鐵路建設項目質量監督管理策略探究

袁萬軍

（中國鐵路北京局集團有限公司，北京 100860）

1 基本概念

質量是體現實體達成顯性及隱性需求的一種能力特性之和。從微觀來看，鐵路建設項目的質量一般泛指鐵路工程的產品質量；而從宏觀來看，涵蓋了鐵路工程的產品質量及工作質量[1]。建設項目的施工必須根據業主的需求開展。各類業主在產品使用功能需求上存在差異，而這些需求已經以文字或圖紙形式體現在項目合同中。工程建設項目通常是根據合同擬定的條款進行承包施工，所以，工程項目的質量標準必須在合同中明確規定。工程建設項目的普適、安全、經濟、和周圍環境的統一以及其他業主所需的特定功能等一般能反映出工程項目的質量，如圖1所示。

2 現行鐵路建設項目質量監督管理的基本框架

鐵路建設項目質量監管，即政府主管部門、業主、項目承包方、項目咨詢或監理方、施工圖核查方等在工程質量監管中是怎樣基于市場經濟，不逾越建設法律的規定來發揮作用[2]。如圖2所示，國內現階段在建設項目質量的監管中主要是對建設項目的質量展開階段性的監管。在工程項目的立項階段，工程質量通常由建設單位負責，監管職責由政府部門承擔。在考察規劃階段，工程質量通常由勘察規劃機構負責，監管職責由施工圖核查部門承擔。在施工階段（含竣工階段在內），通常由施工企業通過展開自檢保證施工質量，監管職責由建設單位所委托的監理機構與工程質檢單位承擔[3]。在勘察規劃與施工階段，涉及的每一個主體方的工程建設行為的監管由建設行政主管機構負責，而施工階段的監管通常是委托工程質量監督單位來開展。

3 鐵路建設項目質量監督管理的特點

3.1 項目質量的宏觀控制與實體質量的抽查監督相結合

政府利用對法律及質量監督保障機制的構建與完善，對市場經濟原則進行了解與應用，為質量機制的認證提供保障，提升與構建建設工程項目各主體方的質量認知，對責任主體的質量活動進行一定的規范與制約，對建設項目質量進行掌握與強化。借助開工報告、竣工驗收備案機制及巡查隨機監督工程項目各主體方的質量控制過程，增強建設項目的安全性[4]。

3.2 監督面廣，影響因素眾多

鐵路工程項目的工期長，投資成本高。所以，不少人為與自然因素使項目質量受到影響，如論證決策時的疏漏會導致建設項目的設計和當地地質情況存在矛盾；規劃設計時的馬虎，會造成結構受力不科學；施工時一味地追求經濟收益而導致質量缺陷。另外，施工工藝、計劃、環境，操作者的素質、管理機制、技術方案、操作模式及工藝流程等均會使工程建設項目質量受到影響[5]。

3.3 實施全面質量監督管理

鐵路建設工程項目的質量監管，不僅要注重項目的實體質量監督檢查，還要著重強調對各工程建設主體方的整體質量控制過程進行全面的監督與管理，既體現了工程質量控制的復雜化，又反映出政府代表公眾和社會利益對鐵路建設項目質量開展監管的職能，也落實了全方位質量監管的理念。

4 鐵路建設項目質量監督管理存在的問題

4.1 政府監督管理中存在的問題

現階段，鐵路建設工程質量監管體系中存在多方面的不足，如政企不分、封閉管理等[6]。一方面，鐵路建設項目質量監督忽略了質量行為監督。對于鐵路建設工程項目而言，施工周期長、種類多、專業度高，同時設備材料的品類多，所以，施工時各方責任主體會存在諸多質量監管問題，然而政府在實施監督管理時通常是以工程的實體質量監督為主，忽略了對質量行為的監督，由此和項目質量目標相悖。另一方面，鐵路建設項目質量監督的范疇較小。現階段，鐵路建設項目質量監督單位實施監督的范圍僅是施工階段，只對參與鐵路建設項目施工階段的主責方的質量活動及項目實物質量進行監督，缺乏對勘察規劃等階段的監督[7]。政府對于勘察階段的監督管理僅限于是否與相關要求及質量指標相符，對鐵路建設項目的經濟效益重視不夠。

4.2 勘察設計單位監督管理中存在的問題

現階段，鐵路設計單位的服務思維有待加強，地質勘察工作、設計精度有待優化。同時，一些設計單位一味追求工程安全質量，對經濟性考慮不夠[8]，導致建設項目存在浪費的現象。另外，我國的法律法規對勘察設計機構質量問題的賠償方面指標過低，尚未建立職業責任保險機制，并且其他外部條件也會影響職業責任保險機制制度的落實，如法規機制的健全與市場需要的培養、建設項目設計職業責任保險機制及條款明確、市場管理機制的健全等。以上均反映出我國勘察設計單位現階段在鐵路建設工程質量監管過程中存在的短板。

4.3 監理單位監督管理中的問題

監理單位在鐵路建設項目的監督管理中只負責施工階段的工程實物質量監管，加之未建立公開、公平、公正的市場體系，和國際水準還存在一定差距，導致其監管過程中存在諸多問題。如業主通常會過多地干涉監理單位，部分業主還會直接跳過監理工程師對施工單位進行監管，導致一些矛盾，影響了項目的順利推進[9]。監理工程師在鐵路建設項目的施工現場應該是作為業主代表的唯一監管方，業主對監理單位進行了委托，必須由監理單位及監理工程師來監管鐵路建設項目質量，業主應對監理單位及監理工程師進行有效監管，并非直接干涉監理單位。另外，對于監理人員，必須擁有較好的基層工作經驗，但一些監理單位委派剛畢業的學生完成項目監理工作，由于實踐經驗欠缺，使監管工作效果受到嚴重的影響。因此，監理單位應加強人員的培養。

5 鐵路建設項目質量監督管理優化策略

5.1 建立健全質量監督管理體系

通過總結國內外的經驗可知，要有效實施鐵路建設工程項目的質量管理，應建立完善的質量監管體系。這個質量監督管理體系由3個層次組成，包括政府層次的監督管理、建設單位層次的業主負責及鐵路產品層次的直接生產者負責。政府是該體系中的第一層次，是對鐵路建設項目質量進行監管為主要單位，可利用立法建制等強化法制建設，建立一套市場運作機制。第二個層次中，業主負責的質量監督內容較多，從項目可操作性調研、設計施工企業選擇，均由建設單位實施，并對建設項目的質量負責。在項目實施階段，目前由工程監理代表開展建設項目質量管理。所以，監理負責實質就是建設單位負責。質量監督管理的第三個層次是直接生產者，政府基本是借助質量管理及市場準入等措施來確保生產者質量。

5.2 加強質量監督管理機構和人員自身素質建設

鐵路建設項目工程質量監督工作的開展需要強化對工作人員的培訓工作，增強其在鐵路建設項目質量監管方面的專業技能及監管能力。利用一定的教育培訓提升監管工作者的專業技能知識，豐富他們的項目現場實踐經驗，使他們明確監督模式與策略，了解相關的鐵路工程建設法律法規，掌握建設項目經濟知識[10]。另外，監管工作者還需要提升自身對于質量問題的查找、判斷及處置能力，并具備奮力向上的學習精神，按時參與培訓，著力提升自身知識構架，使自己與鐵路建設項目技術發展需求相適應。要實現鐵路建設項目質量監管工作的持續發展，應有目的地強化有關專業基礎與職工業務能力的培訓力度，將增強從業者專業素養技能作為首要目標，并制定良好的激勵制度，吸納更多知識面廣、專業水準強的人才參與到監督管理工作中，激發專業人才參與監管工作的積極性與能動性，開展創新化工作，增強監管實力與水準，以保障監督管理工作的質量，全方位推動建設項目質量監管的不斷發展。

5.3 完善監理單位質量監督與控制

監理作為工程質量監督體系中的重要一環，其質量行為對建設項目質量目標能否完成具有直接性影響。因此，需強化監理單位和監理工程師的質量監督行為，完善社會監理體系，確保社會監督機制的正常運作。監理單位必須按照鐵路建設項目的具體狀況和周邊環境對工程的相關資料及數據進行收集，并編寫具體且有可行性的監理計劃，引導鐵路建設工程項目監理單位開展監理工作，鐵路建設工程質量的事前管理、事中管理及事后管理，質量檢驗的工作流程編制、工作制度構建，嚴控事前報告的核批、追蹤檢驗、質量驗收等工作。監理機構既要在接受委托前提下監管鐵路建設工程項目的質量，也應該規范相關從業者的專業素養。監理從業者需要有效把握以下3個方面：首先，從嚴管理、剛正不阿、“硬”字為重，鐵路建設項目工程的實施要與合同、設計文件及施工標準等相關要求相符。其次，堅守原則、嚴抓質量問題。最后，精雕細琢、嚴謹認真，不留一處質量隱患。

6 結語

鐵路建設項目的質量監督管理，對鐵路修建完成之后的質量、群眾權益的保護和國家政府的公眾形象息息相關，提高鐵路項目的質量監管能力，與工程人員能力的提高以及監督管理方式的改革也有很大的關系，同時更應該按照具體的工程施工狀況制定專業性監督管理措施，從而確保鐵路建設項目質量的監督管理工作可以正常進行。