行政事業單位“小金庫”成因分析及防治

◎彭章貴 郭重新 徐志新

鏈接：據報道，在2009年至2011年開展的全國“小金庫”專項治理工作中，全國納入治理范圍的111.99萬個單位共發現“小金庫”60722個、涉及金額315.86億元，糾正違規資金235.23億元（其余違規資金正在糾正處理中），責任追究10429人，建立和完善管理制度39.64萬個，此次 “小金庫”專項治理行動取得了重大工作成果。

全國上下聲勢浩大的 “小金庫”專項治理活動歷時三年已于2011年底圓滿結束，并取得了顯著成效。贏得了社會各界的廣泛肯定與支持，維護了市場經濟秩序，促進了經濟社會健康發展。據全國“小金庫”專項治理活動成果統計反映，行政事業單位是“小金庫”易發、多發地之一，在此針對行政事業單位的“小金庫”問題，談一談成因及預防對策。

一、行政事業單位“小金庫”的成因分析

2012年1月17日中央治理“小金庫”工作領導小組答記者問時指出：“‘小金庫’問題不僅擾亂市場經濟秩序，造成國家財政收入和國有資產流失，而且誘發和滋生消極和腐敗現象，敗壞黨風、政風和社會風氣。妨礙經濟健康發展，影響社會和諧穩定”。在對待“小金庫”的問題上，普通民眾與黨中央保持了高度一致。但就是這樣一個在全社會形成了零容忍共識的問題，為什么屢治不愈、生生不息呢？筆者調查發現絕大部分的“小金庫”制造者都給本單位的“小金庫”披上了一件“金色的外衣”——為了本部門、本單位的生存和發展而為之。同時也發現不同時期，不同的經濟環境背景，不同的行政事業單位“小金庫”的成因有很大差異。

(一)2000年之前

1、當時的社會經濟背景。金融環境混亂，銀行高息攬儲，企業高息集資；黨政機關、事業單位資金管理較亂。各單位可以任意開設銀行賬戶。財政預算外資金管理不規范，其表現一是有的單位不使用財政統一收費票據；二是單位收取的資金須按比例調劑上繳。財政對部門實行經費包干，人員津貼發放一是不規范，二是沒有保障。

2、“小金庫”資金的主要來源。從銀行獲得的利息收入：一是多家開戶形成的部分利息收入；二是公款私存形成的利息收入。從企業獲得的收入：一是企業的分紅收入；二是對企業集資獲得的利息收入；三是企業上繳的管理費。國有資產出租、出借收入：多數單位為避稅而采取多收少入賬從而形成賬外賬收入。

3、“小金庫”資金去向。人員支出：包括超編人員的工資，所有人員的津補貼，年終獎金等。公務費用支出：主要用于單位的公務接待費、水電費、電話費和公車費用等。以上兩項支出，人員支出約占70%，而公務費支出約占30%。

(二)2001年—2010年

1、當時社會經濟背景。黨政機關、事業單位資金由縣資金收付中心集中管理，單位沒有自由資金，預算外資金管理日趨規范，國家開始實行部門預算并規范津補貼。國家對地方專項資金投入也在增加。

2、“小金庫”資金的主要來源。當時的資金來源主要是國有資產處置收入以及從專項資金中虛報支出而形成的收入。

3、“小金庫”資金去向。支付企業破產或改制的費用：包括職工安職費和清算費用。爭取項目形成的費用：包括項目申報、撥付、檢查驗收等多環節形成的費用。政府中心工作支出：包括扶貧結對、包鎮聯村等支出。

(三)2010年之后

1、這一時期社會經濟背景。這一時期，企業改制基本結束，國有資產基本處置完畢。財政部門的專項資金關注度加大。監管的部門多，檢查的次數多，牽扯的相關部門也增多。此時，財政預算外資金管理日趨規范，來源不明的收入根本無法入賬。

2、“小金庫”表現的特點。基于本階段的背景，有權有勢的單位主要將本部門、本單位的費用轉移到其他部門或下屬單位。其轉移方式有兩種：一是將費用轉移到其他單位報賬；二是直接由其他部門或下屬單位買單。沒有權勢但有專項資金的單位則主要是將費用變通后從專項資金中支出。只有極少數權力小、既無預算外資金又無專項資金的單位，才能做到賬目清晰明了，各類支出真實可信。

(四)行政事業單位“小金庫”的成因

通過以上分析，筆者認為行政事業單位“小金庫”形成的主要原因有以下方面：對“小金庫”的危害認識不足。許多單位都從小團體利益出發，片面強調本單位實際，而私設“小金庫”。鉆部門預算的漏洞，為爭取更多的財政預算內資金而私設“小金庫”。鉆預算外資金管理、國有資產管理的漏洞，為避稅而私設“小金庫”。財政預算內公用經費核定過低，專項資金前期費用太少、地方中心工作開支過大、部門負擔過重等原因造成大量公務費無出處，逼迫單位從專款中變通支出。

二、行政事業單位“小金庫”預防的思考

（一）從思想認識上下工夫

“小金庫”之所以屢治不愈，除一些單位實際支出費用過大，無法在合規的賬簿中直接報銷列支等客觀因素外，主要是由單位領導干部的思想認識錯誤導致的。一些單位的領導干部認識不到“小金庫”對社會的危害性；而且還錯誤認為只要個人不貪污，就不是什么大問題；只要對本地區、本部門、本單位的發展有利，承擔一點風險也值得等等。因此要想徹底根除“小金庫”頑疾，必須從單位領導干部思想認識上下工夫，進一步加強領導干部對思想道德、防治“小金庫”相關政策法規知識以及財經法紀等方面的教育培訓，建立和完善警示教育制度，切實增強廣大干部特別是單位主要領導遵守財經紀律的意識，以提高防治 “小金庫”的自覺性。

（二）從整治上下工夫

從這次歷時三年的“小金庫”專項整治活動的特點來看，其力度之大、震懾力之強、成效之顯著，是前所未有的。這一成績的取得，關鍵是整治措施得力的結果。而將“小金庫”問題處理處罰和責任追究工作落到實處又是整治措施得力的主要體現。因而，筆者建議要學習和借鑒中央這次集中專項治理“小金庫”活動的統一政策標準，嚴格處理處罰尺度，堅持處理人和處理事相結合，狠抓整改落實，嚴格責任追究的好作法和好措施，進一步加強相關職能部門對“小金庫”問題的日常監督檢查，加大“小金庫”問題處理處罰和責任追究力度，從而有效遏制“小金庫”問題發生。

（三）從完善制度上下工夫

一是強化部門預算編制和管理，不僅要制定統一有保障的個人經費標準和體系，而且要制定公用經費支出項目和經費標準，增強部門預算的合理性和科學性，同時要對部門預算的執行進行監控，要求預算單位嚴格按照部門預算執行，硬化預算約束；二是完善行政事業單位預算外收支和國有資產管理制度，強化行政事業單位預算及國有資產管理，堵塞管理漏洞，規范管理行為；三是完善行政事業單位內外部財務監督、檢查制度，加強對行政事業單位的監督檢查，并及時發現問題，糾正問題。

（四）從壓縮費用支出和疏通費用列支渠道上下工夫

一是完善行政事業單位財務管理制度，向內使勁、挖掘節支的潛力，減少費用支出，降低行政事業成本；二是全社會各行、各業、各部門、各級領導都要照章辦事，切實減輕單位負擔；三是將地方政府要求的剛性支出，如黨報黨刊、事業單位失業保險、事業單位專業人員檔案管理費、事業單位年審費、招商引資工作經費等納入地方財政預算安排；四是增加項目前期費用，將項目申報、審批、撥付、檢查、驗收等方面形成的費用，直接從項目中進行列支。