新冠疫情影響下中國糧食安全隱憂及其應對策略

葉凌萱，王杰森

（福建師范大學 馬克思主義學院，福建 福州 350108）

糧食作為戰略物資，更是人們最根本的生活需要。隨著疫情的蔓延，部分國家開始控制糧食的進出口。鑒于疫情發展的不確定性和反復性，食品安全成為當前國家工作的重中之重。目前，中國的糧食供應處于較為均衡的水平，能夠保證14億人的溫飽問題。然而，工業化、城市化的進程不斷加快，居民生活要求持續提高，保證中國糧食安全和重要農產品的安全供應始終是中國農業發展的頭等大事。目前，中國的糧食供給狀態仍然處于“緊平衡”狀態。

1 中國糧食安全現狀

1.1 供需關系的持續調整，糧食安全有所保障

《中國糧食安全》報告顯示，經過70年的努力，中國糧食已基本實現自給自足，取得了顯著成就。首先，中國基本實現糧食的自給，人均糧食供給已達到國際水平。2012年，中國人均占有糧食量達到483 kg，超過國際標準的400 kg糧食安全線21%；除此之外，中國人均谷物占有量也高于國際水平。其次，中國居民的營養水平明顯提高，消費結構也出現了明顯的改變。同時，隨著人均可支配收入的提高，主糧如大米和小麥的消耗量也在逐步下降。此外，隨著肉類、家禽、雞蛋、牛奶和其他動物食物的消費大幅增長，飼料中的谷物如玉米和大豆的需求量也在快速增長[1]。最后，中國糧食儲備量不斷提高，糧食危機的應急機制逐步健全。2000年中國開始實施儲備制度改革以來，已形成了政府儲備、政策性儲備、企業商業儲備三大類型。到2018年，中國標準糧食倉房倉容和簡易倉容達到9.1億t，以中央和地方政府儲備的糧食為“壓艙石”，從戰略和全局的角度保證了糧食供應[2]。另外，為了防范重大自然災害、公共安全事件的發生，國家在大、中城市以及物價容易波動的區域，設立了一套完備的應急儲備體系，可提供10～15 d的應急供應。中國的食品保障是以現在為基礎，面向未來的。中國以全球9%的耕地、6%的淡水，供養了20%的人口，實現了由饑荒到溫飽，再到全面小康的歷史性飛躍，不僅保證了本國的食品安全，還積極地促進了全球食品保障，目前中國的食品安全處在最好時期。

1.2 中國糧食生產持續增長，耕地面積持續縮小

據國家統計局公布的數據，中國糧食產量在2012年達到58 958萬t，2015年達到62 144萬t，實現了新的飛躍；2018年，糧食總產量達到65 789萬t，相比1949年，增長了4.8倍；2021年中國糧食總產量68 285萬t，比2020年增加1 336萬t，增長2.0%，再創歷史新高。中國的糧食總產量在持續增長，而耕地面積在逐年下降。自2016年以來，中國的糧食種植面積逐年下降，平均每年下降76萬hm2。2019年，全國農作物播種為11 606萬hm2。然而，目前中國的糧食產量仍在不斷增加，這與中國的經濟、社會發展以及農業技術的發展息息相關。發展工業化與城市化，為中國的農業生產提供了技術上的強大保障，推動了中國的糧食總產的持續增長。但這也造成了大量的農村勞動力流向城市，農民的數量急劇下降。與此同時，城鎮化大量占用耕地，耕地“非農化”問題日益突出。中國農科院2020年工作會議指出，隨著工業化與城市化進程的加快和人口的增加，糧食供需的矛盾越來越嚴重[3]；依靠作物肥料、農業技術創新等要素，雖然還有增長的空間，但畝增產量接近上限；耕地總面積持續下降、環境污染問題越來越嚴重、資源承載能力趨于飽和。全球因新冠疫情爆發而受到沖擊，糧食的供給和流通都存在著巨大的不確定性。必須守住耕地紅線，確保足夠耕地進行糧食種植。

1.3 土地高度分散，農民“小散”現象普遍存在，種糧積極性受挫

受自然、環境、經濟等因素的限制，中國的糧食生產布局歷來是以南方、東西部占主導地位，其次是北部和中部。進入近代后，隨著中國東南部城市化、工業化進程的推進，各地農民為了糧食的收益而進行了生產結構的調整，導致了中國糧食供需格局出現了變化。中國的糧食生產區域中心逐步從南部向北部、東西部向中部轉移。與此同時，由于對工業和城鎮土地的需求日益增長，導致大片農田“非農化”、細碎化，同時糧價下跌，嚴重影響了農戶的積極性。隨著時間的更迭，土地的碎片化情況將會越來越嚴重，農業的成本會越來越高，糧食的產量會越來越少，農民的積極性也會越來越低。目前，中國的糧食生產以個體經營為主，大部分農民都是以滿足自己的需求為目的，生產出自己想要的東西，而不是為了滿足自己的需求。從某種意義上說，這一生產方式可以保證農民的生產需要，但是從國家的角度來看，再也無法滿足高度的現代化和集約化，從而影響到農村的經濟發展[4]。此外，在銷售環節中以散戶為主的農戶容易處于劣勢，分散經營的方式使得他們很難參加市場談判，不能自行挑選加工企業和銷售目標，易陷入被動，導致生產經營積極性很難提升。

2 疫情影響下中國糧食發展面臨的機遇

在疫情危機中，利用全球糧食供應鏈的深刻調整，發掘其潛力，加強對國際食品市場的掌控，推動中國的進口多元化，進一步提高中國在國際食品安全管理中的話語權，掌握糧食安全的主動權，構建糧食安全的命運共同體，探索出一條適合中國國情的食品安全之路。

2.1 糧食供應鏈調整

糧食供應鏈的調整，有利于多樣化的進口模式的形成，在全球疫情背景下，面對國際局勢的復雜和內需的變化，中國的食品供應鏈正在進行調整，并逐步形成了進口多元化的局面。多年的經驗表明，中國糧食供給已從“總量不足”向“結構性短缺”轉變，充分發揮“內外兩市場”和“兩種資源”的優勢，利用“進口”調節已成為中國糧食安全保障的必然選擇。目前，由于在黑海地區的農業投資以及“一帶一路”的建設，中國已經減少向美國和澳大利亞進口的農產品量，而對俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦等國家的小麥進口量不斷增加。由于全球性的疾病和罕見的旱災，導致緬甸、越南、泰國等傳統糧食出口國的糧食出口大幅下降[5]。面對這種情況，必須適時地調整采購策略，將供應穩定、價格實惠且具有廣闊市場前景的印度作為主要的稻米進口國，從而提高中國的糧食進口量，減少因進口來源太過于集中所導致的風險。

2.2 中國糧食市場控制力在價格波動中持續加強

在全球范圍內，由于糧價居高不下，中國政府在糧食價格波動方面采取相應的行動，有效地降低了國際市場的負面影響，以及為應付可能出現的食品危機提供了豐富的經驗。從疫情發生到現在，中國堅持糧食基本自給，糧食絕對安全的糧食安全理念，通過一次次的糧食價格波動，鍛煉出靈活的調控政策，穩定糧食市場，增強糧食市場調控的能力。面對全球經濟衰退的糧食危機，糧食供應鏈受到沖擊，國家從中央和各地調集糧食，調整進口稅最高限額，積極拓展國際糧食市場，通過政策性收購，國家儲備的糧食，對糧農進行補貼，穩定糧價[6]。此外，中國的糧食市場監督體系也在逐步健全。自疫情發生以來，糧食流通中心、交易中心和信息中心等各級部門都加強了對糧食市場的監督管理，對糧食市場上存在的苗頭和趨勢問題進行準確、及時的處理，嚴厲打擊惡意炒作和囤積居奇行為，保證糧食市場的正常運轉。

2.3 中國國際糧食安全治理話語權提高

由于全球疫情的影響，世界糧食安全秩序受到嚴重影響，國際糧食組織管理層面嚴重不平衡，有可能重新定位世界糧食安全的話語權。作為世界糧食生產、消費和貿易大國，中國在世界糧食貿易中始終處于弱勢地位，但由于本次全球糧食危機，中國在國際糧食市場上一系列積極舉措，不僅得到了世界各國的肯定與支持，還充分展現了中國負責任、肯分享的強國形象，為中國參與國際糧食安全治理以及為探索新的國際糧食合作模式提供了很好的機遇，將有助于以后中國在國際糧食貿易中的話語權建設。沙祖康副秘書長在“疫后世界格局變化與糧食安全”的講話中表示，當前的國際局勢正處于“世紀最大的變化”之中，第二次世界大戰的“戰后格局”逐漸被“疫后格局”所取代[7]。在此新形勢下，必須在全面保證國內糧食安全的前提下，積極參與國際糧食保障工作，不斷總結中華人民共和國成立后的各項改革舉措，為全球糧食安全管理提供中國經驗和中國貢獻。中國將通過國際社會和國際組織、國家和地區的糧食安全和高效運作，促進糧食的國際合作，保障糧食安全[8]。中國是聯合國安理會常任成員，更是一個負責任的大國，它會用實際行動來維持世界糧食市場的正常秩序，積極承擔起保障世界糧食安全的重任。

3 針對新冠肺炎疫情的中國糧食保障建議

中央政治局會議對當前國際、國內疫情的防控情況進行了分析，強調了保障食品安全、保障產業鏈和供應鏈穩定的重要工作。2022年中央一號文件《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，要穩扎穩打，打好“三農”攻堅戰[9]。為做好疫情防控工作，堅決堅守糧食安全底線，必須從穩定糧食生產、穩定糧食價格、穩定社會預期三個層面入手。

3.1 突破供給瓶頸，實現糧食穩產

目前，中國的疫情已經得到了有效的控制，但部分國家疫情仍然嚴重并出現變異病株，導致了全球農業的供應不穩定，必須解決供應瓶頸，穩定國內的糧食生產，以應對全球經濟的變化。

一是要切實保證農業生產安全，各地要因地制宜，減少生產費用與風險，提高抗災能力；強化耕地保護的補償與獎勵，實施各種支持政策，穩定種糧農戶的補助，保障農民的糧食生產積極性，注重提高糧食產量[10]；及時疏通農資供應渠道解決部分地區因疫情防控導致農產品運輸受阻、價格波動等問題，確保生產運輸順利進行。

二是要加大科研攻關力度，實施“藏糧于技”戰略；加強糧食生產能力建設；實施綠色增產技術攻關，促進優質品種、高產、綠色生產技術示范；加快推進農業生物技術重點項目的實施，推進農作物品種技術聯合攻關；將“大豆振興計劃”的重點放在增加依靠進口的大豆產量上，以逐步解決目前存在的供求矛盾[11]。

三是實施節糧行動，降低食品供給的損失。要嚴格控制生產、加工、流通等各個重要環節的糧食消耗，以國內資源為基礎，解決目前主要的糧食供應矛盾，重點保障主糧的供應，包括適度降低工業用糧（釀酒）、推廣加工副產品等。

四是破解對大豆的進口依賴。中國的大豆產量比國際平均水平要低，但需求卻很大，對國外的依賴程度超過85%，其中美國、巴西是主要市場。為了防止疫情對中國糧食進出口造成的不確定性，必須積極尋找替代大豆和進口替代國家，以維持糧食供給的均衡。

最后緩解玉米供求緊張的局面。當前，中國儲備的剩余糧食數量不多，對進口玉米的需求有所增長，因此，玉米供求關系趨于緊張。為防止玉米供求不穩定，必須采取多種措施加快玉米主產區農業生產的有序進行；同時，積極尋找小麥、高粱、大麥和可溶性固體殘渣等飼料替代品；減少生產乙醇和淀粉等工業用玉米的消耗量。

3.2 加強調控力度，穩定糧食價格

在重大災難發生時，市場會出現失效的情況，此時就需要政府來進行干預和控制。破解糧食供應瓶頸，確保糧食生產的穩定，需要加大對糧食消費市場的調控，避免出現糧食供需失衡、價格失控的現象。

首先，加強糧食市場監測預警，密切監測市場供求和價格的異常變動，及時進行供給和市場調節，確保糧食價格在合理范圍內穩定運行；建立農產品市場信息系統，使之成為監測世界糧食供應、物價變動、糧食和農產品政策的決策分析平臺。

其次，健全糧食供應應急保障制度，確保糧食儲備充足；在人口密集的城市和物價容易波動的地方，設立儲運公司、配送中心、應急供應網點[12]；制訂食品安全生產應急方案，建立緊急調運銜接機制，保障食品市場的正常運行；要落實食品安全責任制，加強綜合管理，落實主體責任，嚴格履行好自己的職責。

再次，加快糧食生產的運行；創新糧食生產運營模式；優化生產工藝方法；暢通糧食供應、物流鏈條；培育新型商業模式，縮短糧食的供應鏈；強化當地的抗災能力，增強生產商與消費者之間的直接關系；重點解決企業的物流和運輸、港口通關、用工短缺等問題，降低、避免因運輸成本而造成的糧食價格波動。

最后，緩解大豆玉米價格的上升，推動大豆及玉米主要產地的糧食交易；提高糧食儲備規模，推動糧食保險試點、糧食收購價格的調整和優化，實行政策糧定點定量發放；嚴打主產區的商人肆無忌憚地進行囤糧、搶購、投機性的資本導致食品恐慌等；積極尋找能夠替代大豆和玉米的糧食，以擴大供應的多樣化，例如，國內的小麥替代計劃已開始[13]；通過擴大進口途徑、增加進口，緩解大豆、玉米價格上漲的影響。

3.3 有效引導市場，穩定社會預期

糧食安全和糧食價格的穩定都是在市場供給側進行，但市場的正常運轉也離不開需求側的有效引導。引導消費者正確的消費觀念，維護市場秩序，擴大國際市場，促進食品安全。

首先，引導正確消費觀念。當前，全國各地和行業的產銷對接良好，糧食供應充足，糧食生產和加工企業的恢復情況良好。政府要強化正向的引導，避免民眾因恐慌而囤積食品，倡導正確的消費觀念，倡導節儉、環境友好的消費，倡導綠色消費，減少在日常生活中的食品浪費。

其次，維持市場的正常運行。加強對食品市場和經營者的監督管理，對各類違法收購、囤積居奇、欺行霸市等經營活動進行嚴厲打擊；加強市場監督，督促有關單位依法經營，同時，對發布虛假信息、制造恐慌氣氛的行為予以嚴厲打擊[14]，從而維持糧食市場的正常秩序。

再次，維護國際貿易與市場的開放性。在疫情爆發時，如果國家僅僅依靠禁運或限制食品的出口來保持食品的安全，就會引起國內市場的驚慌和國際市場的動蕩。與此同時，國際環境對中國食品安全的影響也是不容忽視的。所以，為了保證世界糧食安全，為了保護貿易利益，必須積極地推進全球食品供應鏈與物流鏈的平穩運轉[15]。