基于多中心治理理論的農村公共體育服務供給研究

王麗

（上海體育學院休閑學院 上海 200438）

我國的公共體育服務一直在進步，但仍然存在很多問題。以往，我國的公共體育服務的供給無法滿足民眾的需求，政府所能提供的基礎的建身場地和器材的數量遠低于需求，在一系列政策的頒布和落實后，我國的健身場地和健身器材的數量有了明顯的增長，人民有了基本的健身可能。單一的供給模式下，我國的公共體育服務依然存在東西部供應不平衡，城鄉之間供應不平衡，以及供不對需等問題。政府難以依靠一己之力承擔所有的公共體育服務的提供，難免會出現資金不足、效率低下、公共體育產品和服務質量低下等情況，無法獲得人民群眾的滿意和認可。尤其是農村地區的公共體育服務供給，因為經濟不發達、財力不足，農村居民的體育意識不高等問題，設施和服務的供給、體育活動的組織等都顯得尤為困難，優化農村公共體育服務的供給模式是改變其現狀的重中之重。

1、多中心治理理論

1.1、多中心治理理論介紹

“多中心”一詞最開始出現在邁克爾·博蘭尼的《自由的邏輯》一書中。他發現市場經濟模式明顯優于高度集中的計劃經濟模式，說明更加“自由”的經濟模式能帶來更多的經濟利益和更好的經濟效果，并在此基礎上逐步推理出了“自由智識”的邏輯。總結出了兩種秩序：一種秩序是指揮的秩序，這種秩序只有一個中心，；另一種秩序是多中心的秩序，這個秩序中有多個權力中心，各中心主體既相互獨立，能夠在一定的規則或法律的范圍內追求自己的利益，又能相互合作，并且每個中心在社會中都有自己的位置，多個中心之間可以提供特定的方式實行整合。美國學者文森特·奧斯特羅姆和埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦，做了進一步的研究，對多中心的參與者之間的互動和治理都進行了實證研究。特別是埃莉諾女士，在對資源利用和運行管理等方面進行觀察和分析后，埃莉諾發現這些地方性的小社區，也就是一個個小“中心”，在沒有政府的管理和幫助下也能通過社區內部的自我管理來運行，并且效果很好。

多中心治理的模式中，各個主體都會有自己獨特的運行方式和行為制度準則，在此基礎上，多個中心共同存在，各個中心之間通過合作可以彌補對方的不足，為公民提供更多的選擇和更好的服務。也就是說，多中心理論的核心是，與單中心相對，反對完全的私有化和國有化，主張政府、企業、社會和公民個人間的協調與合作，不僅如此，多中心治理中的制度不是一成不變的，是多樣性的，是按照時間、空間和發展階段安排的。在這個理論中，“治理”一詞的重要性不容忽略，這個詞的出現，代表著人類政治生活的重心開始從強權統治轉向積極治理。在“多中心治理理論”的要求中，治理的主體是多個不同類型的主體，包括政府、企業、非營利組織、公民個人等。由于不同層級、不同地區的居民對于公共服務的需求均不相同，政府部門無法完全滿足，同時在多樣的利益的推動下，社會組織和市場能夠通過合適的合作方式參與到社會治理中。

多中心治理理論下的各個主體之間的關系并不是一成不變的合作關系。公共體育服務事業是為了給公民提供公共的健身設施和體育服務。但是，每個主體在以各自為中心時提供設施和服務的成本是不相同的。各個參與進來的中心都致力于追求自我利益的最大化，形成了競爭，通過談判、協商后開始合作。

1.2、多中心治理主體的選擇

“多中心治理理論”主張公共服務的提供者并非只有政府一個主體，在一定的法律范圍內和制度下，私營企業、公民個人都可以作為到公共體育服務的提供者。而且，單一的部門并不能直接作出與公共服務相關的決策，而是需要多個中心經過商量和討論，確定共同的利益的基礎上，研究出一個可實行的方案，并且做好相應的制度設計，在多個中心之間建立相互依賴、相互協商的合作關系。

（1）政府。

政府體育部門或體育行政部門是多中心治理的主體之一。該主體在整個治理體系中處于最高的地位，對其他主體和供給過程都有著絕對的話語權，同時也擔負著絕對的責任，例如，各級體育部門和鄉鎮的文體機構等。公共體育服務供給是一種完全公益性的服務，政府是這個領域中的中流砥柱，承擔制定相關的法律法規，維持公共體育服務事業的秩序，保障公共體育服務運行的責任。

（2）企業。

因為我國的政治體制，在以前，企業和私人機構是不能參與到公共體育服務領域的。然而，隨著我國公共體育服務的不斷發展和壯大，以往的管理模式已經不再適用，政府開始嘗試使用公共服務這種形式，這使得某些符合要求的企業可以參與到公共體育服務領域，既能獲取盈利，又能得到國家的政策支持和財政補貼。以往，政府包攬所有的公共服務，如今社會和經濟都在迅速發展，而公共體育服務沒有能夠完全與市場需求的變化相融合，市場沒能合理地參與其中，政府的工作依然繁重，導致了供給體系結構的不平衡，阻礙了公共體育事業的長足發展。企業參與其中，可以和政府合作，根據市場的需要來優化資源的配置，提高供給的精準度和科學性；有了市場的參與，就有了資本的投入，政府就可以根據公民的消費規模和消費需求相應擴大供給。

（3）社會團體。

體育社會團體主要包括體育社團、體育基金會和群眾自發性的體育組織等，團體一般由民眾自愿組成，不以營利為目的，團隊成員有著共同的愿望和守則，是政府以外的組織。在非盈利組織中，所有成員都是自發的，都有著自我奉獻的精神，這也是社會團體所肩負的責任和使命。由于體育社團的性質和工作方式，其獨立于政府之外，與政府和市場三者成三角之勢。因為社會團體更加貼近民眾，且致力于公益事業。

（4）公民個人。

公民是公共事業中不可或缺的部分。優化公共體育服務的供給，完善公共體育服務的供給結構，就是為了提高人民群眾的參與體育鍛煉的機會和可能，豐富其體育文化生活，提高其體育科學素養。公共體育服務的供給效果的好壞最終要由公民決定，因為他們是健身公共服務的直接體驗者，他們的感受和建議最具有針對性，他們的滿意度是對治理模式是否最好的直接認證。

2、基于多中心治理理論的農村公共體育服務供給現狀分析

2.1、農村體育公共服務資金匱乏、供給方式單一

從當前農村體育公共服務供給所存在的巨大問題來看，造成這種現象的最直接的原因是“體育服務的財力不足”，也就是說在目前，農村體育公共服務的供給主要以國家和政府為主的情況下，國家的有限財力是導致農村體育公共服務供給總量不足的直接原因。經過多年的改革和發展，我國大部分城市地區的政府已經開始嘗試和其他主體進行合作治理。但是，因為經濟條件的落后和文化知識水平的限制，我國農村地區的公共體育服務的供給仍然存在很大問題，鄉鎮政府在體育服務方面沒有絕對的權力，且可用于體育的活動資金嚴重缺乏。雖然，現在大多數的農村都有了一定的健身場地和健身器材，但數量仍無法滿足要求，且有些場地和器材的建設只是為了敷衍上級政府，并不是為了滿足農村居民的體育需求。另外，政府沒有多余的資金對這些場地和器材進行維護，有限的公共體育服務資源被浪費。多中心治理可以有效改善農村體育服務的供給現狀，特別是解決資金不足的問題。

2.2、周邊企業參與缺乏市場活力

就目前的狀況來看，經濟較為發達地區的農村體育公共服務的供給有周圍企業的參與。企業對于農村公共體育服務的供給一般是不求回報的，純公益性質的。有的企業為了給予當地的農村一些回報，或者是迫于當地政府或者村委的要求，而建造的體育設施。有的企業是為了方便自己的員工進行身體鍛煉而修建的體育場，在不影響自身和保障安全的前提下，固定時間向村民開放。然而，無論是以上的哪一種參與形式，企業都沒有真正發揮自己在農村公共體育服務供給中的有效力量，且這些形式皆有悖于市場經濟的發展規律，雖然在一定程度上提升了公共體育服務治理的效果，但在這個過程中企業沒有獲得利潤，無法長久。

2.3、社會體育組織參與低下，獨立性不足

社會體育組織在體育公共服務供給中的現狀和問題是過度依賴政府，由此產生了社區體育的治理成本較高、治理效績不佳和治理理念異化等問題。在社會體育組織的運行過程中，政府的作用和影響不可忽視，不論采取何種經營方式，都需要政府的支持，無法獨立運轉。同時，政府政策的改變會極大地影響其發展。社會組織沒有自己的發展目標，基本是在迎合政府的政策要求，其發展所需的資金也是由政府的供應，也就是說，非營利組織無法獨立，無法依靠自身而活。另外，即使社會體育組織參與體育服務供給所收取的費用低下，但大多數農村依然無法負擔。

2.4、農村居民個人體育消費意識與健身意識不足

我國的農村地區的經濟發展水平處于不平衡的狀態，在經濟發達的農村地區，居民有著較高的經濟收入，有更多的空閑時間可供支配，村中的自治組織也有更多的資金儲備，能夠在一定程度上為自身提供進行身體鍛煉的可能，且這部分人的思想觀念較為先進，理解體育運動對身心的重要性，更加樂意參與體育鍛煉和活動。不過，就農村體育發展現狀來看，大多數的村民仍然沒有健身意識，即使有足夠的經濟條件，卻仍然不會將其用作體育鍛煉之用，更不愿意將錢用在健身器材的購買與體育活動的組建中。

3、基于多中心治理理論的農村公共體育服務發展建議

3.1、政府適當讓渡權力

政府作為國家權力機關的代表，其肩負著為人民服務的使命，也有義務為公民提供良好的公共服務。政府是體育事業的掌舵人，并不需要事事親力親為，參與到每一個活動的細節。體育政府要轉變其傳統的觀念，并非事事包辦，而是把提高公民的體育素養作為工作目標，做好大范圍下的設計工作，適當將一些執行權力分給其他的主體。

在多元主體協同治理農村公共體育服務的背景下，政府要讓渡一部分權利給其他主體，賦予其他主體更多的自主性。但必須明確只是讓渡出一部分權利，在某些關鍵的問題，或者是只能由政府承擔的環節上，政府仍然要擔負起責任、做出表率。為民眾提供公共體育服務不是單純的做“面子工程”，當地政府要在政策條件的框架內隨機應變、因地制宜地開展體育服務。在經濟發達地區，注重村民體育素養的提升；在經濟欠發達或者不發達地區，則要加強體育設施和場地的建設，盡量滿足村民的體育需求。

3.2、鼓勵地區周邊企業廣泛參與

財政是農村地區政府公共體育服務供給和體育活動開展的主要負擔。其資金不足問題亟待解決。周邊地區企業的廣泛參與是提供資金來源、緩解政府財政壓力的有效手段。企業如果能夠參與到公共服務中，并向其中投入適量的成本，一方面可以從根本上推動公共體育服務的供給更加高效率，更加高質量，更加公共化；另一方面，各類企業可以通過參加體育設施的生產、體育場館的開放和組織特色的體育活動，向廣大公民進行有效的商業宣傳，提升了企業的知名度和話語權。

在農村周邊區域的范圍內，無論是何種類型的企業或地方性產業，都可以加入到公共體育服務供給中，通過提供物質或資金上的贊助，為其高質量發展推波助瀾。如此，不僅有利于企業在農民居民間良好聲譽的獲得，也有效改善了農村體育的發展，這是一個雙贏的過程。

3.3、加強非盈利組織的獨立性

我國的體育社會組織有兩種形式：非盈利性社會組織和盈利性社會組織。盈利性社會組織在農村地區的發展受經濟能力的限制。不以盈利為目的的社會組織有其獨特的專業性，在實際工作中不但能夠彌補政府和市場的缺陷，而且能夠很好地與農村的經濟社會相契合。然而，現階段大多數的非盈利性組織處于建設的初級階段，其發展水平較低，運營形式陳舊，缺乏現代的管理理念和服務理念，籌集服務資金和社會資源的能力較弱，缺乏強競爭力，缺少參與體育公共服務的渠道和機會。所以，政府要想辦法擴大供給主體的范圍，鼓勵其他非盈利團體積極參與農村公共體育服務的供給，頒布有利于社會體育組織參與公共體育服務治理的政策措施，在稅收和資源方面給予優惠和扶持等。另一方面，為提高自身的獨立性，非盈利組織要廣泛吸收專業的體育人才和管理人才，創新管理機制，加強自身組織文化建設，積極開展一系列體育活動，不斷提升自己的影響力；建立自己的基金會，專門為農村體育公共服務提供資金來源。

3.4、挖掘農民群眾中的體育資源

公共體育服務的最終服務對象是公民，公共體育服務的建設和供給一切從公民的需求出發，公眾的身體健康狀況和健身滿意程度是體現公共體育服務行之有效的最好評價。農村地區，農民群眾對于體育鍛煉的漠然態度和抗拒心理是農村體育發展的一大難題，組織人才和榜樣力量尤為重要。對于公民個人這個層面來說，一方面，鼓勵農民中的那些經濟條件優異的人或者事有體育才能的人參與到農村公共體育服務治理中來，給予其一定的鼓勵和獎勵，充分發揮其在資金籌集、體育教育等方面的作用。另一方面，農村中的黨員、干部要起到先進模范帶頭作用，積極響應國家號召，支持國家的政策，做好組織和引導工作，保障公共體育服務治理工作的順利開展。發揮農村居民的主觀能動性，激發其參與體育活動和體育服務的積極性，做好農村公共體育服務供給等監督和評價工作。

4、結語

總之，農村公共體育服務供給的弊端需要改變現有的供給方式，在政府主導下，使企業、社會團體和公民參與其中，擴大力量，優化供給。政府與其他主體之間通過協同、合作、競爭、聯動的形式共同參與農村公共體育服務的供給。政府作為“掌舵人”，做好頂層設計和引導扶持工作，企業的加入增加了社會資本的投入，體育社會組織能夠從最底層聽取民意，公民個人也可以在整個供給過程中表達意愿，積極參與。最后，建立公共體育服務多中心供給的保障機制和評價機制，保障多元主體有效協作、合作治理，發揮治理效能，降低治理成本。