地方政府購買糧食科研服務的治理限度、現實動因與優化路徑

劉 濤 ，王 歡

（1.南京財經大學 改革與發展辦公室，江蘇 南京 210023；2.江蘇省丹陽中等專業學校，江蘇 鎮江 210023）

在實際工作中，政府購買公共服務可以進一步分為多種類型。它包含糧食服務、養老服務、衛生服務、醫療服務、教育服務、交通運輸服務、項目評估、科研服務等。早在2013年，我國相關部門就出臺了《政府采購品目分類目錄》，科研服務及實驗開發第一次被列入其中。2014 年，我國又進一步出臺相關的具體措施，進一步按照受益對象，將政府購買公共服務的項目分成3個比較大的類別，其中科研服務被列在第三類。

事實上，政府購買糧食服務屬于公共科研范疇的服務和其他服務有本質的區別，此類服務除了會形成具體的科技含量比較高的系列產品外，還會出現智力方面的成果，而這些成果并不能直接運用于糧食服務當中，它可以在一定條件下轉化糧食服務。由于糧食服務隸屬于政府購買服務，因而以政府購買服務為例加以說明。首先，它第一步具體實現了從“知識”到“技術”的轉變，而要想最終服務群眾，必須完成從“技術”到“市場”的轉變。在具體的社會調查中發現，我國能夠完成第二步轉化只有區區10%左右，換句話說就是有大約九成的科技成果，一直躺在資料庫里沒有被充分利用，這種情況對資源無形中造成了一定的浪費。因此，在新形勢下國家必須進一步采取全新的科研管理方式，政府購買公共服務的行為就是一個不錯的選擇，它可以打通“科學”—“技術”—“市場”的整個運行過程，讓科技成果轉化更加順暢。其次，科研是在龐大的信息和數據積累的基礎上完成的，前人的成果對后來者有一定的參考和借鑒意義，因此必須重視前人的研究成果。在這個過程中，各級政府要高度重視一個現象，智力成果取得后千萬不能長時間封存，如果長期封存對后續的研發是個巨大的損失，同時也無法起到交流作用，該成果的存在意義無形中喪失。

因此，在政府購買糧食服務的過程中，要進一步保證其順利應用到現實生活中，真正實現為社會民眾服務的目的。具體實施過程中，科技報告的作用至關重要。它是科研工作者為了進一步展示自己從事的科研、設計、試驗及其相關活動的具體手段。科技報告是當前各類科研成果的具體承載者，是科研投入的主要成果展示形式，各級政府要把科技報告通過一定方式向社會民眾進行公開，供社會民眾進行自主的查詢和利用，進一步實現科技成果的順利轉化和科學利用，實現科研為社會民眾服務的最終目的。

1 糧食科研服務的治理限度

當前，我國各級財政對糧食科研方面的投入主要是直接投入，其次是各種獎勵方式。這種簡單的方式雖然會促進各類科研機構和廣大科研人員積極從事糧食科研工作，但它內在缺乏一種促進相關的科技研究成果進一步向現實轉化的動力，沒有進一步激發糧食科研工作者的工作積極性。分析其中的原因主要有以下幾點。

1.1 政府對科研管理職能的界定不清

相關理論表明，政府的主要職能并非是進行社會的管理，也不是對各個團體和組織發號施令，而是千方百計為社會發展提供相應的服務[1]。但是，在很長的一段歷史時期，我國的各級政府及其相關部門一直以社會的管理者自居。天長日久，造成科研經費投入巨大，但成果卻不明顯，糧食科研經費的管理不是服務于糧食科研工作，而是千方百計實現對他們的強制性管理；管理制度也并非為方便科研人員而制訂，而是為了方便管理者的監督工作。這種定位的錯誤，在一定程度上造成了糧食科研經費的浪費，而且客觀上對科研工作者的具體活動造成一定阻礙，根本沒有起到應有的作用。

1.2 計劃性的行政化管理邏輯

高度的創造性和不確定性是糧食科研活動的主要特征。因此，對糧食科研經費進行精準安排是不現實的，也是缺乏科學依據的。當前，我國的糧食科研經費管理制度主要是在計劃經濟體制框架下出臺和制定的，按照企事業單位經費進行統一列支的，它無形中將糧食科研工作者的復雜創造活動進行了標準化、簡單化界定，將其和一般勞務進行統一劃分，這是不科學的。

1.3 忽視智力投入的外部效應

主流經濟增長理論認為，一個經濟體的經濟增長主要源自其掌握的資本、土地、勞動力等生產要素的投入力度和融合程度，其中在一定程度上忽視了人類的智力投入所創造的價值，忽視了創新和智力投入對經濟發展的巨大推動作用。當前，我國的糧食科研經費管理制度過于關注儀器設備的投入，而無形中忽略了糧食科研工作者的創造性勞動在其中所產生的價值，它以傳統理論為依據，并不符合我國的實際情況。Romer[2]在長期研究的基礎上，進一步提出了全新的內生增長理論。該理論認為，知識與創新是當今經濟實現進一步增長的不可忽視的動力。而政府購買公共服務理論可以為我國提供全新的路徑選擇。一方面，政府購買糧食科研服務能進一步引導政府職能的轉變，將科研作為政府購買的項目之一，借助市場化手段對糧食科研項目實施管理，從而進一步體現智力投入的價值，并引導其對具體的經濟發展貢獻力量[3-4]；另一方面，對各類糧食科研活動進行一定的績效評價，可以進一步提高科研活動的資源配置效率，促進科研工作者的工作積極性，以實現激勵目的。

2 地方政府購買糧食科研服務的現實動因

2.1 強調市場和競爭因素，能節約財政開支，提高科研的質量

在當前市場經濟環境下，政府通過撥款資助糧食科研項目的情況逐步減少，而公開招投標等方式增多。項目申請者通過競爭獲得政府資助的現象日益增多，政府通過固定的標準、程序，進一步研究確定滿足相關條件的項目，并給予其一定的資金支持成為常態[5]。因此，政府購糧食買服務是在當前市場經濟條件下，采取競爭模式進一步科學配置各類資源的全新方式。政府及其相關部門通過篩選，進一步擇優汰劣，確定對成本低、信譽好、效率高的糧食科研項目進行支持，從而降低自身的財政成本，進一步提高糧食科研工作的總體質量。在美國，政府購買服務時大多遵循競爭原則，管理者認為競爭可以確保政府以最優價格購買到最好的糧食科研服務，進而實現政府采購的效果最大化[6]。

2.2 以為社會民眾服務為根本目的，具有先進管理理念

在計劃經濟體制下，傳統科研資助計劃中的國家投入有一定的盲目性，強調資助的總體數量和研發的速度，無形中忽略了其成果的進一步轉化利用，因此造成了大量的財政資源浪費現象。而全新的政府購買糧食科研服務體系，是在市場經濟體制下建立并逐步完善的，它以為社會民眾服務為核心，進一步突出了政府科研計劃及其管理的宗旨，從而無形中實現了社會的公共利益[7-8]。因此，此類科研投入有一定的精準性，科研創新活動的產出及其成果可以順利得以轉化、利用，真正實現了科研為民的工作目標。

2.3 重視評估和監督程序，強調科研績效

在傳統科研項目管理中，一般都非常重視申報工作，輕視研究工作，對項目的監督、考評及驗收都流于形式，根本無法有效保證科研工作的總體質量。而在全新的政府購買公共科研服務管理體系中，進一步做到了審慎投資，建立了一整套的系統項目評估、監督、驗收標準體系，建立了嚴格的操作流程及績效認證與考核[9]。2014年初，我國就出臺了《關于政府購買服務有關預算管理工作的通知》，其中明確規定政府購買公共服務必須進行績效評價，將預算管理貫穿于全過程中。在這一方面，美國有著成功的經驗，該國非常注重績效管理，美國政府出臺的《政府績效與結果法案》規定，政府及其相關部門必須進一步加強績效管理。同時，美國還對政府公共資金支持的一些機構及其科研項目，實施了全方位的績效評估，分別建立了專門的評估機制和運行體系，對其績效評估的具體工作目標、評估實施主體、評估的主要方式、具體工作標準和監督等，都作出了非常清晰的規定。

2.4 強調權利義務關系，雙方的法律責任更加明確

在我國的傳統科研項目管理中，一般實施的是縱向控制模式。這種模式的具體程序比較復雜、效率也不高，政府和項目實施者的權利義務沒有得以清晰界定，導致責任、權力不清晰[10]。政府購買公共服務倡導雙方的平等、合作，借助合同進一步明確了雙方的權利和義務，界定了項目申請、成果屬權、資金運行、完成時限、驗收標準等問題，讓雙方的具體責任進一步明確，起到了很好的效果。

3 政府購買糧食科研服務的構建原則

基于上述分析，政府購買服務和科研績效評價的目的是，進一步探索建立一個高效、系統的激勵體系，以全方位提升科研投入的實際績效。這一機制既要適應當前科研工作的特點和具體規律，又要符合國家財政運行機制和會計管理相關制度。要實現這一工作目標，當前我國的科研激勵機制必須滿足“以人為本，結果導向”的總體思路[11]。沿著這一思路，相關工作機制必須遵循以下原則開展。

3.1 “以人為本”的原則

首先，糧食科研活動具有一定的創新性，因此它有較高的不確定性，在一定階段無法實施精準預測和規劃。按照這些特點，各級政府要進一步為科研工作者創造寬松的工作環境，以調動他們的工作積極性；其次，要承認它的基礎是科研工作者的辛勤勞動，而不是儀器設備的堆積；智力勞動是進行各類科研活動的最大動力，科研工作者的勞動應得到尊重和承認；再次，在承認科研工作者的辛勤勞動的基礎上，進一步給予他們合理的補償和薪酬待遇，讓他們能夠安心工作。

3.2 市場化的原則

最大限度發揮市場與社會的作用。在當前工作中，科研激勵機制也應順應市場需求，通過政府購買的方式來全方位實施。即在法律框架內，讓科研項目的委托方與承擔方公開交易、合法轉化，最大限度解決課題、成果、費用和管理等方方面面的突出問題。

3.3 “結果導向”原則

當前，我國的科研經費管理普遍存在著“過程管控”問題，高度重視管理形式而不是實質內容，即高度重視經費的使用是否符合相關規定，但在一定程度上忽視了其實際效果[12]。經費管理制度改革已經勢在必行，新的科研經費管理體系應包括“事后審查”機制，即對科研經費的使用進行合規審計后，還要進行嚴格、公開考評，對其經費使用所產生的績效進行一定程度的客觀評價，依此對其承擔方進行不同程度的獎勵或者懲處。

4 優化地方政府購買糧食科研服務的路徑選擇

在我國經濟發展進入新時代后，政府購買公共科研服務已經成為科研管理改革的關鍵內容，進一步順應改革要求，推進相關的法律體系、機制建設，是推進相關改革的關鍵。

4.1 建立健全相關法律體系

當前，我國政府購買公共科研服務主要依托的是《采購法》。但該法于2002年出臺，由于社會發展很快，其已存在很多不適應的地方。比如，政府采購的界定范圍非常窄，主要針對政府自身運行設定，并沒有進一步涵蓋為社會民眾所急需的服務類型；政府購買服務的類型非常簡單，并沒有針對科研部門制定；采購的程序存在不完善問題。因此，該法急需進行修改，要積極借鑒西方發達國家的先進經驗，進一步完善我國各級政府采購的主要內容和工作流程，將公共科研服務納入其中[13]。同時，要進一步完善相關的配套法律、法規。研究制定我國新時代科技報告撰寫必須遵循的專門法律，進一步修改我國的《政府信息管理條例》，將科技信息納入公開范圍；進一步完善《著作權法》《專利法》等，將政府購買服務中涉及的各種問題以法律形式進行清晰的界定；進一步修改完善科技計劃管理的部門規章，使之與政府購買服務相協調；此外，各地要研究制定和當地政府購服務相適應的各種規則、標準，以最大限度滿足該項工作的需要。

4.2 完善政府購買的信息公開機制

近年來，我國提出要進一步健全信息公開制度，除涉及國家秘密和法律另有規定的內容之外，管理部門應按時向社會群眾公開科研項目的立項、驗收和資金撥付等信息，廣泛接受社會各界的監督。因此，進一步建立科研管理信息公開機制，推動科研項目規范化運行，進一步實施集中管轄，最大限度確保公開、公正，實現對資源的全方位優化管理；督促科研工作者努力工作，保證科研成果的質量；監督資金運行情況，最大限度避免可能出現的暗箱操作；實現科技成果的及時轉化和利用，全面提升科技資源的使用效率[14]。

4.3 構建多層級渠道的評估與監督機制

在運行中，政府購買服務是否能夠取得成功，與監督機制的完善程度是分不開的。要進一步健全多層級、多渠道的監督機制，完善項目驗收機制，加強資金監管效果，提高資金使用質量[15]。在內容上，要進一步完善預算評估、計劃執行監督、履約監督等內容；監督主體要進一步發揮職能作用，各級政府的財政部門、立法司法機關、審計機關都要參與進來，和社會各界的民眾一道，共同構建全方位的監督體系；應建立專門的監督機構，對科研項目進行全程立體式監督；進一步加強經費管理，將經費發放和項目驗收結果掛鉤，進一步提高監督效果。

4.4 強化知識產權管理審查機制

科研是知識產權的爆發地，在公共科研服務中，進一步加大知識產權的保護力度，對科研成果的利用至關重要。知識產權有比較強的專業性，需要專業人員對其進行審查、管理，還要進行保護和利用，從而實現利益的平衡。在工作中，既要做到合法保護知識產權，又要達到成果轉化的目的。

4.5 營造政府購買糧食科研公共服務的社會氛圍

在我國，政府購買公共科研服務仍處于發展階段，無論政策、制度還是標準、操作流程等，社會民眾都非常陌生，因此第一步要加大相關內容的宣傳力度，通過多種宣傳途徑和方法，進一步提高社會民眾對其的認知度[16]。同時，要進一步加強對科研工作者和科研機構負責人的培訓，使其了解政府政策、制度，相關工作的操作流程。最后，要構建與我國國情相適應的規則和操作流程，進一步引導其規范化運行。