合肥市加快打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展的示范之城研究
——以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革為例

合肥市委編辦課題組

合肥聚力建設(shè)“城鄉(xiāng)融合發(fā)展的示范之城”，是全面落實(shí)市第十二次黨代會(huì)提出的“257”奮斗目標(biāo)的應(yīng)有之義。2020年12月，安徽省委編辦認(rèn)定合肥市崗集鎮(zhèn)、花崗鎮(zhèn)等8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。經(jīng)過近兩年的改革探索，合肥經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革初步形成了“分類分層”在地化鎮(zhèn)改模式，即在體制改革中，綜合考慮影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的異同因素、發(fā)展階段和發(fā)展定位，相機(jī)給予靶向賦權(quán)和閉環(huán)監(jiān)管，牽連帶動(dòng)系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)變革和功能變革，逐步形成鎮(zhèn)域簡(jiǎn)約高效的行政管理體制。通過“分類分層鎮(zhèn)改”，顯著提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)連接縣城、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，增強(qiáng)了其對(duì)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)能力，促進(jìn)了鎮(zhèn)域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的政策背景

2010年4月，經(jīng)中央編委同意，中央編辦會(huì)同中央農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、民政部、財(cái)政部六部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇了13個(gè)省份25個(gè)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)（后增至15個(gè)省份29個(gè)鎮(zhèn)），其中包括安徽省2個(gè)鎮(zhèn)（無為縣高溝鎮(zhèn)、天長(zhǎng)市秦欄鎮(zhèn)）。各地也紛紛以省級(jí)試點(diǎn)的方式，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，如安徽省選擇了8個(gè)鎮(zhèn)作為省級(jí)試點(diǎn)，其中，合肥市長(zhǎng)豐縣下塘鎮(zhèn)、肥西縣花崗鎮(zhèn)分別于2012年、2014年獲批試點(diǎn)方案。

黨的十八大以來，中央把深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革作為全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。十八屆三中全會(huì)提出“對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。2016年中央一號(hào)文件明確要求“研究提出深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革指導(dǎo)意見”。在這樣的背景下，中央編辦于2016年12月，會(huì)同有關(guān)部門起草了《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》，并以中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳名義印發(fā)。黨的十九大提出“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。十九屆三中全會(huì)提出“構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制”。

根據(jù)中央有關(guān)精神和改革指導(dǎo)意見，安徽省委辦公廳、省政府辦公廳于2018年7月印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實(shí)施意見》，提出“擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理服務(wù)權(quán)限”“構(gòu)建簡(jiǎn)約精干的組織架構(gòu)”等7項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，要求省委編辦按照“建成區(qū)常住人口一般應(yīng)達(dá)到5萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率、公共財(cái)政收入等指標(biāo)連續(xù)2年位居全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)前10%以內(nèi)”的標(biāo)準(zhǔn)擬訂認(rèn)定辦法，報(bào)批后實(shí)施。據(jù)此，省委編辦于2020年12月批復(fù)同意全省81個(gè)鎮(zhèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，其中合肥市除下塘、花崗2個(gè)上一輪試點(diǎn)鎮(zhèn)外，新增肥東縣石塘鎮(zhèn)和長(zhǎng)臨河鎮(zhèn)、肥西縣山南鎮(zhèn)、長(zhǎng)豐縣崗集鎮(zhèn)、廬江縣龍橋鎮(zhèn)、巢湖市夏閣鎮(zhèn)等6個(gè)改革鎮(zhèn)，總數(shù)達(dá)到8個(gè)。2021年5月，8個(gè)鎮(zhèn)改革實(shí)施方案獲批，開始正式實(shí)施。

二、合肥經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革的成效

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革啟動(dòng)以來，合肥市推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加快建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的示范之城，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系，著力在擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理服務(wù)權(quán)限、優(yōu)化組織架構(gòu)、集中審批服務(wù)和綜合行政執(zhí)法等7個(gè)方面下功夫，經(jīng)過1年多的時(shí)間，在建立符合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)功能定位、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求、服務(wù)群眾能力更強(qiáng)的基層行政管理體制等方面取得了一定成效。

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限擴(kuò)大，基層政府功能更加完善

在賦權(quán)方面，縣（市）政府進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理服務(wù)權(quán)限，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單、公共服務(wù)清單、配合事項(xiàng)清單，賦予與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展需求高度契合的權(quán)力事項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)平均賦權(quán)清單目錄達(dá)150項(xiàng)，初步形成了“賦權(quán)—承接—監(jiān)管”的改革閉環(huán)，基層政府運(yùn)行更順暢，縣鎮(zhèn)兩級(jí)職責(zé)邊界更加明晰，統(tǒng)籌全鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的能力更強(qiáng)。調(diào)查顯示，86.34%的受訪者認(rèn)為賦權(quán)效果顯著。在審批服務(wù)方面，建立“線上+線下”“前臺(tái)+后臺(tái)”模式，整合公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，搭建綜合、便民、高效的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行“一站式服務(wù)”“一門式辦理”。高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)為民服務(wù)中心建設(shè)，按照應(yīng)進(jìn)盡進(jìn)原則，將醫(yī)保、民政、衛(wèi)生健康等相對(duì)集中的行政許可和公共服務(wù)事項(xiàng)納入為民服務(wù)中心辦理。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)根據(jù)自身實(shí)際，綜合設(shè)置的7—12個(gè)窗口高效運(yùn)行。2021年以來，8個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、為民服務(wù)中心辦件量在所在縣（市）排名超前，群眾滿意度較高。調(diào)查顯示，69.38%的受訪者認(rèn)為效能建設(shè)和服務(wù)型政府建設(shè)效果明顯。在綜合執(zhí)法方面，優(yōu)化鎮(zhèn)內(nèi)資源，組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，行使安全生產(chǎn)、城市管理、文化旅游等領(lǐng)域賦予的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查權(quán)，市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域?yàn)槁?lián)合執(zhí)法。新組建綜合執(zhí)法隊(duì)，承擔(dān)一線日常執(zhí)法巡查和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法職能，從源頭上解決了執(zhí)法缺位、多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法等問題，政府執(zhí)法和管理方式更加科學(xué)、規(guī)范。

（二）組織架構(gòu)扁平高效，人員編制使用更加靈活

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，進(jìn)一步整合審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面職能，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合設(shè)置、限額管理、名稱統(tǒng)一，形成“8+2”模式，即8個(gè)必設(shè)機(jī)構(gòu)、2個(gè)自主設(shè)置機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)設(shè)置從“窄職能、多機(jī)構(gòu)、交叉多”過渡到“大職能、少機(jī)構(gòu)、推諉少”，由50多個(gè)精簡(jiǎn)為10個(gè)綜合性機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)率達(dá)80%。在此基礎(chǔ)上，搭建了黨群綜合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綜合治理、綜合執(zhí)法、為民服務(wù)五個(gè)工作平臺(tái)，內(nèi)部行政層級(jí)高度扁平化，行政運(yùn)行機(jī)制更加順暢。比如，肥東十八聯(lián)圩生態(tài)濕地蓄洪區(qū)在經(jīng)歷2016年和2020年洪災(zāi)后，面臨5個(gè)村落近萬人集體搬遷安置難題，長(zhǎng)臨河鎮(zhèn)將農(nóng)、林、水、規(guī)劃等多部門整合為規(guī)劃建設(shè)辦公室后，對(duì)安置人員、可用空間等進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)算，有效避免了溝通時(shí)間長(zhǎng)、統(tǒng)計(jì)口徑不一等問題。在派駐機(jī)構(gòu)管理方面，接受經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，日常管理、工作考核以鎮(zhèn)黨委為主，干部任免和調(diào)動(dòng)聽取鎮(zhèn)黨委和政府意見，派駐機(jī)構(gòu)與鎮(zhèn)設(shè)置機(jī)構(gòu)協(xié)同配合、運(yùn)行順暢。調(diào)查顯示，72.03%的受訪者認(rèn)為派駐機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)上機(jī)構(gòu)協(xié)同配合度“很好”。在人員編制使用方面，實(shí)行編制分類管理，在行政、事業(yè)人員身份不變的前提下，按照“人崗相適、人事相宜”的原則，優(yōu)化配置基層人力資源。鎮(zhèn)黨委加大對(duì)工作實(shí)績(jī)突出、表現(xiàn)優(yōu)異人員的提拔任用力度，組織部門選派優(yōu)秀干部到鎮(zhèn)鍛煉，形成了領(lǐng)導(dǎo)班子強(qiáng)、干部隊(duì)伍活、辦事效率高的良好局面。

（三）政策支撐保障到位，基層發(fā)展動(dòng)能更加強(qiáng)勁

加大財(cái)政、土地、人事等方面改革支持力度，專項(xiàng)給予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)更優(yōu)先的資格、更大的傾斜和更強(qiáng)的保障。在財(cái)政管理方面，明確財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，完善了縣財(cái)政分成辦法及財(cái)政管理體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)超財(cái)政收入基數(shù)部分全額返還，在專項(xiàng)債券發(fā)行上予以傾斜，充分調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在培育稅源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)上的積極性。在金融服務(wù)體系完善方面，聚焦市場(chǎng)重大需求，立足產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行等新興農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，落實(shí)國(guó)家對(duì)新設(shè)和引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)政策，各鎮(zhèn)在縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定性費(fèi)用補(bǔ)貼等方面給予政策支持，經(jīng)濟(jì)活力明顯增強(qiáng)。在項(xiàng)目建設(shè)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)和基建項(xiàng)目?jī)?yōu)先被納入省市重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù)，建立項(xiàng)目推進(jìn)專班，統(tǒng)籌推進(jìn)肥西產(chǎn)城融合示范區(qū)、廬江化工園、比亞迪等一些示范區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、大項(xiàng)目。調(diào)查顯示，78.63%受訪者認(rèn)為改革后公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率有較大提升。在建設(shè)用地管理方面，推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃編制，市（縣）政府在建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先安排一定數(shù)量保障經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)布局和形態(tài)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村協(xié)同發(fā)展。夏閣鎮(zhèn)等積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)成效較好。

（四）黨建引領(lǐng)帶動(dòng)發(fā)展，基層治理效能更加顯著

在強(qiáng)化黨建引領(lǐng)方面，著力增強(qiáng)基層黨組織的政治功能和服務(wù)功能。在鎮(zhèn)級(jí)層面，完善運(yùn)行工作機(jī)制，充分發(fā)揮鎮(zhèn)黨委班子在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“五個(gè)工作平臺(tái)”建設(shè)方面的統(tǒng)籌抓總作用。在村（社區(qū)）層面，強(qiáng)化村級(jí)黨組織建設(shè)，全面推行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，按照50～100戶劃分網(wǎng)格，配備專職網(wǎng)格員，全面掌握網(wǎng)格動(dòng)態(tài)。推動(dòng)非公黨建，設(shè)置黨建聯(lián)絡(luò)站，非公企業(yè)黨組織書記的橋梁作用發(fā)揮明顯。石塘鎮(zhèn)、花崗鎮(zhèn)黨委及社區(qū)黨組織與駐滬黨委結(jié)對(duì)共建，引導(dǎo)駐滬企業(yè)在鄉(xiāng)投資，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移回鄉(xiāng)布局。在創(chuàng)新基層治理方面，新組建社會(huì)治理中心，聯(lián)合司法所、派出所等機(jī)構(gòu)，以黨建引領(lǐng)網(wǎng)格治理，探索建立基于具體事項(xiàng)權(quán)責(zé)的跨層級(jí)處置響應(yīng)機(jī)制，將基層網(wǎng)格與綜合政務(wù)平臺(tái)無縫對(duì)接。在加強(qiáng)法治保障方面，村（居）民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)合作社等群眾自治組織依法開展換屆工作，推廣村級(jí)組織依法自治事項(xiàng)清單，完善村級(jí)重要事項(xiàng)、重大問題經(jīng)村黨組織研究討論機(jī)制，全面落實(shí)“四議兩公開”制度，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系基本健全。黨建調(diào)查顯示，81.5%的受訪者認(rèn)為改革后黨建工作有明顯提升，79.74%的受訪者認(rèn)為社會(huì)協(xié)同治理水平提升顯著。

鑒于8個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)中只有下塘、花崗為上輪經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試點(diǎn)，其他6個(gè)鎮(zhèn)批復(fù)時(shí)間不長(zhǎng)，以下塘、花崗這2個(gè)鎮(zhèn)為例，對(duì)其批復(fù)前后財(cái)政收入數(shù)據(jù)以及全縣情況進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化比較分析，可得出從2017年開始，兩個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的財(cái)政收入增長(zhǎng)速度明顯高于同期縣域增長(zhǎng)速度，這一方面說明經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革起到了作用，同時(shí)也說明行政管理體制改革效果顯現(xiàn)需要一定的時(shí)間。

三、改革中存在的問題

（一）政府職能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求還不相適應(yīng)

作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的排頭兵以及地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)相較傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，人口集聚、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大，傳統(tǒng)的權(quán)責(zé)配置、組織架構(gòu)、運(yùn)行方式等難以適應(yīng)快速城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理服務(wù)需要。特別是在職能轉(zhuǎn)變方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)既要承擔(dān)傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需履行的加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化為民服務(wù)、實(shí)施綜合管理、維護(hù)平安穩(wěn)定、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、指導(dǎo)基層自治等職能，還要比照開發(fā)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，把優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境作為首要任務(wù)，著力強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理和投資服務(wù)等職能。從合肥市8個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)來看，在賦權(quán)、用權(quán)、控權(quán)上還有許多文章要做。比如，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、民生保障等方面的行政事項(xiàng)，最多達(dá)到279項(xiàng)，但部分下放事項(xiàng)在鎮(zhèn)級(jí)層面行使機(jī)會(huì)不多。有的鎮(zhèn)反映，該鎮(zhèn)這次賦權(quán)中有大型戶外廣告牌審批設(shè)立權(quán)限，但實(shí)際上由于鎮(zhèn)內(nèi)沒有高速道路，不存在大型廣告牌，賦的權(quán)力也沒有監(jiān)管對(duì)象。

（二）機(jī)構(gòu)整合和工作機(jī)制要求還不相適應(yīng)

這次改革對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了“瘦身健身”，但從調(diào)研情況來看，還有不少地方存在“新機(jī)構(gòu)老樣式”的情況，即雖然人員崗位“物理整合”了，但實(shí)際上還是各干各的事，沒有產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”。產(chǎn)生這種情況的原因，一方面是因?yàn)榭h級(jí)部門向鎮(zhèn)里下派工作時(shí)沒有溝通協(xié)調(diào)好，工作任務(wù)在鎮(zhèn)里分解到相關(guān)部門后，往往只由一名專職或兼職人員承擔(dān)，其他人員插不上手，還未形成常態(tài)化崗位交流機(jī)制；另一方面，一些新整合的部門領(lǐng)導(dǎo)還處于業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)階段，尚未開展流程再造和功能重塑，有些鎮(zhèn)受場(chǎng)地限制，辦公地點(diǎn)還未能相對(duì)集中。同時(shí)，本次改革未涉及派駐機(jī)構(gòu)整合，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自規(guī)所（分局）是由過去的國(guó)土所（分局）調(diào)整設(shè)立，但市級(jí)和縣級(jí)將規(guī)劃職能劃入自規(guī)局后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面并沒有將規(guī)劃職能和相關(guān)人員劃入自規(guī)所，依然是放在建設(shè)發(fā)展部門，導(dǎo)致自規(guī)所（分局）同縣自規(guī)局職責(zé)不對(duì)應(yīng)，在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)問題。此外，“五大平臺(tái)”作用發(fā)揮還不明顯，本次改革中要求試點(diǎn)鎮(zhèn)建立黨群綜合平臺(tái)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)、綜合治理平臺(tái)、綜合執(zhí)法平臺(tái)、為民服務(wù)平臺(tái)5大平臺(tái)，但目前相關(guān)工作機(jī)制流程還未建立健全。

（三）公共服務(wù)與群眾公共需求還不相適應(yīng)

一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的規(guī)劃定位不明，規(guī)劃建設(shè)水平不高，規(guī)劃的科學(xué)性、全面性、嚴(yán)肅性不夠，缺少細(xì)化舉措，難以有效指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鎮(zhèn)域發(fā)展。為民服務(wù)水平參差不齊，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的鎮(zhèn)為民服務(wù)大廳設(shè)置的窗口可以“一窗通辦”，但大多數(shù)依然是“分灶吃飯”，主要是因?yàn)殡m然很多業(yè)務(wù)辦理都已納入安徽政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，但也有一些存在接入問題，需要“跳轉(zhuǎn)”到專門的系統(tǒng)辦理。管理能力跟不上，一些公共服務(wù)事項(xiàng)下放后，缺少相關(guān)專業(yè)人員，市級(jí)和縣級(jí)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)也未能完全跟上。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管轄范圍大，城管領(lǐng)域很多違法違規(guī)行為存在發(fā)現(xiàn)難、違法成本低等問題，管理難度較大。網(wǎng)格員作用發(fā)揮相對(duì)有限，本次改革中不少鎮(zhèn)推行了“多網(wǎng)合一”，網(wǎng)格員相對(duì)過去工作量更大，而且網(wǎng)格員還存在年齡大、專業(yè)素質(zhì)不高、信息技術(shù)應(yīng)用能力弱等問題，一些新開發(fā)的“隨手拍”等App系統(tǒng)普及難度較大。

（四）政府財(cái)力與承擔(dān)事權(quán)責(zé)任還不相適應(yīng)

目前雖然各縣都出臺(tái)了扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的財(cái)稅分成和財(cái)政返還政策，但廬江縣和巢湖市的財(cái)政收入水平還相對(duì)較低，以縣級(jí)層面“切蛋糕”緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)資金缺口的作用比較有限，也容易受到各方面條件的制約。

（五）政府執(zhí)法體制與執(zhí)法訴求還不相適應(yīng)

除下塘、花崗2個(gè)前期試點(diǎn)鎮(zhèn)獲得省政府下放的綜合行政處罰權(quán)外，其余經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)均未獲得綜合行政處罰權(quán)，必須通過縣級(jí)相關(guān)主管部門下達(dá)處罰決定書，在實(shí)際工作中，依然存在“看得見的管不著，管得著的看不見”問題。而且，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)級(jí)行政執(zhí)法中，約70%以上采用說服教育方式解決，20%為責(zé)令改正，只有少數(shù)案例進(jìn)入正式的行政處罰程序。同時(shí)，不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)持執(zhí)法證或執(zhí)法輔助證人員偏少，也對(duì)執(zhí)法工作的開展造成了不利影響。

四、進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革的思考

到2035年，合肥市城鄉(xiāng)融合發(fā)展將逐漸走向成熟期，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，將釋放出巨大的投資空間、市場(chǎng)空間、消費(fèi)空間，區(qū)域格局、城鄉(xiāng)格局、產(chǎn)業(yè)格局將得到重塑。隨著長(zhǎng)三角區(qū)域一體化、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、合肥都市圈等戰(zhàn)略的實(shí)施，合肥左右逢源的區(qū)位優(yōu)勢(shì)將更加凸顯，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流、向省會(huì)城市集聚的趨勢(shì)將進(jìn)一步顯現(xiàn)。特別是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化的深入推進(jìn)，將更有利于合肥承接先發(fā)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和功能。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要載體，在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、生態(tài)鏈建設(shè)等方面的大協(xié)作、大配套、大融合中將發(fā)揮日益重要的作用。城市人才、工商資本及金融資本到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)投資發(fā)展將成為常態(tài)，城市居民到鎮(zhèn)消費(fèi)趨于普遍，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展趨勢(shì)將更加明顯。深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革，應(yīng)堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持新發(fā)展理念，找準(zhǔn)地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)定不移破解制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙，做優(yōu)產(chǎn)業(yè)集群，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚等功能。

按照安徽省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，特色小鎮(zhèn)主要分為三類，即先進(jìn)制造類、現(xiàn)代服務(wù)類、三產(chǎn)融合類。目前8個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在建成區(qū)常住人口、常住人口城鎮(zhèn)化率、公共財(cái)政收入等指標(biāo)上沒有太大的區(qū)分度，但實(shí)際上，對(duì)主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)進(jìn)行細(xì)分發(fā)現(xiàn)，這8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部已經(jīng)產(chǎn)生了分化。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)差異性的擴(kuò)大，單一化的賦權(quán)增能及碎片化的機(jī)制調(diào)整可能無法應(yīng)對(duì)鎮(zhèn)域治理的復(fù)雜情況。要提升經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的支撐，強(qiáng)化其輻射帶動(dòng)作用，進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革，必須在總體上堅(jiān)持和推進(jìn)“分類分層”在地化的鎮(zhèn)改模式——在分類維度上，區(qū)分爆發(fā)型工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、迸發(fā)型特色強(qiáng)鎮(zhèn)、自然演進(jìn)型節(jié)點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)；在分層維度上，區(qū)分高增長(zhǎng)型強(qiáng)鎮(zhèn)、發(fā)展型強(qiáng)鎮(zhèn)、穩(wěn)健型強(qiáng)鎮(zhèn)，根據(jù)兩個(gè)維度精準(zhǔn)定位每一個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展坐標(biāo)（見表1），明確改革鎮(zhèn)未來的發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)選擇，并在動(dòng)態(tài)賦權(quán)、機(jī)構(gòu)調(diào)整、職能優(yōu)化、編制調(diào)配、條塊協(xié)同、要素配對(duì)等方面進(jìn)行靶向調(diào)適，帶動(dòng)系統(tǒng)性重大結(jié)構(gòu)變革和功能變革，進(jìn)而全面激發(fā)簡(jiǎn)約高效管理體制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)治理效能的提升作用，最終在整體治理層面形成契合合肥未來城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“分類分層”在地化鎮(zhèn)改模式。

表1 合肥經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革：“分類分層”在地化模式

（一）總體思路：堅(jiān)持“分類分層”在地化鎮(zhèn)改

1.下塘鎮(zhèn)：爆發(fā)型工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)+高增長(zhǎng)型強(qiáng)鎮(zhèn)

下塘鎮(zhèn)近兩年發(fā)展異常迅猛，2021年，實(shí)現(xiàn)規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值76億元、同比增長(zhǎng)19.87%；固定資產(chǎn)投資58.9億元、同比增長(zhǎng)57.91%；招商引資到位資金40億元、同比增長(zhǎng)25%；財(cái)政收入5億元、同比增長(zhǎng)19.3%，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均超額完成年度目標(biāo)任務(wù)。下塘工業(yè)園區(qū)遠(yuǎn)景規(guī)劃面積60平方公里，其中產(chǎn)業(yè)新城合作區(qū)18.4平方公里，產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)為15平方公里。園區(qū)入駐企業(yè)近200家，其中規(guī)上企業(yè)36家，比亞迪、中創(chuàng)新航、雙杰電氣、合美科技等重大項(xiàng)目先后落戶，正在向“千億強(qiáng)鎮(zhèn)”進(jìn)發(fā)。從下塘相關(guān)指標(biāo)和實(shí)地調(diào)研情況來看，可以判斷其具備爆發(fā)型工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)和高增長(zhǎng)型強(qiáng)鎮(zhèn)雙重特性，該鎮(zhèn)具有一定的特殊性，在未來3～5年的發(fā)展過程中，將面臨更多的鎮(zhèn)域規(guī)劃、人口管理、市政管理、綜合執(zhí)法、園區(qū)管理等方面的難題，對(duì)全鎮(zhèn)統(tǒng)籌能力、條塊協(xié)調(diào)、部門管理服務(wù)、鎮(zhèn)村關(guān)系等都是較大的挑戰(zhàn)。

2.崗集鎮(zhèn)：爆發(fā)型工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)+發(fā)展型強(qiáng)鎮(zhèn)

崗集鎮(zhèn)位于合肥主城區(qū)西北方，距合肥市區(qū)5公里、新橋機(jī)場(chǎng)15公里。2021年，完成財(cái)政收入10.02億元，同比增長(zhǎng)17.9%，綜合實(shí)力位列中部百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)第30位、全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)第332位。規(guī)上企業(yè)126家，其中規(guī)上工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值達(dá)83億元，同比增長(zhǎng)16.4%；服務(wù)業(yè)營(yíng)收14億元，同比增長(zhǎng)7.5%；社消零總額19.5億元，同比增長(zhǎng)14.2%。產(chǎn)值超億元企業(yè)25家，稅收超千萬企業(yè)15家。新增國(guó)家級(jí)高新技術(shù)企業(yè)7家、省級(jí)“專精特新”企業(yè)3家?，F(xiàn)有國(guó)家高新企業(yè)40家，省級(jí)企業(yè)技術(shù)中心7家，市級(jí)以上“專精特新”企業(yè)15家。近年來，崗集鎮(zhèn)先后被批準(zhǔn)為全國(guó)發(fā)展改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、安徽省產(chǎn)業(yè)集群專業(yè)鎮(zhèn)、安徽省新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地、安徽省汽車零部件產(chǎn)業(yè)集群（基地）。崗集鎮(zhèn)各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)較為均衡，由于靠近主城區(qū)及交通便利等因素成為省市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目布局的重要承載鎮(zhèn)，具備爆發(fā)型工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)和發(fā)展型強(qiáng)鎮(zhèn)特征，其工業(yè)化發(fā)展基礎(chǔ)雄厚，產(chǎn)業(yè)升級(jí)后勁十足，其行政管理體制機(jī)制層面的改革必須緊緊圍繞未來發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行謀劃布局，重點(diǎn)要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門、規(guī)劃建設(shè)部門的職能重構(gòu)，發(fā)揮規(guī)劃建設(shè)、招商引資、項(xiàng)目審批、要素保障等對(duì)經(jīng)濟(jì)的支撐作用，強(qiáng)化綜合行政執(zhí)法改革、為民服務(wù)集成在改進(jìn)公共管理或服務(wù)中的作用，真正實(shí)現(xiàn)制度供給對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用。

3.花崗鎮(zhèn)：爆發(fā)型工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)+穩(wěn)健型強(qiáng)鎮(zhèn)

花崗鎮(zhèn)2021年財(cái)政收入完成2.52億元，招商方面引入項(xiàng)目15個(gè)，協(xié)議總投資32.905億元，固定資產(chǎn)投資完成30億元，全年規(guī)上工業(yè)累計(jì)產(chǎn)值27.12億元，增速23.7%。此外，完成了合安高鐵及合九貨運(yùn)聯(lián)絡(luò)線、合六南通道、垃圾焚燒發(fā)電等一大批國(guó)家、省、市級(jí)重大項(xiàng)目征遷，累計(jì)拆遷面積約288.6萬平方米。該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，具有靠近主城區(qū)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，特別是在產(chǎn)城融合發(fā)展方面極具特色，已經(jīng)成為肥西產(chǎn)城融合發(fā)展示范區(qū)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，在輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)、服務(wù)保障重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等方面的作用顯著。該鎮(zhèn)具備爆發(fā)型工業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)和穩(wěn)健型強(qiáng)鎮(zhèn)的雙重特性，其賦權(quán)、機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員配置要結(jié)合城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目保障、產(chǎn)城融合發(fā)展、征遷安置等重點(diǎn)工作進(jìn)行優(yōu)化。

4.長(zhǎng)臨河鎮(zhèn)：迸發(fā)型特色強(qiáng)鎮(zhèn)+高增長(zhǎng)型強(qiáng)鎮(zhèn)

長(zhǎng)臨河鎮(zhèn)2022年1—5月完成稅收1.32億元，同比增長(zhǎng)200%以上；完成固定資產(chǎn)投資2.59億元，同比增長(zhǎng)31.1%，投資1000萬元以上重點(diǎn)項(xiàng)目達(dá)42個(gè)，城鎮(zhèn)化率高達(dá)72%，先后獲評(píng)“中國(guó)鄉(xiāng)村振興示范鎮(zhèn)”“安徽省特色旅游名鎮(zhèn)”，正全面打造“環(huán)湖首鎮(zhèn)、生態(tài)慢城、文旅名鎮(zhèn)、科創(chuàng)新城”。該鎮(zhèn)主打生態(tài)文旅，特設(shè)文旅旅游服務(wù)中心、生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦公室，多方爭(zhēng)取22.4億元資金用于建設(shè)環(huán)巢湖生態(tài)文明示范區(qū)，其總體規(guī)劃獲評(píng)“全國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)一等獎(jiǎng)”。因此，該鎮(zhèn)屬于典型的迸發(fā)型文旅特色強(qiáng)鎮(zhèn)，且其差異化發(fā)展?jié)摿薮?，符合高增長(zhǎng)型預(yù)期。與此相關(guān)的城鎮(zhèn)管理賦權(quán)、文旅公共服務(wù)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等需要進(jìn)一步加強(qiáng)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地、文旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、專項(xiàng)資金等要素應(yīng)及時(shí)保障。

5.石塘鎮(zhèn)：自然演進(jìn)型節(jié)點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)+高增長(zhǎng)型強(qiáng)鎮(zhèn)

石塘鎮(zhèn)2021年財(cái)政收入3億元，其中可支配財(cái)力1.55億元。規(guī)模以上工業(yè)完成9.25億元，固定資產(chǎn)投資完成6.2億元，商貿(mào)業(yè)企業(yè)限上零售額完成0.43億元，規(guī)上服務(wù)業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入完成4.15億元，現(xiàn)有市場(chǎng)主體3337家。石塘鎮(zhèn)地理區(qū)位比較特殊，合蕪高速、合寧高速、寧西鐵路穿鎮(zhèn)而過，且合寧、合蕪高速均在該鎮(zhèn)設(shè)有出入口，該鎮(zhèn)全力打造的合肥現(xiàn)代智慧物流園已納入《合肥市“十四五”現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，成為全市一個(gè)重要的物流節(jié)點(diǎn)。此外，其浮槎山文旅開發(fā)、石長(zhǎng)路工業(yè)帶、合上產(chǎn)業(yè)園等重大項(xiàng)目也在陸續(xù)推進(jìn)。該鎮(zhèn)綜合實(shí)力在肥東縣二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)中處于領(lǐng)先地位，工業(yè)特別是建筑業(yè)實(shí)力雄厚，屬于自然演進(jìn)型節(jié)點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)，且其善于利用交通優(yōu)勢(shì)，謀劃吸引商貿(mào)物流、文旅開發(fā)、工業(yè)項(xiàng)目等，具備較好的增長(zhǎng)潛力。在后續(xù)改革中，要注意規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目招引、要素保障、拆遷安置、綜合執(zhí)法等方面發(fā)力分散、缺乏統(tǒng)籌等問題。

6.龍橋鎮(zhèn)/夏閣鎮(zhèn)：自然演進(jìn)型節(jié)點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)+發(fā)展型強(qiáng)鎮(zhèn)

龍橋鎮(zhèn)2021年財(cái)政收入為0.57億元，規(guī)模以上工業(yè)完成46.33億元，固定資產(chǎn)投資完成8.13億元，商貿(mào)業(yè)企業(yè)限上零售額完成1452萬元，規(guī)上服務(wù)業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入完成2419.4萬元。該鎮(zhèn)與夏閣鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)層面均極為相似，同屬自然演進(jìn)型節(jié)點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)，園區(qū)企業(yè)產(chǎn)值較高，但受“提級(jí)管轄”因素的影響，園區(qū)對(duì)鎮(zhèn)區(qū)的反哺作用尚不明顯。除規(guī)上工業(yè)以外，其他指標(biāo)均表現(xiàn)平平，鎮(zhèn)區(qū)城鎮(zhèn)化率、人員編制數(shù)量、機(jī)構(gòu)設(shè)置、賦權(quán)結(jié)構(gòu)等并未呈現(xiàn)一定的特殊性，改制要補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、公共服務(wù)等短板，強(qiáng)化并釋放園區(qū)管理、項(xiàng)目審批、財(cái)稅支撐等層面的改革紅利。

夏閣鎮(zhèn)2021年全鎮(zhèn)財(cái)政收入為1.27億元，規(guī)模以上工業(yè)完成40.73億元，固定資產(chǎn)投資完成7.01億元，商貿(mào)業(yè)企業(yè)限上零售額完成260萬元，規(guī)上服務(wù)業(yè)企業(yè)營(yíng)業(yè)收入完成7600萬。夏閣鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率只有12.81%，但規(guī)上工業(yè)十分發(fā)達(dá)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)占規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值的比重為40%，正聚力打造具有全國(guó)影響力的“鎂基合金新材料產(chǎn)業(yè)基地”“大交通輕量化產(chǎn)業(yè)基地”，其所轄的明巢高速夏閣樞紐互通是巢湖境內(nèi)最大的高速公路樞紐互通。結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展指標(biāo)，該鎮(zhèn)也屬于自然演進(jìn)型節(jié)點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)，但發(fā)展不夠均衡，商貿(mào)、服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，行政體制改革在服務(wù)夏閣園區(qū)發(fā)展、重點(diǎn)企業(yè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施提升、鄉(xiāng)村振興等方面還要多出亮點(diǎn)、多作貢獻(xiàn)。

7.山南鎮(zhèn)：自然演進(jìn)型節(jié)點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)+穩(wěn)健型強(qiáng)鎮(zhèn)

山南鎮(zhèn)2021年財(cái)政收入完成0.48億元，引進(jìn)招商6個(gè)，協(xié)議總投資39.44億元，固定資產(chǎn)投資11.8億元，全年規(guī)上工業(yè)累計(jì)產(chǎn)值3.58億元，增速29.71%。山南鎮(zhèn)正全力推進(jìn)安置點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，累計(jì)拆遷面積約9.1萬平方米，該鎮(zhèn)以市級(jí)鄉(xiāng)村振興示范點(diǎn)建設(shè)為契機(jī)，全面推進(jìn)小井莊改革強(qiáng)村產(chǎn)業(yè)園、小井莊新村提升、長(zhǎng)莊民宿、“三莊聯(lián)動(dòng)”等建設(shè)。產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的快速推進(jìn)，進(jìn)一步激發(fā)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，初步發(fā)揮了其對(duì)周邊區(qū)域的輻射帶動(dòng)作用。山南鎮(zhèn)不具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展屬于典型的自然演進(jìn)型節(jié)點(diǎn)強(qiáng)鎮(zhèn)，在非典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)中具備一定的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，特別是在農(nóng)業(yè)種養(yǎng)項(xiàng)目、以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的三產(chǎn)融合發(fā)展項(xiàng)目、鄉(xiāng)村文旅項(xiàng)目等。下一步，其農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦、文旅服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦、為民服務(wù)中心及相關(guān)賦權(quán)、職能整合、編制傾斜、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化等應(yīng)予以加強(qiáng)。

（二）改革統(tǒng)籌：加強(qiáng)頂層牽引

1.進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制。從近年來改革推進(jìn)情況來看，省、市、縣編制部門主導(dǎo)推動(dòng)還不夠有力有效，機(jī)構(gòu)編制部門作為條線部門在常態(tài)化工作中，發(fā)揮行政管理體制改革“催化劑”的作用不明顯，同時(shí)機(jī)構(gòu)編制因“剛性約束”帶來的政策“滯后性”是與生俱來的，只有發(fā)揮市、縣改革工作小組和黨委政府的主導(dǎo)作用，做到上下聯(lián)動(dòng)、各司其職，在合理劃分縣、鎮(zhèn)兩級(jí)之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)基礎(chǔ)上，著力解決賦權(quán)賦能、配套政策落實(shí)等重點(diǎn)問題，才能讓“獨(dú)角戲”變成“大合唱”。

2.建立分層分類管理機(jī)制。2020年全省已確定81個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，一味追求要素資源集中不利于當(dāng)?shù)乜h域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，可按照“控制總量、優(yōu)化存量”的原則，依據(jù)各鎮(zhèn)的分層和分類維度，全面落實(shí)“一鎮(zhèn)一策”，發(fā)揮市場(chǎng)在要素資源配置中的重要作用，提高要素資源配置的利用效率，推動(dòng)改革政策平穩(wěn)落地和改革工作持續(xù)健康發(fā)展。

（三）動(dòng)態(tài)賦權(quán)：增強(qiáng)賦能精準(zhǔn)性

1.精準(zhǔn)放權(quán)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)小責(zé)大”難題。適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變需要，根據(jù)各鎮(zhèn)實(shí)際需求實(shí)行差異化賦權(quán)。建立“一鎮(zhèn)一單”目錄，在省、市制定的賦權(quán)目錄范圍內(nèi)，按照“實(shí)際需要、宜放則放”的原則，加大放權(quán)力度，同時(shí)放權(quán)賦權(quán)不能一放了之，應(yīng)設(shè)立培育承接能力的“過渡期”，組織放權(quán)賦權(quán)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行指導(dǎo)培訓(xùn)，進(jìn)一步明確職責(zé)、厘清權(quán)力界限、規(guī)范權(quán)力流程，做到“成熟一批，下放一批”，杜絕權(quán)力交接的“真空期”，切實(shí)提高承接能力。例如，對(duì)高增長(zhǎng)的爆發(fā)型強(qiáng)鎮(zhèn)，需要及時(shí)給予工業(yè)發(fā)展方面的權(quán)限，而對(duì)于發(fā)展水平較緩慢的自然演進(jìn)鎮(zhèn)，則需慎重放權(quán)。

2.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法難題。依托經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法平臺(tái)，增強(qiáng)對(duì)條塊執(zhí)法力量的統(tǒng)籌能力，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量與縣直職能部門（含派駐機(jī)構(gòu)）之間聯(lián)合執(zhí)法、并案審查、司法移送等制度體系，形成“統(tǒng)一指揮、部門協(xié)同”的綜合執(zhí)法新格局。同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化，全面推行“雙隨機(jī)一公開”，按照賦權(quán)清單明確執(zhí)法依據(jù)、裁量基準(zhǔn)、執(zhí)法程序和監(jiān)督途徑，厘清執(zhí)法邊界，提升行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平和專業(yè)素養(yǎng)，擰緊依法履職的責(zé)任鏈條。

（四）機(jī)制調(diào)適：提升條塊適配性

1.探索“崗編分離”新模式。依托綜合執(zhí)法平臺(tái)和為民服務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步整合自規(guī)、財(cái)政、市監(jiān)、公安、司法等部門的資源，賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)一定的人事管理權(quán)限，在編制和人事關(guān)系不變的基礎(chǔ)上，實(shí)行“鎮(zhèn)級(jí)屬地管理，上級(jí)業(yè)務(wù)指導(dǎo)”，將縣級(jí)派駐經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的部分管理和考核權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)讓部分縣級(jí)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的人員下沉到基層一線，充實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)人才隊(duì)伍。

2.打造基層政務(wù)服務(wù)新格局。以“最多跑一次”改革為牽引，通過強(qiáng)化“馬上辦”“網(wǎng)上辦”“就近辦”和“全程代辦”等，積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“去中心化”改革，打造以智慧化的鎮(zhèn)級(jí)行政服務(wù)中心為核心，配套多個(gè)基層辦事網(wǎng)點(diǎn)的政務(wù)服務(wù)體系，可考慮將為民服務(wù)中心與購(gòu)物中心、大型超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、銀行（支行）網(wǎng)點(diǎn)等設(shè)在一起，同時(shí)根據(jù)企業(yè)、群眾的需要提供定制服務(wù)，量身定制“一對(duì)一”的全流程報(bào)批審批圖，從項(xiàng)目洽談簽約環(huán)節(jié)開始提供代辦支持，按照“并線”陪跑的方式，收集問題清單，精準(zhǔn)破解審批環(huán)節(jié)的“難點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”。

3.建立任務(wù)分流新機(jī)制。基層治理的平臺(tái)化轉(zhuǎn)型包括模塊化和集成化。一方面，數(shù)字化平臺(tái)通過模塊調(diào)適重構(gòu)機(jī)制實(shí)現(xiàn)服務(wù)集成、部門嵌入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源集成、過程動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制實(shí)現(xiàn)信息集成，進(jìn)而提高基層組織的信息獲取能力和協(xié)調(diào)能力；另一方面，組織化平臺(tái)通過任務(wù)靈活分流機(jī)制實(shí)現(xiàn)事責(zé)集成、人員統(tǒng)籌使用機(jī)制實(shí)現(xiàn)人員集成、激勵(lì)差異配置機(jī)制實(shí)現(xiàn)壓力集成，從而突破政府管理平臺(tái)慣常視角，為基層管理服務(wù)平臺(tái)化轉(zhuǎn)型和基層政府治理能力提升提供新的改革路徑。

（五）動(dòng)能集成：強(qiáng)化要素支撐

1.設(shè)立省級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)發(fā)展專項(xiàng)基金。強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的投入保障，加強(qiáng)與市縣的聯(lián)動(dòng)，重點(diǎn)扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及新型綜合服務(wù)體系建設(shè)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)等，進(jìn)一步健全各級(jí)基金投入保障機(jī)制，加快形成財(cái)政保障、金融傾斜、社會(huì)參與的多元投資機(jī)制，立足產(chǎn)業(yè)體系“專而精、新而活”，功能形態(tài)“聚而融、小而美”，將創(chuàng)新性供給與個(gè)性化需求有效銜接，打造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展平臺(tái)和新型城鎮(zhèn)化重要的載體。

2.增強(qiáng)規(guī)劃設(shè)計(jì)的前瞻性。統(tǒng)籌“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三大業(yè)態(tài)，控制鎮(zhèn)域開發(fā)強(qiáng)度，提高建成區(qū)管理維護(hù)保障水平，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化宏觀管理，完善總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃等各類專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)“多規(guī)合一”。樹立新發(fā)展理念的同時(shí)，既要保障現(xiàn)階段發(fā)展實(shí)際需求，也要為未來發(fā)展預(yù)留充足空間，要科學(xué)優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展提供高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃支撐。

3.強(qiáng)化“全科人才”的培養(yǎng)。條塊結(jié)構(gòu)使得基層政府需要遵循“上下對(duì)口”原則，按照改革前過度專業(yè)化分工的部門設(shè)置必然導(dǎo)致部門間“忙閑不均”現(xiàn)象?？梢圆捎谩按蟛恐?平臺(tái)”的方式，通過任務(wù)的靈活分流實(shí)現(xiàn)工作任務(wù)動(dòng)態(tài)平衡。同時(shí)為了提高基層工作人員的綜合素質(zhì)，可采取多種方式對(duì)基層工作人員進(jìn)行全方位全領(lǐng)域培訓(xùn)，制定系統(tǒng)的培訓(xùn)計(jì)劃，做到理論和實(shí)際操作相結(jié)合，不斷強(qiáng)化基層人員的服務(wù)理念，提升政策水平及業(yè)務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)“專科醫(yī)生”向“全科醫(yī)生”的轉(zhuǎn)變。