政策執行偏差的組織視角分析
——以Y市社保卡發行為例

黃博函 岳經綸

一、引言

在我國“條塊特征”、壓力型體制和集體主義文化等特殊情境下，政策執行過程極具動態性且富有張力，成了極具吸引力的研究領域。[1-2]其中，廣受關注的一個研究議題是政策執行偏差。政策執行偏差是指政策執行者在執行過程中，由于受到主客觀因素的制約，使得政策執行實效與政策預期目標相背離的現象。[3-5]我國政策執行的具體情境千差萬別，不僅涉及單一部門的政策執行，而且還有多部門的政策執行，事實上越來越多的政策執行涉及多部門的協調和統籌。更重要的是，我國是大政府，部門因級別、權力、資源上的不同而呈現出差異性，這是我國公共管理中的一個顯著特征。部門間的差異性對政策執行有著重要的影響，因為地位不同的部門在政策執行中可以動用的資源和面臨的風險及約束往往不一樣，因而政策執行風格、博弈策略也會有所差別。例如，胡穎廉基于“政策制定權威—監督執法資源”框架，對政府部門進行了類型學劃分，辨識了四種類型的部門，并分析了它們在市場監督執法中的不同行為邏輯。[6]但是，部門差異性在以往的政策執行偏差研究中沒有得到足夠的關注，缺乏對不同類型部門政策執行方式和策略的深入分析。而且，以往在討論影響政策執行的外在環境因素時，更多的是聚焦于制度環境，而對技術環境的影響著墨不多。

本文以Y市社會保障卡建設為研究對象，分析社保卡管理部門在政策執行過程中的行為特征及其背后的邏輯，試圖從理論上探索部門特性對政策執行偏差的影響機制。結合研究案例，這里的社保卡管理部門有兩個層次，一是指負責社保卡建設的主管部門，具體就是Y市人力資源和社會保障局(簡稱“人社局”)；二是指社保卡的經辦機構，具體就是Y市社會保障(市民)卡服務中心(簡稱“卡中心”)。在地方政府體系中，人社局屬于民生部門，其職能以就業和社會保險為主，掌握著豐富的信息資源，但缺乏足夠的協調統籌能力。隸屬于人社局的卡中心在Y市人社局內部則處于一個更加特殊的地位：作為經辦機構它缺乏政策制定權；作為信息化業務部門，它卻缺乏信息資源。不僅如此，卡中心的這種地位還使它面臨著被裁減或合并的風險。本文主要是從卡中心這個維度來表示社保卡部門這個概念。

筆者在調研Y市社保卡建設的過程中發現：Y市的社保卡發卡量大，超過一千萬張，差不多每個成年市民人手一卡，而卡中所加載的應用功能卻很少被持卡人使用；盡管社保卡應用功能使用率低，但社保卡管理部門卻對此漠不關心，繼續加大發卡力度；盡管社保卡主要被作為醫保卡使用，但社保卡管理部門卻熱衷于在卡中加載其他公共服務功能。簡言之，社保卡管理部門究竟面臨著怎樣的激勵和約束，導致其只關注社保卡發卡量而忽視社保卡的功能應用？

面對政策執行效果與政策預期效果之間出現懸殊的反常現象，有必要思考政策執行偏差背后的組織行為因素。筆者認為，Y市的社保卡政策執行過程，為研究政策部門特性如何影響政策執行偏差提供了一個難得的案例。通過深入分析社保卡管理部門在政策執行中的深層次行為邏輯，可以為從理論上探索部門特性如何影響政策執行偏差提供實證基礎。鑒于現有政策執行過程的研究形成了不同的研究范式和分析框架[7]，本文借用組織政策執行視角對社保卡建設中的政策執行偏差現象進行研究。

二、組織分析視角下的政策執行偏差

一項政策出現偏差效應，往往是由組織行為和影響組織行為的組織關系所導致的。然而，已有研究則較少將二者納入整合的框架中加以分析。孫宗鋒和孫悅在分析精準扶貧何以深陷“表海”問題時提出了一個包括組織維度、組織執行特征、組織政策執行邏輯、組織政策執行樣態四個要素的組織分析視角，展現出了一個整合研究的積極嘗試。[8]社保卡建設是一項執行了二十多年的民生政策，但對其深入的研究卻寥寥無幾，僅有的研究也多是從電子政務角度進行的，且并未深入政策執行主體的組織內部解析其政策執行過程。[9]鑒于此，本文從組織身份、組織內部關系(縱向與橫向)、組織外部技術環境三個維度，提煉出一個組織政策執行偏差的分析框架，用于分析社保卡政策執行中“強發行弱應用”的反差現象。

(一)組織身份合理性壓力下的合法性邏輯

組織身份是管理學領域研究的重要基礎之一。近年來，組織身份議題在組織學研究領域中受到了越來越多的關注，并被視為解開與組織相關諸問題的關鍵一招，如組織協作、組織學習、行為邏輯等。[10]本文所指的組織身份，并不是從組織的內部視角來關注組織與組織成員之間的關系，即組織權威結構是否被組織成員所接受、支持和服從，而關注的是科層制內——當一個組織面臨著機構改革、遭遇組織身份變動的合法性危機情境時，組織會如何執行政策以維持自身的合理性。

制度理論將組織身份看作一種內部定義的視角，組織內嵌入制度環境之中，當組織遭遇跨市場經營或者制度環境變遷時，為了獲取在新環境下的合理性，組織運作必須與新的制度環境相適應，以應對組織所面臨的外部合理性壓力。[11]在機構變革中，遭逢變動的部門，在政策執行上可以采取為公眾提供新的產品或服務，普及和標準化新模式等策略獲取相應的管制、規范和認知合法性。[12]已有研究更多將地方政府整體視為政策的執行者，從而導致相關研究潛在地將地方政府視為一個不會面臨身份合法性危機的穩定組織；而實際上，在真實的政策執行情境中，負責具體政策執行的政府部門所處的情境具有多元性。同時，不同類型的部門還會因其在科層體系和結構中的地位不同而呈現出不同的政策執行行為，并通過科層體系運行機制影響政策執行的效果。因此，本文認為，不同類型政府部門的政策執行與整體性政府政策執行之間存在著較大差異，面臨身份合法性壓力的部門，為了增進本部門的利益、提高本部門的地位，往往會調整政策執行的范圍和力度，導致附加式政策執行現象的出現，從而系統性地形塑了政策執行偏差。

據此，本文提出第一個研究假設：在制度變遷中，組織在面臨身份合理性壓力時，會本著合法性的邏輯以維護組織身份，采取附加式政策的方式執行，從而造成政策執行偏差。

(二)目標考核制下的完成任務邏輯

科層體系是一個縱橫交織的組織網絡，從組織內部關系看，可將科層關系分為縱向的上下級關系和橫向的部門間關系。從縱向維度的上下級關系來看，壓力型體制是我國科層體系中最重要的特征。各級政府行為都是在其上級的壓力下驅動產生的，其中自上而下的行政命令是最核心的壓力。[13]上級黨政機關組織制定目標和指標體系，以此作為各級組織的激勵和問責依據，這種情況往往會在政策執行中形成壓力型體制。[13]在上級官員一貫的結果主義取向下，政府官員從擁有強烈意識形態色彩的革命干部角色轉變為避責的技術官僚，從而本著完成任務的邏輯動員所有資源，不惜一切代價去完成任務。[14]面對上級政府頻繁的“檢查”和“考核”，下級政府往往采取形形色色的手段或策略來完成上級所指派的任務。[15]在考核激勵下，政府部門有著執行政策的動力來源，尤其是當面臨類似“一票否決”的強激勵考核壓力時，地方官員在執行政策中會表現出極強的能動性。

從目標管理責任制、壓力型體制、晉升錦標賽等一系列政策執行的動力機制研究來看[14, 16, 17-19]，政策執行偏差與激勵考核密不可分。在目標考核制的壓力下，組織在政策執行過程中會不斷加大其政策執行力度，以更好地應對既定任務或規劃帶來的壓力。因此，在這種情境下，面臨身份合理性壓力的組織會盡一切努力去完成上級的任務。與此同時，附加式政策執行行為的現象也隨之加深，而政策執行偏差也會進一步加劇。

據此，本文提出第二個研究假設：在縱向的組織關系中，在目標考核制壓力下，面臨身份合理性壓力的組織會秉承完成任務的邏輯，加大附加式政策執行行為，從而加深政策執行偏差。

(三)部門分割下的資源不共享邏輯

傳統政府組織的典型特征是機構臃腫、條塊分割、信息壁壘、效率低下，這些組織痼疾也會通過科層體系滲透到政策執行中。具體而言，由于政府機構間在職能、資源、信息、利益等方面無法進行充分的溝通、協同和整合，往往出現政策執行中的“孤島現象”與合作困境，這在我國“條塊分割”的治理情境中尤為明顯。[1]從組織的橫向關系來看，近些年來電子政務取得了迅速發展，但是政府組織信息的跨部門共享問題依然是阻礙政府組織跨部門整合的桎梏。亦有相關研究指出，由于我國是縱向層級制與橫向職能制的二元組織架構，條塊分割和部門利益所導致的政府部門對信息資源的壟斷，已經成為跨部門間信息共享的最大障礙。[20]

同級政府不同類型部門之間的差異性也會阻礙信息化政策的執行。一般而言，同級政府中意識到自己難以獨立承擔來自不配合執行政策所帶來的負激勵的部門，通常會積極配合政策執行，進行信息共享；而同級政府認為自己即使不配合執行信息化政策仍可獲得正收益的部門，則有可能不進行信息共享。[21]因此，因部門類型不同而導致的部門差異性會對不同類型部門的政策執行過程和效果帶來明顯影響。有些部門的政策執行能得到其他相關部門的積極回應和配合，因而可以取得積極的執行效果；有些則可能因得不到其他部門的配合和支持，而在政策執行中陷入被動狀態，其政策執行效果也因此大打折扣。

據此，本文提出第三個研究假設：在橫向的組織關系中，橫向部門之間形成部門分割，因部門間差異而形成的資源不共享邏輯會制約政策執行，從而形成政策執行阻滯，加劇政策執行偏差。

(四)外部技術環境下的場域邏輯

從組織環境來看，組織作為政策執行的主體，組織與環境間的關系影響著政策執行的最終效果。一項政策要想成功地得到執行，就必須與特定的環境達成平衡，只有當組織與外界環境相適應時才能有效規避出現普遍性的政策偏差和政策失敗。組織環境可進一步分為制度環境和技術環境。制度環境對組織帶來更為象征性、文化性的影響，要求組織服從合法性；而技術環境則是物質的、以資源為基礎的，要求組織有效率。[22]一方面，任何組織都不可能擁有其生存和發展的全部資源，大量對組織具有關鍵性影響的資源都存在于組織的外部環境中，組織需要依靠環境進行交換。[23]因此，要實現最大化生產，組織往往不得不與外部技術環境進行資源交換；另一方面，在組織與外部技術環境的互動過程中，組織的活動方式、活動結果均鑲嵌于環境之中。[24]因此，在資源交換的過程中，政策執行部門和外部技術環境共同塑造了政策執行的“場域”，即政策執行部門與外部技術環境進行互動的背景要素。

本文研究的場域邏輯指的是，政策執行部門與外部技術環境進行的彼此互嵌和互構(包括交易、引進、吸收、轉換各種資源)給政策執行部門帶來的沖擊和影響。[25]在場域邏輯下，政策執行部門在外部環境中獲取政策執行所需資源的同時，往往對外部環境形成資源依賴，而當政府部門所擁有的權力和資源不足以支配周邊環境時，其自身會反過來受制于外部環境，自主性也會被削弱，進而導致政策執行出現阻滯。

據此，本文提出第四個研究假設：在政府部門與外部技術環境互動的場域邏輯下，政府部門在形成對外部技術環境的資源依賴而又無法有效改變相關環境時，會強化政策執行阻滯，并進一步激化政策執行偏差。

三、組織政策執行偏差的情境分析

本文選取Y市社保卡建設作為研究對象來考察政策執行偏差的激勵和約束機制。筆者對Y市社保卡建設過程進行了長達兩年的田野觀察，在這個過程中，對Y市人社局及其下屬信息處和社保卡中心，以及A市發改委、政務辦、民政局等部門進行了走訪調查，與相關部門的官員、管理人員、技術人員進行了深度訪談，收集了大量的一手資料。同時，筆者對從事社保信息化業務的專業技術公司進行了訪談，從市場的角度了解包括社保卡建設在內的人社業務信息化的發展動向。此外，還在調研中獲取了豐富的二手資料，包括Y市社保卡建設相關的政府文件、社保卡部門的年終工作總結和年度工作計劃、社保卡部門與合作銀行簽訂的協議等。

(一)“強發行弱應用”的Y市社保卡建設

社保卡(全稱“中華人民共和國社會保障卡”)是指面向社會公眾發行，主要用于人力資源社會保障領域政府社會管理和公共服務的集成電路卡。從2011年到2017年，全國社保卡發行量從不到兩千萬張暴增到超過十億張。

社保卡建設肇始于1999年勞動和社會保障部下發的《關于印發社會保障卡建設總體規劃的通知》。該通知提出了“統一規劃，因地實施”的社會保障卡建設原則。具體來說，就是在全國制定統一規劃的前提下，各地可根據當地的業務需求、信息系統建設、經濟技術條件等具體情況，自行決定是否發卡、發卡時間、發卡進度和發卡方式，選擇社會保障(個人)卡的用卡業務，按統一的標準和規范自行實施社會保障卡建設。Y市勞動和社會保障部門積極響應上級的要求，著手籌備Y市“社會保障卡”的發行試點工作。然而，這個試點過程并不順利，直到2005年3月，在Y市信息化辦公室的統籌下，Y市社會保障卡試點工作才正式啟動，但在信息化部門主導下的社保卡在Y市更多地被稱為“市民卡”，官方名稱則是“社會保障(市民)卡”。2005年12月16日，Y市發出了第一張社保(市民)卡，但社保卡建設的整體速度比較緩慢。直到2011年8月9日人力資源和社會保障部與中國人民銀行聯合發布《關于社會保障卡加載金融功能的通知》之后，Y市的社保卡建設才得以加速。社會保障卡加載金融功能主要通過在社會保障卡上加載銀行業務應用實現。加載金融功能后的社會保障卡(又稱“金融功能社會保障卡”)，作為持卡人享有社會保障和公共就業服務權益的電子憑證，具有信息記錄、信息查詢、業務辦理等社會保障卡的基本功能，同時又可作為銀行卡使用，具有現金存取、轉賬、消費等金融功能。2011年11月，Y市召開社會保障卡發行和應用推進工作會議，同意以準入制確定金融功能社會保障卡合作銀行。2012年8月通過的《Y市社會保障(市民)卡推廣應用工作方案》要求：第一，到2015年底，基本完成面向本市戶籍人員和參加本市社會保險的非本市戶籍人員的市民卡發行工作，到2015年底累計發放市民卡1000萬張；第二，實現市民卡在人力資源、社會保障、衛生、民政、教育、交通、公安、司法行政、人口和計劃生育、住房保障、殘疾人保障、住房公積金、體育、文化、林業和園林、共青團、志愿服務、金融、市民網頁等超過20個業務領域中的應用；第三，在社會保障領域實現“一卡通用”。可見，Y市社保(市民)卡附加的功能不僅包括金融功能，而且還涉及眾多公共服務功能(這些功能的附加也是為了彰顯市民卡這一名稱的性質)。

截至2016年12月31日，Y市社保(市民)卡累計持卡人數達到1375.5萬人，其中戶籍人口682.1萬人，非戶籍人口693.4萬人，廣泛覆蓋本地戶籍人員和外來就業人群。盡管全市總發卡量高達1375.5萬張，但金融賬戶總的激活量只有167.7萬張，僅僅占總體數量的12.19%。不僅金融賬戶激活率低，社保(市民)卡加載的其他公共服務功能也沒有得到多少利用。從功能設計上看，Y市社保卡可以實現人力資源和社會保障、衛生、民政、交通、住房公積金、文化、體育等政府公共服務領域超過135項業務應用，還整合了醫療保險卡、銀行卡、圖書館借閱應用、老年人優待證等11項卡(證)功能。然而，從服務應用上來看，根據社保卡管理部門提供的數據，社保卡服務的使用仍然主要集中在醫療保險、60歲以上戶籍老人乘坐公共交通工具、查詢參保公積金、開通圖書館借閱、享受優惠博物館門票及景區優惠門票這幾項功能上。僅就這幾項功能而言，使用量與龐大的持卡量之間也沒有形成合理的比例。至于其他的應用功能，則基本上沒有形成有規模的使用數據(表1)。可以說，Y市社保(市民)卡的設計功能沒有得到令人滿意的應用，存在著明顯的“強發卡弱應用”的傾向。

表1 2012-2017年市社保卡各項服務應用數據

(二)積極發卡以提升合法性的發卡部門

2014年11月，在Y市社保卡建設推進近十年以后，Y市才按照中央相關職能部門的要求，參照其他城市的做法，將Y市社會保障卡的發行管理和推進“一卡多用”等工作，從市科技和信息化局移交給市人力資源和社會保障局負責，從而結束了信息化管理部門主導Y市社保卡政策執行的局面。2015年9月23日，直屬Y市人社局的社會保障卡服務中心(下文簡稱“社保卡中心”)正式成立，其主要任務是“貫徹落實國家、省、市關于社會管理的政策規定，提出社保卡管理辦法、業務操作流程、建設方案及規劃的建議，制定社保卡的技術標準規范；負責社保卡的信息采集、制作、發行、安全管理等工作；承擔人社工作；組織開展社保卡的宣傳及業務經辦培訓”。雖然社保卡中心的主要任務看似繁多，但是由于Y市人社局早已設立了信息中心，因此，社保卡中心實際上淪為了一個沒有核心資源業務的制卡中心。

“人社局內其他部門都把我們社保卡中心看作是一個制卡單位，卡上根本就沒有其他業務。”(社保卡中心主任，20151118)

此種說法在筆者對人社局其他部門的走訪調查中也得到了印證，正如社保基金中心的一位工作人員所言：

“他們社保卡中心其實就是個殼，他們根本沒有什么核心業務，只是發卡而已，他們啥都做不了，還白白浪費那么多編制。其實，核心業務都是在我們這邊，但是呢，社保卡又不是我們社保基金中心負責發放！”(社保基金中心工作人員，20160817)

作為一個在2015年才成立的部門，社保卡中心在人社局內部的地位也是處于末端和邊緣。在人社局公文系統的發文順序表中，社保卡中心處于人社局眾多內設機構和單位的第55位。這種排位從某種程度上反映了社保卡中心在人社局架構內的身份地位。

從客觀角度而言，社保卡中心因為缺乏信息資源，最終只能作為一個發卡部門而存在，而這種狀況也導致社保卡中心內部成員對自己所在部門產生了身份危機，正如時任社保卡中心主任所言：

“接下來，我們就要面臨省里面的機構改革，我們部門很危險，但是我們要想辦法，我們正在和高校合作，咨詢相關政策專家，希望能趕緊制定出社會保障卡的三年規劃來，繼續發卡，爭取讓社保卡的普及率進一步加大，不然，我們部門在機構改革中就很危險了。”(社保卡中心主任，20180905)

顯然，一旦社保卡中心被裁撤，相關領導和部門成員將被分配到其他崗位，其職務和待遇都將面臨極大的不確定性。組織身份危機所帶來的壓力，迫使整個部門上下都在努力尋找和證明組織存在的合法性。

在應對制度變遷的過程中，組織為了能夠獲取并維持自身的合法性，必須因應所嵌入的制度環境的變化而變化，而組織身份則是檢驗組織是否具有合理性的關鍵標準。[11]為了應對制度環境的壓力，組織通常會采取變革組織身份以與自身所處的制度環境保持一致；而獲取制度合法性的過程，也就是讓其他組織或者利益相關者能與本組織建立起更多的關聯。[26]社保卡中心作為一個從信息化管理部門轉入社保部門的邊緣機構，它面臨著機構改革可能帶來的組織合法性危機。為了回應這種危機，社保卡中心的策略是加大發卡力度，擴大發卡數量，讓其他部門、社保卡使用者與社保卡中心表現出更緊密的聯系，從而應對組織所面臨的可能被裁減的身份合理性壓力。

(三)自上而下政策目標壓力下的“積極發卡”

2008年，中央組建了新的人力資源和社會保障部(簡稱“人社部”)。新成立的人社部把社保卡建設作為轉變政府職能的重要舉措，同時也將社保卡作為“金保工程”造福百姓的最直接體現。可以說，隨著人社部的組建，全國社保卡建設有了新的組織資源和組織動力。而中央領導層對社保卡項目的加持也為社保卡建設注入了新的動力。2009年5月，胡錦濤在中央政治局社會保障專題集體學習時強調，“要加快推進公共服務設施和服務網絡建設，早日實現社會保障一卡通”。接著，《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》(2009)，《國務院關于開展新農保試點的指導意見》(2009)等文件都對推廣和應用社保卡提出了明確要求。2011年發布的《人力資源和社會保障事業“十二五”規劃綱要》決定加大社保卡項目的建設力度，對社保卡的發卡量提出了明確目標。根據人社部的要求，“十二五”期間，各地必須將社會保障卡發放到大多數社會保障服務對象手中，實現8億參保人員“人手一卡”。參保人的養老、醫療、失業、生育等社保信息都將統一收集在社會保障卡內，在有條件的城市，社會保障卡還將成為“市民卡”，以實現更為廣泛的電子結算功能。中央政府對社保卡建設的重視，特別是對發卡目標的明確規劃，為地方政府推進社保卡政策執行形成了“總體性”的壓力環境。

為了響應來自中央職能部門的硬性要求，Y市人民政府辦公廳于2012年10月30日發布了《Y市社會保障(市民)卡推廣應用工作方案》，制定了到2015年的社保卡建設目標，要求在2012年年底市民卡累計發卡量達到550萬張，到2015年底累計達到1000萬張。同時，還要求從2012年開始逐步推進市民卡在多個業務領域的一卡多用，到2015年全面開通相關業務應用并基本覆蓋符合條件的人員。為實現這一目標，Y市政府還建立了強激勵的制度保障，如“建立情況通報制度，市各有關單位和各區、縣級政府要定期通報市民卡的發行情況，建立年度考評制度，將市民卡發放及應用等各項工作任務完成情況列入市有關單位落實科學發展觀、信息化指數和電子政務績效考核范圍”。這種目標管理責任制的核心是構建目標體系和實施考評獎懲，并將目標任務最大程度地進行量化和分解，其對基層政府執行具有很強的激勵作用。正是這種政策環境和績效壓力，促使Y市社保卡中心基于 “完成任務邏輯”而不斷加大發卡力度。

(四)跨部門信息不共享制約了社保卡功能應用

政府部門信息共享，側重于G2G(政府對政府)層面的跨部門信息共享。政府部門之間因利益和權力而形成的分割無法實現統一和有效的規劃和實施標準，阻礙政府間的信息整合與共享，往往導致形成信息孤島。[27]電子政務在提高單項業務管理效率的時候，卻沒有與政府內部其他部門進行互聯互通和信息資源的共享，因而無法解決“信息孤島”現象。[28]在Y市社保卡政策執行中，由于部門分割與信息壁壘，導致了社保卡在應用上的阻滯，其典型案例是Y市整合老年人優待證、老年人乘車優惠卡和Y市社保(市民)卡服務的嘗試。

為落實老年人優待證、老年人乘車優惠卡和Y市社會保障(市民)卡的服務整合工作，根據《關于整合老年人優待證服務問題的會議紀要》的要求，Y市要整合本市戶籍老年人的信息和服務資源，分批換發具有老年人優待證和老年人乘車優惠卡功能的Y市社會保障(市民)卡，實現老年人優待證、老年人乘車優惠卡和社會保障(市民)卡“三卡合一”、一卡多用，使Y市老年人憑一卡就可享受政府各項優待服務。而要實現多卡合一則需要多個部門之間的配合，最直接牽涉其中的部門就是Y市信息辦(當時是Y市社保卡中心的領導機構)、老齡委辦公室，實現跨部門信息合作。為此，市政府對各部門做了以下分工。

市信息辦負責牽頭協調推進社會保障(市民)卡整合老年人優待證服務工作、統籌協調各職能部門推廣應用、宣傳。其下屬的社保卡中心則負責制定社會保障(市民)卡整合老年人優待證服務的標準規范、工作方案和業務流程，將老年人優待證納入社會保障(市民)卡系統進行管理。市老齡委辦公室負責牽頭組織實施社會保障(市民)卡更換老年人優待證、優待業務管理和享受老年人優待政策的宣傳。具體是：其一，負責落實街(鎮)承擔信息采集、社會保障(市民)卡工本費收繳、社會保障(市民)卡發放和老年人優待待遇審核。其二，負責發動和監督街(鎮)、社區服務中心和居(村)委完成老年人優待證更換工作，對具體業務操作人員進行指導和培訓。負責社會保障(市民)卡更換老年人優待證的信息采集、老年人優待待遇審核和年審、向符合條件的老年人進行發放、組織發動街(鎮)、社區服務中心和居(村)委轄區內社會保障(市民)卡更換老年人優待證的宣傳。

從業務分工上可以看出，跨部門信息資源溝通體現出了兩個思路：第一，老年人優待證更換工作沿用現行的居委會和街道的申辦、補換流程和管理體系；第二，老年人優待證主管部門不變，其相應的基本服務功能分別納入社會保障(市民)卡等系統進行管理。然而，業務部門與技術部門的職能分割，使部門間出現了信息孤島。

“老年人要享受補貼的待遇，是需要找市老齡辦公室的，因為是他們負責老年人優待待遇審核工作。對于哪些是符合優待證的人群，我們社保卡中心是沒有辦法識別的，因為符合享受待遇的人群信息數據不在我們社保卡中心，我們沒有老年人福利發放資格審核權限。”(社保卡中心某部門負責人，20160226)

“我們社保卡中心作為市民卡的直接服務部門，承受來自老人的投訴，這對我們造成了特別大的壓力，而市老齡辦公室關于福利資格審查的標準又不是我們所能干涉和控制的，所以，我們也沒有辦法。我們能在卡上加載這一項服務，但是能不能使用還得看民政部門對于福利資格的審核和實現實時的數據對接。”(社保卡中心客戶服務部經辦人員，20160411)

(五)難以管控的外部合作伙伴

通過與央行的戰略合作，社保卡加載了現金存取、轉賬、消費等金融功能，實際上變成了銀行IC卡。這樣的設計是想達到“三贏”：對社保卡中心來說，不僅可以刺激發卡量，而且還把制卡成本轉嫁給了合作的金融機構，從而“化解”了社保卡的制卡成本；對于參保人來說，金融社保卡可以讓群眾更方便地享受社保待遇和金融服務；對金融機構來說，通過參與社保卡發卡和社保卡建設，不僅可以吸納更多在本行開卡的用戶，更為重要的是，銀行可以據此吸納相當數量的社保資金，從而參與分享社保基金龐大的資金池以及這些資金可能產生的流動收益這一“大蛋糕”。

2012年，Y市政府發布的《Y市社保卡推廣工作方案》明確規定，“制定市民卡合作銀行資格條件，按程序征選符合條件的合作銀行，通過市場化方式基本解決市民卡工本費”。社保卡中心將制卡成本及風險轉移給銀行，而銀行作為技術供給的一方，一旦簽訂協議，即使服務不好，也很難退出。因為加載金融功能的社保卡一經銀行發放，如果取消與該銀行的合作，便會影響到民眾對社保卡已經形成的使用習慣。因此，社保卡中心雖然可以借助與銀行的合作來刺激發卡量，但在技術上導致社保卡中心對銀行的依賴，影響了發卡之后的服務工作。

從組織外部技術環境看，組織的政策執行受到外部的環境影響，同時也在塑造與構建著外部環境。社保卡政策執行是在政府與市場交易所構成的場域環境下執行的，場域即是由關鍵供應商、資源和產品消費者、管制機構以及其他生產相似產品或服務的組織等聚合在一起所構成的一種被認可的制度性生活社區。[29]按照吉本斯的定義，場域即是指由采用相關資源、依賴相似技術、生產相關產品的一些組織所構成的環境。[30]在社保卡部門與銀行互動的場域邏輯下，Y市社保卡部門需要借助銀行的金融功能以刺激發卡，進而以發卡量來維持組織存在的必要性；銀行則樂于發行合作框架下帶有本銀行標識的社保卡，借此可以獲得市場收益。在雙方合作中，銀行因其在金融領域的專業能力而處于技術優勢地位，而這種技術優勢正是社保卡部門所缺乏的。為了更好地利用銀行的發卡渠道和專業的金融功能服務渠道，社保卡部門即使在銀行不能為金融社保卡持卡人提供優質服務的情況下也難以讓其退出。這樣就造成了在服務鏈條最前端的社保卡缺乏較好的配套服務資源，制約了社保卡金融功能的使用，從而加劇了“強發卡弱應用”的局面。

四、結論與討論

基于對Y市社保卡政策執行過程的系統考察和社保卡部門的行動路徑，本文在文獻綜述的基礎上，構建了一個組織政策執行的分析性框架。該框架嘗試從組織身份、組織間關系(具體分為縱向的上下級政府關系和橫向的同級部門關系)、組織外部技術環境三個維度，分析組織的政策執行過程與行為，進而揭示多層級、跨部門體制情境下部門差異性對政策執行偏差的影響(圖1)。

圖1 部門政策執行偏差的多重邏輯

研究發現：一方面，在社保卡項目執行中，Y市社保卡部門面臨著部門身份合法性壓力。為了增強自身組織的合法性，社保卡部門采取附加式的政策執行方式，以增加發卡量來彰顯自己部門的重要性，導致重發卡的政策執行偏向。這是社保卡政策執行中的第一重執行偏差，這一結論證實了本研究的第一個命題。另一方面，在社保卡項目執行中，Y市社保卡部門還面臨著來自上級縱向部門的目標考核壓力。為了應對硬性的指標考核壓力，社保卡部門基于完成任務的執行邏輯，同樣采取附加式的執行方式，踴躍發行社保卡，從而加深了偏重發卡數量的執行風格，帶來了第二重政策執行偏差，這一結論證實了本文的第二個研究命題。這兩個研究命題表明，合法性和目標考核的雙重壓力為社保卡部門提供了重視發卡量的激勵機制，刺激了社保卡部門的附加式政策執行，從而導致附加式政策執行式的偏差。

研究還發現：一方面，在社保卡政策執行過程中，社保卡部門受制于資源不共享帶來的部門壁壘，無法突破“信息孤島”的瓶頸，導致政策執行受阻，無法實現“一卡多用”“一卡通用”的政策目標。這是社保卡政策執行中的第三重執行偏差。這一結論證實了本文的第三個研究命題，也就是說，橫向部門之間因部門分割而形成的資源不共享邏輯會制約政策執行，形成政策執行阻滯，進而加劇政策執行偏差。另一方面，盡管社保卡部門可以借助與商業銀行的合作增加發卡量并轉移發卡成本，但是在與外部技術環境互動的場域邏輯下，也形成了社保卡部門對合作銀行的資源依賴，無法有效管控銀行的相關服務，因而很難借助銀行推動社保卡應用。這是社保卡政策執行中的第四重執行偏差。這一結論證實了本文的第四個研究假設。這樣，在信息不共享與對外部技術資源依賴的雙重約束機制下，社保卡政策執行出現“發卡量大、服務功能應用率低”的執行阻滯式偏差。

綜上所述，本研究從組織視角揭示了導致社保卡政策執行偏差的多重邏輯，并識別了兩大類型(附加式和阻滯式)的四重政策執行偏差。本文的貢獻在于通過組織視角的整合性框架分析了政策執行偏差的多重邏輯，從社保卡部門的行動路徑中揭示了政策執行過程中科層體系內外的相互關系。更重要的是，本文關注了社保卡中心這類面臨身份危機的部門在政策執行中的行為及其邏輯。考慮到行政體制改革是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要工具，而每一輪大規模的機構改革都意味著機構的精簡或者結構優化。[31]對不同類型政府部門政策執行效果的差異性進行研究，可以防止機構變動引發的政策穩定性、連續性和偏差性問題。

本文通過對組織間關系的研究進一步證實了我國政策執行具有“層級性”與“多屬性”的特點，要防止政策執行偏差，需要加強縱向與橫向部門之間的協調、合作、整合、互信，促進資源交換和信息對接。[1]雖然已有研究對組織外部環境進行了討論，但是學者們的注意力更多聚焦于制度環境，[32-34]較少關注到技術環境對政策執行的重要性。事實上，政策執行部門在與外界進行資源的引進、吸收、轉換過程中往往形成對外界環境的資源依賴，從而減弱政策執行部門的自主性，導致政策執行偏差。因此，政策執行部門在與外部技術環境進行交互時，要有清楚明晰的定位，要具備迫使對方提供資源的能力，[35]只有這樣，才能預防政策執行偏差。

社保卡政策執行已經超過20年，涉及到人社部、公安部等多個中央部門及省級政府與相關職能部門，但限于篇幅，本文只以市級層面的社保卡部門為主體進行分析，僅僅指出了政策執行長鏈條上的局部環節。再者，本文僅從發卡部門分析社保卡發量大、應用量低的現象，未將公眾對社保卡的認知與態度納入其中進行討論。最后，社保卡建設背后存在隱藏的產業利益關系，也對社保卡政策執行產生著重要影響，值得在未來的研究中加以關注。

致謝

感謝中山大學政治與公共事務管理學院研究生孔令赟為本研究做出的重要貢獻！