論鄉村振興戰略背景下的全域土地綜合整治

□趙 丹

（菏澤市土地儲備中心，山東 菏澤 274002）

黨的十九大報告提出鄉村振興戰略，對農村土地整治提出了新要求。2019 年底，自然資源部印發了《自然資源部開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，各地陸續開展整治試點工作。開展全域土地綜合整治在破解城鄉二元結構、促進城鄉經濟社會一體化發展新格局方面具有全局性和基礎性作用[1]。

1 全域土地綜合整治

1.1 我國土地整治的發展歷程

社會發展的不同階段對土地整治的需求存在差異。因此，在不同的發展階段，土地整治有不同的時代特征。我國現代意義上的土地整治發展大致歷經了以下3 個階段。

1.1.1 數量潛力挖掘階段

數量潛力挖掘階段是土地整治初級階段。20 世紀80 年代后期，我國鄉村廣泛開展土地整治的實踐。1997 年，中共中央、國務院發布的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》明確要求，積極推進土地整理，搞好土地建設。擴大農用地面積、補充耕地數量是這一時期土地整治的主要目標要求。在城鎮化導致生態退耕的背景下，其在一定程度上保障了農業生產、生活及糧食安全[2]。

1.1.2 數量與質量并重階段

由于建設占用過多耕地，我國于2006 年建立了116 個國家基本農田保護示范區，提出基本農田“總量不減少、用途不改變、質量不降低”的總要求，就土地整治規模和新增耕地質量進行綜合考慮。同年，在原國土資源部安排部署下，城鄉建設用地增減掛鉤試點工作陸續開展，耕地的數量和質量同步提升成為該時期土地整治的著眼點[3]。這一時期，就農用地整理與村莊土地整治相結合的新發展思路展開積極探索，使整治范圍不僅僅局限于農村，而向城鎮工礦用地延伸，實現土地整治階段再升級[4]。

1.1.3 綜合發展階段

“十三五”全國土地整治規劃綱要從農用地整理、農村建設用地整理、城鎮工礦建設用地整理、土地復墾和土地生態整治4 個方面提出了規劃期土地整治的主要目標。要求在區域范圍內開展多種類型土地資源要素融合的綜合整治，實現整治內容多元化。同時，關注土地生態環境建設，把生態良田建設擺在突出地位，將整治內涵向生態化、綠色化轉型[5]。

1.2 全域土地綜合整治的內涵

從我國土地整治工作的發展歷程來看，土地整治的內涵和模式不斷豐富和深化，這由不同經濟社會發展階段所決定。

全域土地綜合整治是社會發展需要不斷完善的結果，是一種全新的土地整治模式，是對土地綜合整治的延續、突破和創新。總體來看，全域土地綜合整治內涵主要包括空間、內容、部門3 方面。

空間是指統籌考慮全域空間，統籌協調各類土地整治活動，從整體上優化國土空間結構和布局，提高土地利用整體效率，改善區域生態環境，開展山水林田湖生命共同體的綜合整治。

整治內容的全面性體現在對區域內自然、經濟、社會、生態各系統組成要素、各類資源要素的綜合開發和利用。

部門是指從傳統的土地整治工程向國土空間綜合治理轉變，土地整治內容擴展到基礎設施建設、生態環境、產業發展、社會秩序等不同領域，涵蓋農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復等諸多內容，參與主體和受益主體向多部門化發展[6]。

2 開展全域土地綜合整治的意義

鄉村興旺則國家興旺，開展全域土地綜合整治，是實施鄉村振興戰略的平臺和抓手，對保護耕地、推動土地集約節約利用、改善農村生態環境、提升農村農民的收入水平和生活質量發揮著重要作用。

2.1 有利于鄉村產業振興

鄉村振興戰略總體要求中，產業興旺是重點，產業振興需要國土空間強有力的支持。在當前生產過剩的大環境下，農民農業生產結構調整已不能滿足農民提高收入的需求，只有通過供給側改革，實施一二三產業融合發展，提高農業附加值，才能帶動農民真正脫貧致富。

開展全域土地綜合整治，允許調整永久基本農田，盤活鄉村存量建設用地，可以解決產業發展過程中的用地問題，為產業發展提供更大的空間，同時吸引各方資本下鄉，增強鄉村“造血”能力，提高鄉村產業的競爭力，助力鄉村振興穩定持續發展。

2.2 有利于實現生態宜居的人居環境

讓鄉村成為生態宜居的美麗家園，既是時代要求，也是廣大農民的追求。實施全域土地綜合整治，在確保騰退的建設用地首先用于農民安置、農村基礎設施建設和公益事業等用地的情況下，大量節約公共服務、基礎設施成本，使農民享受到更好的配套基礎設施和公共服務，增強鄉村空間的宜居性[7]。統籌山水林田湖草系統治理，實施全域規劃、整體考慮、精細設計、綜合整治，可促進人與自然和諧共存，構建山清水秀的鄉村，凸顯鄉村空間的生態性[8]。

2.3 有利于完善鄉村治理體系

鄉村治理是以村民自治為基礎，包括政府、社會資本等利益相關者共同參與鄉村事務的組織和管理方式。

新時期，圍繞鄉村振興戰略目標，全域土地綜合整治堅持以農民為中心，緊緊圍繞農民群眾和農村發展的需要，鼓勵農民參與各項整治環節，注重農民在整治中的利益共享，形成政府和農民集體上下聯動新局面，給予農民充分的自主權。通過調動農村內部力量提升鄉村自治的專業化和智能化水平。同時，政府要扮演資金提供者、政策制定者的角色，發揮協調矛盾的作用，完善鄉村治理體系[9-10]。

3 全域土地綜合整治工作實施難點

實踐證明，全域土地綜合整治已成為實施鄉村振興戰略的重要手段。目前，全國各地陸續開展全域土地綜合整治試點工作，主要存在以下幾點問題。

3.1 缺乏多部門聯動機制

全域土地綜合整治是一項系統性、綜合性的建設工程，包含田水路林村等綜合整治。在開展整治項目過程中，涉及規劃、農業、道路、水利、環保等多部門。各部門的目標、工作模式、政策要求存在差異性，導致實施的項目缺乏統籌銜接。一旦涉及部門職能調整或新增管理環節等內容，極易造成部門聯動性不足，導致牽頭部門工作量增加，出現責任下壓等現象，難以達到預期的綜合整治效果[11]。

3.2 缺乏配套資金支持，社會資本參與度不夠

投融資渠道窄、資金不足等問題制約著全域土地綜合整治工作的順利進行。一方面，全域土地綜合整治項目類型復雜、涉及面廣、前期資金投入大、收益周期長、回報慢，僅靠財政支持遠遠不夠。另一方面，企業具有趨利的本質特性，出于對盈利問題的擔憂，導致其參與度不夠。

3.3 缺乏農民參與，農民參與機制有待健全

人口是鄉村發展的關鍵要素之一，農民在全域土地綜合整治工作中扮演著重要角色。當前，部分試點地區在開展全域土地綜合整治過程中，沒有真正進鎮入村、調研走訪，農民對項目的了解渠道僅限于政府座談會，導致其對整治工作的認識不深刻，參與積極性有待提高。

3.4 缺乏明確的實施程序與技術標準

從各地試點的實踐情況來看，主要存在的問題有地方匆忙申報，對整治內容、資金需求及實施難度等預估不足，對農民意愿與利益訴求處置機制不完善，對工作各階段形成的成果缺乏明確的規定，對落實政策要求并推進實施缺乏相關制度設計等。因此，難以實現土地整治的社會、經濟、生態綜合效益，無法實現有效監管和量化考核[12-13]。

3.5 項目監護監管機制不健全

項目缺乏相關政策和資金的配套支持，導致后期管護力度不足，加之當地政府及村委會等土地使用者對配套設施管護意識不強，往往忽略項目的后期管護，從而造成國有、集體資產的損失，使項目建成后不能達到預期的運營效益。全域土地綜合整治涵蓋內容廣，農村土地整治涉及不同的利益群體，要實現耕地保護的目標和占補平衡的任務，會面臨利益沖突與缺乏有效實施監管措施的困境。

4 對策和建議

4.1 建立以政府為主導的多部門聯動工作機制

應以政府為主導，形成部門聯動機制，調動多方參與，統一協調。

首先，通過政府各職能部門協同合作，成立相關工作專班，制定相關政策與制度，協調解決問題，促進工作有效開展。

其次，鼓勵多方參與，促進資源、資產、資金的合理配置。全域土地整治作為一項系統化工程，只有以政府為主導，各政府職能部門明確分工、提升協作、共同努力，才能取得工作成效[14-15]。

4.2 加大投資支持力度，拓寬投融資渠道

首先，全域土地綜合整治是針對田水路林村的綜合性整治，需要投入大量的資金。政府應加大相關財政支持和政策扶持力度，設立專項資金，并在財政預算時適當向整治項目傾斜。

其次，有序推進涉農資金整合，統籌利用新農村建設、產業結構調整、農田水利項目建設等各類涉農項目資金，提高資金使用效益，形成多部門、多產業協同健康發展的新格局。

再次，發揮市場作用，根據地方實際，適當調整新增建設用地指標的相關費用和收益，地方政府可以將新增耕地指標交易、建設用地指標置換的收益作為擔保發行專項債券，解決融資難的問題；創建多元化投資機制，充分利用政策性銀行、金融機構和社會資本等加大對全域土地綜合整治的資金支持力度，促進城鄉資源、資產、資本要素有序合理流動、融合發展[16-17]。

4.3 增強農民自主意識，發揮其主體作用

堅持以人民為中心是廣大農民作為鄉村振興主體地位所決定的，也是全域土地綜合整治順利推進的內在要求[18]。農民作為全域土地綜合整治和鄉村振興戰略的最終受益者，要充分發揮其主體作用。

首先，積極引導，讓農民群眾充分了解并參與到整治項目中，保障農民的“四權”。重視宣傳工作，做通、做好、做深、做透農民的思想工作，讓農民群眾切實感受到土地整治帶來的成果和收益，將其對家鄉美好生活的期待轉化為參與的動力，從而對整治工作產生積極推動作用。為農民參與全域土地整治提供有效渠道，加快形成共建共治的治理新格局，真正實現鄉村振興。

其次，高度重視農民群眾的實際需求和利益表達。定時發布公告，邀請村民代表參加相關會議，積極聽取農民群眾的意見，充分考慮他們的利益訴求。重視典型示范鎮的引領作用，調動整治項目區農民的積極性，使其既能看到差距和不足，又能看到美好的發展前景。

4.4 規范工作流程和技術標準

系統分類并有效整合現有的技術標準，結合國家、行業標準和地方特色，建立綜合且符合實際的技術標準體系；完善申報成果和工作內容，將相關要求細化到具體工作中。全域土地綜合整治工作的實施流程、技術標準和成果要求規范且可操作性強，便于對整治工作有效監督和量化考核。

4.5 建立全過程的監管體系，加大項目監護力度

地方政府應從根本上提升整治工作的有效性，加大對項目的監管和監護力度。

首先，在項目實施各環節加強政府監管，積極運用遙感監測、國土空間基礎信息平臺“一張圖”以及農村土地整治監測監管系統等信息手段，整合相關的土地，利用現狀數據、國土空間規劃數據、社會經濟類數據等，建立健全綜合監測監管平臺，實現整治項目涵蓋立項、審批、實施、驗收、工程管護全流程監控。

其次，對項目實施的具體流程、資金流向、權責分工等事項做到公開透明，確保陽光操作，接受社會和媒體監督。

再次，根據地方經濟及社會發展需求，對全域土地綜合整治制定相應的治理標準，綜合分析評價土地質量、用地規模及節約集約利用水平，明確監管及考核內容。

最后，因地制宜，分析總結試點整治項目的管護經驗、存在問題、適應情況及困難點，建立涵蓋資金籌措、人員配置、信息化監管等長效機制，提升土地整治工程質量。