政府采購的結(jié)構(gòu)變化及其政策啟示
——基于浙江省的實證分析

文 / 黃小潔

政府采購近年呈現(xiàn)出較為明顯的“分散化”“社會化”“多元化”“低級次化”及“實體化”的特征，既是財政部門積極轉(zhuǎn)變政府職能、深入推進簡政放權(quán)，不斷創(chuàng)新政府采購方式與組織形式的結(jié)果，也符合負面清單管理模式的基本邏輯

浙江是中國經(jīng)濟最具活力的地區(qū)之一，也是中國省域經(jīng)濟發(fā)展程度差異最小的省份之一。政府采購是政府在產(chǎn)業(yè)促進方面最能體現(xiàn)兼顧經(jīng)濟目標和社會目標的重要措施之一。政府采購功能主要包括三個方面：第一，在社會資金充足時，政府采購可以通過采取公平競爭方式來適當使用財政資金，進而提升總體資金的使用效率；第二，政府采購過程的規(guī)范、嚴謹，對政府公信力的提升具有一定的作用；第三，政府采購的導向性意義非常明顯，例如定向支持特定行業(yè)、特定區(qū)域、特定產(chǎn)品等，從而對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到引導作用，從總體上優(yōu)化社會資源配置。本文采集了2019年至2021年浙江省政府采購信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行簡單的數(shù)據(jù)分析，分別從組織形式、采購機構(gòu)類型、采購方式、采購政府層級及采購物品類別等五個方面對近三年政府采購現(xiàn)狀進行分析，并在此基礎上對浙江未來的政府采購政策制定進行思考。

政府采購現(xiàn)狀分析

浙江省財政部門遵循“劃清邊界、厘清事權(quán)、做好蛋糕、集中財力辦大事”的理財思路，按照“物有所值”的政府采購制度改革目標，踐行“國產(chǎn)優(yōu)先、綠色優(yōu)先、創(chuàng)新優(yōu)先”的改革理念，積極推進政府采購制度建設、信息化建設和行業(yè)自律建設。近三年，浙江省政府采購預算逐年遞增，在完成采購計劃的基礎上，年資金節(jié)約率都在20%以上，為提升采購主體在實際發(fā)展過程中的經(jīng)濟效益、社會效益及服務效益奠定了堅實的基礎。

政府采購金額絕對量的變化一定程度上反映出政府采購規(guī)模的變化。近三年，浙江省政府實際采購金額在總量上保持絕對增長，但實際采購金額增長幅度逐步下降，呈現(xiàn)出邊際遞減態(tài)勢。其中，按組織形式劃分，分散采購增長最快，各采購形式均有不同幅度上升；按采購機構(gòu)劃分，各采購機構(gòu)中社會代理機構(gòu)采購金額增長最快；按采購方式劃分，公開招標增長小幅上升，單一來源采購增長幅度最大；按政府級次劃分，縣（區(qū)）級政府采購增長較快，其他政府級次有小幅上升。

從組織形式看，雖然近三年實際采購金額呈增長態(tài)勢，但是按照組織形式劃分的細分采購類目并未呈現(xiàn)出一致性，其中分散采購的增長趨勢基本與實際采購金額保持一致，而集中采購、部門集中采購增長近三年基本保持不變，甚至有下降的趨勢。從采購組織形式可以看出，政府采購金額呈現(xiàn)出由集中采購、部門集中采購向分散采購偏移的趨勢。

從采購方式來看，近三年浙江省政府采購的主要采購方式為公開招標，其次是單一來源采購，這兩種采購方式在2019年、2020年及2021年分別占比達到88.24%、93.01%及92.77%，其余采購方式占比相對較小。從采購金額絕對變化量上看，公開招標采購金額的變化趨勢呈先上升后下降趨勢，而單一來源采購金額呈逐年遞增趨勢。

從采購機構(gòu)類型看，集中采購機構(gòu)采購、部門集中采購機構(gòu)采購及自行采購變化趨勢不明顯，而社會代理機構(gòu)采購波動幅度較大，與政府年實際采購額增長保持一致，而其余幾種機構(gòu)采購方式變化幅度相對平穩(wěn)，新增的政府采購金額呈現(xiàn)出由其他機構(gòu)采購方式向社會代理機構(gòu)采購方式轉(zhuǎn)變趨勢。

從圖4看，公開招標及單一來源采購的金額及其各自占實際采購金額占比可以看出，雖然公開招標采購金額在2019年出現(xiàn)了環(huán)比上升，但是其占實際采購金額的比例卻呈現(xiàn)出明顯的線性下降趨勢，與之相對應的是單一來源采購金額的逐年穩(wěn)步上升，并且其占實際采購金額比例呈現(xiàn)穩(wěn)定的直線上升趨勢，兩者呈現(xiàn)出較為明顯的負相關(guān)關(guān)系。

從政府采購級次來看，中央級政府采購金額微乎其微，近三年中央級平均金額僅為0.04億元，省級政府采購近三年平均占比也僅為9.6%，相比而言，縣（區(qū)）級及地（市）級為政府采購金額的主要組成部分，近三年平均占比達到90.3%。從相對增長趨勢來看，中央級及省級政府采購金額變動相對穩(wěn)定且有下降趨勢，縣（區(qū)）級及地（市）級則波動幅度較大，尤其是縣（區(qū)）級的政府采購金額呈現(xiàn)出直線上升趨勢。由此可知，近三年浙江省政府實際采購金額的增長主要是由于縣（區(qū)）級及地（市）級采購金額的增長，呈現(xiàn)出較為明顯的向下轉(zhuǎn)移傾向，即由高政府級次向低政府級次轉(zhuǎn)移。由于采購層級基本上集中在縣（區(qū)）級及地（市）級層面，因而采購政策的落地需要政策向下宣傳到位。

從采購物品類別來看，在所有政府采購物品類別中，工程類占比最高，其次是貨物類，最后是服務類；工程類增長趨勢明顯，貨物類基本保持不變，而服務類則波動幅度最大。由此可見，浙江省政府采購有從服務類向工程類轉(zhuǎn)移的傾向，這也符合當前政府采購現(xiàn)狀。由于政府采購相關(guān)法律法規(guī)的約束，服務類等“軟產(chǎn)品”的采購面臨較大不確定性及具有難以準確審計估計的特點，因而服務類產(chǎn)品的政府采購相比工程類“硬產(chǎn)品”，具有比較劣勢。同時，近年來工程類納入招標范圍擴大，也是工程類增長明顯的主要原因之一。

對政府采購政策制定的啟示

浙江省政府采購近年呈現(xiàn)出較為明顯的“分散化”“社會化”“多元化”“低級次化”及“實體化”的特征。這既是財政部門積極轉(zhuǎn)變政府職能、深入推進簡政放權(quán)，不斷創(chuàng)新政府采購方式與組織形式的結(jié)果，也符合負面清單管理模式的基本邏輯。比如，隨著財政放權(quán)的不斷推進（如財政部74號令），財政部門對公開招標數(shù)額以下的采購項目選用非標方式不再進行審批，因此導向了采用更有效率的“分散化”“社會化”“多元化”“低級次化”來推進政府采購工作。與此同時，“實體化”趨勢也體現(xiàn)了經(jīng)濟新常態(tài)下，政府采購對實體經(jīng)濟的支持，政府采購政策功能緊貼經(jīng)濟發(fā)展，成效顯著。

今后，政府采購政策的制定及實施上，要充分考慮到這些特征，有針對性制定采購支持政策。例如考慮“分散化”，由各采購單位根據(jù)自身實際情況進行采購，雖然更有效率，但是政策落地存在一定的難度，因此應加強政策執(zhí)行的引導作用。例如考慮“實體化”，是政府采購經(jīng)濟功能的最好體現(xiàn)，但是從企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)來看，有相當部分企業(yè)并不知曉政府的相關(guān)采購政策，所以采購政策應該多向工程及貨物類企業(yè)進一步加強宣傳。