區(qū)、跨部門的事項(xiàng)，則由屬地管理責(zé)任主體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌相關(guān)部門和企業(yè)進(jìn)行處置。

D環(huán)節(jié)：基于數(shù)據(jù)面向所有責(zé)任主體的全方位考核評(píng)價(jià)體系，將訴求回應(yīng)率、問(wèn)題解決率和群眾滿意率作為核心指標(biāo)，將“接訴即辦”工作納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員干部的日常考核，并將考核結(jié)果作為分析研判和動(dòng)議干部的重要參考。同時(shí)，對(duì)群眾訴求辦理不作為、慢作為、假作為的現(xiàn)象進(jìn)行執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。

E環(huán)節(jié)：基于數(shù)據(jù)的主動(dòng)治理，通過(guò)大數(shù)據(jù)匯聚分析，對(duì)市民來(lái)電高頻和共性的問(wèn)題，開(kāi)展重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域治理，全面加強(qiáng)主動(dòng)治理、源頭治理，推動(dòng)“接訴即辦”改革向主動(dòng)治理、未訴先辦深化。

北京市“接訴即辦”改革是一個(gè)典型的數(shù)字治理案例。在頂層設(shè)計(jì)上，依循數(shù)字范式，將“對(duì)數(shù)據(jù)的治理”作為數(shù)字政府建設(shè)的主要內(nèi)容；在技術(shù)基礎(chǔ)上，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)并將之嵌入治理結(jié)構(gòu)，以重塑和優(yōu)化政府治理流程；在業(yè)務(wù)架構(gòu)上，利用數(shù)字技術(shù)連接政府系統(tǒng)內(nèi)部與外部，打造政務(wù)處理的平臺(tái)化模式。本文以北京市“接訴即辦”改革為案例，探析數(shù)字治理在疏通上述三重結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”，進(jìn)而有效驅(qū)動(dòng)治理重心下移中的改革成效和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

四、數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)治理重心下移的三重機(jī)制

“接訴即辦”改革將基層作為治理的基本單元，在推動(dòng)治理重心下移、權(quán)力下放和力量下沉上取得了顯著的成效。2019年1月1日至2021年11月30日，“共受理群眾來(lái)電反映3134萬(wàn)件，派單辦理1301萬(wàn)件，訴求解決率從53%提升到89%，滿意率從65%提升到92%。”[9]大數(shù)據(jù)檢索表明，市民來(lái)電訴求和反映的問(wèn)題大多數(shù)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的職責(zé)范圍，并在基層就得到了有效的化解。在數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)治理重心明顯向基層下移，基層治理能力顯著提升。隨著改革的不斷深入，“看得見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”“腰來(lái)腿不來(lái)，腿來(lái)腰不來(lái)”等治理重心明顯偏高的狀況得到了顯著的改變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)有力統(tǒng)籌、條塊高效協(xié)同、社會(huì)資源有效整合、以基層為重心的治理格局逐漸形成。在北京市“接訴即辦”改革中，數(shù)字治理有效驅(qū)動(dòng)治理重心向基層下移，主要是憑借三種機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，即數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)下的縱向整合機(jī)制、橫向整合機(jī)制和內(nèi)外整合機(jī)制(圖3)。這三種機(jī)制事實(shí)上成為數(shù)字治理有效驅(qū)動(dòng)治理重心下移的基本路徑。

圖3 北京市“接訴即辦”中數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)治理重心下移的主要機(jī)制

(一)數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)下的縱向整合機(jī)制：壓縮“中間管理層級(jí)”確保重心移得出

作為政府治理的基本組織形式，科層制是一個(gè)具有嚴(yán)格“命令—服從”關(guān)系并由若干層級(jí)構(gòu)成的組織結(jié)構(gòu)。在科層制下，政府回應(yīng)社會(huì)就是沿著層級(jí)關(guān)系進(jìn)行信息的上傳下達(dá)和政策的制定與執(zhí)行。由于職責(zé)同構(gòu)的制度安排，我國(guó)政府縱向?qū)蛹?jí)間的職責(zé)和邊界相對(duì)模糊，信息在上傳下達(dá)過(guò)程中的非對(duì)稱性和滯后性，再加上科層制自身固有的權(quán)力和資源向上吸附的特性，往往使得職責(zé)與任務(wù)下移到了基層，權(quán)力和資源則難以下移，治理重心偏高。這就在縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系上形成了重心下移的結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”。

在北京市“接訴即辦”改革中，數(shù)字技術(shù)與政府治理的融合，為突破這種“關(guān)系梗阻”創(chuàng)造了條件。一是縱向工單直派機(jī)制。在數(shù)字治理整個(gè)流程中，派單環(huán)節(jié)的突出特點(diǎn)是精準(zhǔn)“靶向鎖定”承辦單位，管轄權(quán)責(zé)明確的訴求，直派鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等承辦單位，要立即響應(yīng)解決，區(qū)委、區(qū)政府負(fù)責(zé)督辦；跨地區(qū)、跨部門的訴求，則由屬地責(zé)任主體進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在某種意義上，回應(yīng)民眾訴求的工單直派跨越了“中間管理層級(jí)”，打破了官僚體制的僵化和低效，增加了政府組織結(jié)構(gòu)的彈性。正如一位北京市基層官員所說(shuō)：“老北京”們都熟悉，12345熱線原來(lái)就有，以前叫非緊急救助服務(wù)熱線，處理流程長(zhǎng)，由市到區(qū)，由區(qū)到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最后到社區(qū)村。等一個(gè)回復(fù)，有時(shí)需要15個(gè)工作日。隨著2019年北京市實(shí)施“接訴即辦”改革，這種情況發(fā)生了重大變化。民眾憑借“一條熱線”，其訴求就會(huì)得到快速回應(yīng)和解決。隨著改革的不斷深入，“北京市日漸形成共識(shí)：接，是義不容辭的態(tài)度和職責(zé)；訴，是人民群眾的期盼與需求；即，是聞風(fēng)而動(dòng)的作風(fēng)和理念；辦，是扎扎實(shí)實(shí)的作為與擔(dān)當(dāng)。以‘即’為例，這涉及接訴即辦整個(gè)流程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——派單，精準(zhǔn)‘靶向鎖定’承辦單位，從而提高辦理效率。”[10]二是12345市民服務(wù)熱線構(gòu)建了“信息發(fā)現(xiàn)機(jī)制、信息下達(dá)機(jī)制、信息上傳機(jī)制、壓力感知機(jī)制，在四個(gè)機(jī)制同時(shí)發(fā)揮作用的情況下，政府對(duì)市民訴求實(shí)現(xiàn)了近乎‘全響應(yīng)’的回應(yīng)效果，有效地破解了信息不對(duì)稱的難題。”[11]這意味著，數(shù)字治理能夠有效打破層級(jí)間因職責(zé)模糊而形成的“壁壘”，有利于權(quán)力和資源向基層下移。可見(jiàn)，在北京市“接訴即辦”改革中，數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用能夠在實(shí)際的政府運(yùn)作過(guò)程中壓縮縱向政府間的層級(jí)，從而對(duì)政府縱向間的層級(jí)職責(zé)關(guān)系起到整合作用，由此形成了突破政府層級(jí)間結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”的縱向整合機(jī)制(圖3中的AB軸)。這種縱向整合機(jī)制實(shí)際上改變了科層制的實(shí)際運(yùn)作形態(tài)，使得政府組織更趨扁平化和彈性化，為治理重心能夠移得出創(chuàng)造了條件。

(二)數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)下的橫向整合機(jī)制：“條塊”高效協(xié)同確保重心接得住

推動(dòng)治理重心向基層下移的關(guān)鍵是，不僅要將權(quán)力下放、資源下沉，即我們通常所說(shuō)的向基層“放權(quán)、送物、派人”，而且還要讓這些下沉的資源能夠在基層治理中有效地發(fā)揮治理效能。也就是說(shuō)，治理重心不僅要確保移得出，而且還要保證基層能夠接得住。在我國(guó)城市基層治理中，無(wú)論是對(duì)社會(huì)的治理，還是公共服務(wù)的供給，抑或是承接下移的權(quán)力和資源，都是按照“條塊”關(guān)系來(lái)進(jìn)行配置和運(yùn)作的。“條塊”關(guān)系是我國(guó)基層治理的基本結(jié)構(gòu)性關(guān)系之一。因此，有效地運(yùn)用下沉的資源，推動(dòng)治理重心在基層落地，還要協(xié)調(diào)好“線條”部門與屬地主體間的關(guān)系。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)城市基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)長(zhǎng)期面臨著“責(zé)大權(quán)小”“條塊”分割、協(xié)同不力的難題，由此導(dǎo)致了治理重心下移的結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”。

北京市“接訴即辦”改革通過(guò)數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新條塊協(xié)同機(jī)制，對(duì)“條專塊統(tǒng)”的政策設(shè)計(jì)在具體實(shí)踐中發(fā)揮切實(shí)的功效，進(jìn)行了有益的探索并取得了顯著的成效。首先，通過(guò)數(shù)據(jù)集成民眾訴求和社會(huì)問(wèn)題，為“條塊”協(xié)同提供治理行動(dòng)的來(lái)源。12345政務(wù)熱線系統(tǒng)起到收集并掌握民意、透視和診斷社會(huì)問(wèn)題、輔助政府決策等作用，通過(guò)快速直派系統(tǒng)，按照管轄權(quán)屬和職能職責(zé)，將訴求直派或雙派至街鄉(xiāng)和部門，從而為街道統(tǒng)籌“線條”部門提供了明確的問(wèn)題導(dǎo)向和動(dòng)力。其次，充分利用政務(wù)熱線“信息反饋即時(shí)性、信息溝通便捷性、公共服務(wù)人性化和問(wèn)題解決有效性等方面的作用。”[12]。由此，形成了數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)下的橫向整合機(jī)制(圖3中的BC軸)。以接訴即辦的考評(píng)環(huán)節(jié)為例，“依托政務(wù)熱線來(lái)電和政府回訪工單，上級(jí)政府得以對(duì)各部門實(shí)施量化考核。同時(shí)，信息技術(shù)也協(xié)助政府在街鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次建立信息中心和整合部門間數(shù)據(jù)資源，為政府智能化治理社會(huì)和精確量化考核助力。更重要的是，來(lái)電訴求的量化排名與績(jī)效考核緊密掛鉤，能夠有效地激勵(lì)基層政府更好地回應(yīng)民眾。”[12]可見(jiàn)，數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用，使其具有了強(qiáng)化“條塊”整合與協(xié)同的作用。顯然，這是以前考核工作所不具有的。

這種縱向整合機(jī)制“使擁有執(zhí)法權(quán)和專業(yè)能力的條線部門從向?qū)俚叵屡扇蝿?wù)、監(jiān)督檢查、評(píng)估問(wèn)責(zé)的上峰角色轉(zhuǎn)換成參與基層協(xié)同治理、服務(wù)于民眾、有效處理問(wèn)題的有生力量”[13]，既是“條塊”協(xié)同治理的創(chuàng)新，也是科層結(jié)構(gòu)更加具有彈性和適應(yīng)性的表現(xiàn)。

(三)數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)下的內(nèi)外整合機(jī)制：國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)確保重心落得穩(wěn)

在我國(guó)，基層具有國(guó)家與社會(huì)雙重意義。一方面，基層是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)部分，代表著黨和政府的形象；另一方面，基層又是政府服務(wù)民眾和管理社會(huì)的前臺(tái)，直接面對(duì)社會(huì)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)的獨(dú)立性和自主性不斷增強(qiáng)，成為重要的治理力量。因此，在我國(guó)基層治理中，國(guó)家與社會(huì)間的關(guān)系也是影響基層治理和推進(jìn)治理重心向基層下移的基本結(jié)構(gòu)性關(guān)系。推進(jìn)治理重心向基層下移除了在縱向上承接政府自身下沉的資源和橫向上整合“條塊”的關(guān)系，還要在內(nèi)外關(guān)系上注重對(duì)社會(huì)資源的吸納和對(duì)社會(huì)自治力量的發(fā)掘。

北京市“接訴即辦”從基層社會(huì)治理的現(xiàn)狀出發(fā)有針對(duì)性地采取對(duì)策，積極推進(jìn)社會(huì)整合策略。其中，數(shù)字治理技術(shù)在問(wèn)題識(shí)別、分析研判、決策輔助和社會(huì)治理上發(fā)揮了極其重要的作用。具體而言，北京市“接訴即辦”改革“依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等科技手段，構(gòu)建全市統(tǒng)一的民意訴求數(shù)據(jù)庫(kù)，建立以訴求量分析、類別分析、考核排名、城市問(wèn)題臺(tái)帳為主要內(nèi)容的大數(shù)據(jù)決策分析平臺(tái)。”[9]根據(jù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)發(fā)布的分析報(bào)告：在市民的來(lái)電投訴中，物業(yè)管理類問(wèn)題所占比重最大，比如物業(yè)服務(wù)不到位、小區(qū)設(shè)施維護(hù)、社區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔、秩序維護(hù)等。從性質(zhì)看，這類問(wèn)題是社區(qū)與物業(yè)企業(yè)間的契約性市場(chǎng)服務(wù)問(wèn)題，屬于社區(qū)自治范疇，街道辦事處只能在它們之間進(jìn)行協(xié)調(diào)而無(wú)法代替市場(chǎng)主體來(lái)提供服務(wù)。從原因上看，這類問(wèn)題反映出當(dāng)前社區(qū)自治的低效甚至無(wú)效。在基層社會(huì)治理中，本應(yīng)是多方參與良性互動(dòng)的“大合唱”往往成為政府一家的“獨(dú)角戲”，社會(huì)由于自身資源有限或公共意識(shí)淡薄，則缺乏參與治理的動(dòng)力。

針對(duì)這一問(wèn)題，北京市積極發(fā)揮黨建在構(gòu)建多元主體間跨界整合機(jī)制中的引領(lǐng)作用，推進(jìn)對(duì)社區(qū)治理整合，由此形成數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)下的內(nèi)外整合機(jī)制(圖3中的BD軸)。首先，以區(qū)域化黨建為重點(diǎn)，構(gòu)建市、區(qū)、街鄉(xiāng)、社區(qū)黨組織四級(jí)上下貫通，社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建多方聯(lián)動(dòng)，基層黨組織覆蓋廣泛、組織有力的基層黨建工作體系，[9]為吸納社會(huì)力量參與基層治理提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保證和強(qiáng)勁動(dòng)力。其次，在黨建引領(lǐng)下，積極推進(jìn)社區(qū)治理議事協(xié)調(diào)平臺(tái)建設(shè)，將社區(qū)治理涉及的多元治理主體(居委會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會(huì)、駐社區(qū)單位、居民代表)納入進(jìn)來(lái)，“形成一方引領(lǐng)、多方議事格局。”[14]最后，為平臺(tái)制定議事規(guī)則和管理規(guī)約，支持符合條件的黨員進(jìn)入物業(yè)管理委員會(huì)、業(yè)委會(huì)任職，發(fā)揮社區(qū)黨組織在議事協(xié)商中的引領(lǐng)作用，推進(jìn)議事協(xié)商常態(tài)化，提升社區(qū)自我解決問(wèn)題的能力。可見(jiàn)，在北京市“接訴即辦”改革中，數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)下的內(nèi)外整合機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)不同主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互協(xié)作，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)有效聯(lián)動(dòng)、政府治理與居民自治良性互動(dòng)，為推動(dòng)社會(huì)治理重心在基層落地生效發(fā)揮了重要作用。

五、結(jié)論與展望

通過(guò)對(duì)北京市“接訴即辦”案例的分析發(fā)現(xiàn)，數(shù)字治理驅(qū)動(dòng)治理重心下移并進(jìn)行技術(shù)賦能的關(guān)鍵，是形成有效的治理機(jī)制。數(shù)字治理有效驅(qū)動(dòng)治理重心下移主要是通過(guò)三重整合機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這三重整合機(jī)制及其作用主要是：其一，政府層級(jí)關(guān)系上的縱向整合機(jī)制，壓縮了“中間管理層級(jí)”，打破了層級(jí)間的“壁壘”，使政府縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系呈現(xiàn)彈性的結(jié)構(gòu)狀態(tài)；其二，基層“條塊”關(guān)系上的橫向整合機(jī)制，將科層制自上而下的規(guī)則驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯用嫦蛏鐣?huì)的解決問(wèn)題驅(qū)動(dòng)，推進(jìn)“條塊”關(guān)系的高效整合與協(xié)同，增強(qiáng)科層體制在橫向結(jié)構(gòu)上的彈性與適應(yīng)性；其三，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系上的內(nèi)外整合機(jī)制，打破科層體系的封閉狀態(tài)，動(dòng)員多方力量參與社會(huì)治理，增強(qiáng)了科層體系對(duì)社會(huì)的整合力與回應(yīng)性。這三重機(jī)制在很大程度上疏通了治理重心下移的結(jié)構(gòu)性“關(guān)系梗阻”，重構(gòu)了以基層為重心的治理結(jié)構(gòu)，提升了基層治理能力，對(duì)新時(shí)代我國(guó)基層治理改革和創(chuàng)新具有重要的啟示與借鑒意義。從根本上講，數(shù)字治理有效驅(qū)動(dòng)治理重心下移，既不是我們通常所認(rèn)為的簡(jiǎn)單地向基層下沉資源，也不是單向的技術(shù)賦能，而是一個(gè)數(shù)字技術(shù)賦能科層治理與科層規(guī)約數(shù)字技術(shù)的雙向互動(dòng)與調(diào)適的過(guò)程，關(guān)鍵是在相互調(diào)適中形成新的有效的治理機(jī)制或治理結(jié)構(gòu)。這種新的有效的治理機(jī)制是使治理資源下沉至基層并發(fā)揮效能的前提條件。因此，數(shù)字技術(shù)嵌入科層體制，在二者互動(dòng)與調(diào)適中形成治理機(jī)制上的變革與創(chuàng)新，進(jìn)而驅(qū)動(dòng)資源下沉并發(fā)揮切實(shí)的功效，是數(shù)字技術(shù)有效驅(qū)動(dòng)治理重心下移的真實(shí)場(chǎng)景。

從治理重心下移的數(shù)字化場(chǎng)景中可以看到，所謂的數(shù)字政府建設(shè)，數(shù)字治理絕不是簡(jiǎn)單的數(shù)字技術(shù)與政府治理的簡(jiǎn)單疊加，而是作為現(xiàn)代政府治理基本組織形態(tài)的科層制，在因應(yīng)數(shù)字技術(shù)革命與治理轉(zhuǎn)型同期疊加的壓力下而呈現(xiàn)出的組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適與治理機(jī)制上的變革與創(chuàng)新。而數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用所帶來(lái)的科層體制機(jī)制的變革與創(chuàng)新，則是數(shù)字化技術(shù)對(duì)政府治理進(jìn)行技術(shù)賦能的關(guān)鍵。因此，推進(jìn)政府?dāng)?shù)字治理或者數(shù)字政府建設(shè)，應(yīng)該超越簡(jiǎn)單的技術(shù)賦能邏輯而深入到數(shù)字化技術(shù)給科層體制帶來(lái)的機(jī)制變革與創(chuàng)新上，數(shù)字政府提質(zhì)增效最終還是取決于能夠適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代成熟有效的治理體制與機(jī)制。換言之，數(shù)字治理的技術(shù)賦能邏輯與政府治理的科層體制邏輯應(yīng)該互促共進(jìn)、有效銜接。總之，政府?dāng)?shù)字治理，既是應(yīng)用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行技術(shù)賦能的過(guò)程，也是科層體制因應(yīng)調(diào)適并規(guī)范數(shù)字技術(shù)的過(guò)程，這二者是一體兩面的關(guān)系。因此，實(shí)現(xiàn)二者間的有效銜接與互動(dòng)，是推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的關(guān)鍵之處，也是政府?dāng)?shù)字治理研究的核心內(nèi)容。

注釋：

① 2017年黨的十九大報(bào)告明確提出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”；2018年黨的十九屆三中全會(huì)指出：“推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層”；2019年黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”；2020年黨的十九屆五中全會(huì)提出：“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)”。