基于防范地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的PPP 項(xiàng)目財(cái)承研究

徐琤，鄒雨孜，鄔梓鵬，傅志強(qiáng)

(1.景德鎮(zhèn)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 景德鎮(zhèn) 333400；2.南昌航空大學(xué) 國(guó)際教育學(xué)院，南昌 330063）

1 PPP 項(xiàng)目推廣存在的問題

目前，各地政府債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大。由于地方政府負(fù)債壓力較大，許多市政府和區(qū)政府對(duì)政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）的投資力度減小，無(wú)法實(shí)現(xiàn)大規(guī)模、大范圍的財(cái)政支持［1］。PPP項(xiàng)目在推廣過程中，與其實(shí)際運(yùn)用的初衷背道而馳。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)PPP 項(xiàng)目在推廣過程中主要有兩方面的問題。

1.1 PPP 市場(chǎng)環(huán)境存在的問題

首先是制度體系不完善，頂層設(shè)計(jì)不合理。PPP條例尚未出臺(tái)，政策較為分散、效力層級(jí)較低，部門之間法規(guī)的協(xié)調(diào)性、互補(bǔ)性需進(jìn)一步增強(qiáng)。PPP 財(cái)稅、土地、價(jià)格、資產(chǎn)等配套政策還不健全。其次是全生命周期管理不到位，項(xiàng)目前期論證深度不夠，項(xiàng)目開展過程中頻繁變更、推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重［2］。例如，招投標(biāo)管理不規(guī)范，存在低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)等問題，這不僅影響了PPP市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，也為項(xiàng)目后續(xù)的有效組織和開展埋下了隱患。最后是市場(chǎng)服務(wù)水平有待提高。民營(yíng)企業(yè)還面臨著“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”等問題［3］，金融工具創(chuàng)新力不足，融資渠道不豐富；各參與方存在信息不對(duì)稱、市場(chǎng)透明度有待提高的問題，中介市場(chǎng)自律性也有待增強(qiáng)，服務(wù)水平有待提高。

1.2 項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目收益機(jī)制變更的問題

PPP 項(xiàng)目收益機(jī)制變更是指PPP 項(xiàng)目整個(gè)生命周期中財(cái)政支出責(zé)任的改變，結(jié)合PPP 項(xiàng)目實(shí)踐情況，PPP 項(xiàng)目會(huì)因項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致項(xiàng)目前期或后期出現(xiàn)收益機(jī)制變化大的問題。例如，PPP 項(xiàng)目在通過采購(gòu)流程確認(rèn)社會(huì)資金后，由于項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理，PPP 項(xiàng)目的收益機(jī)制發(fā)生變化，這不僅會(huì)影響政企之間的核心責(zé)權(quán)利邊界劃分，也可能會(huì)影響PPP 采購(gòu)的公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則［4］，如果不能妥善解決該問題，將導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目開展陷入困境。因此，政府可以修改PPP 項(xiàng)目的確認(rèn)論證文件，按照相關(guān)規(guī)則調(diào)整和完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)，但不能因此增加政府隱性債務(wù)。

2 基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的PPP 項(xiàng)目財(cái)承研究

2.1 PPP 項(xiàng)目的隱性風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

政府隱性債務(wù)是指在國(guó)家法定的債務(wù)限額以外，由政府直接或保證用財(cái)政資金進(jìn)行還貸，并通過非法擔(dān)保來(lái)獲取的借款［5］。與顯性債務(wù)不同，隱性債務(wù)的透明度較低，一旦規(guī)模過大，就會(huì)產(chǎn)生系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在確定隱性債務(wù)時(shí)，應(yīng)注重實(shí)質(zhì)而非形式。在項(xiàng)目帶來(lái)的商業(yè)收入中，確定由誰(shuí)支付、應(yīng)支付多少是政府部門在采用PPP 模式之前需要考慮的重要問題，政府部門必須時(shí)刻考慮PPP 模式帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)PPP 項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)承研究是規(guī)避隱性風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。

2.2 PPP 項(xiàng)目財(cái)承的論證

研究PPP 項(xiàng)目財(cái)承論證應(yīng)當(dāng)從調(diào)價(jià)因素識(shí)別、調(diào)價(jià)因素引入、調(diào)價(jià)程序等方面展開。

首先，調(diào)價(jià)因素的識(shí)別主要針對(duì)全部項(xiàng)目支出責(zé)任與地區(qū)一般公共預(yù)算支出兩類主要指標(biāo)［6］。其中，在項(xiàng)目支出責(zé)任測(cè)算中，不同階段項(xiàng)目投資、股權(quán)比例等因素是影響股權(quán)支出責(zé)任論證與動(dòng)態(tài)管理的可量化因素；項(xiàng)目投資、合作期限、折現(xiàn)率、合理利潤(rùn)率等收益率指標(biāo)是影響運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任論證與動(dòng)態(tài)管理的可量化因素；風(fēng)險(xiǎn)分配比例、風(fēng)險(xiǎn)因素大小、政府配套投入比例等則是影響風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任、配套支出責(zé)任論證與動(dòng)態(tài)管理的可量化因素。

其次，調(diào)價(jià)因素的引入主要從財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算、一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)的取值與預(yù)測(cè)出發(fā)，分別在財(cái)承論證與調(diào)整中具體引入，如通過在財(cái)承論證過程中預(yù)留一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率的預(yù)測(cè)空間，在財(cái)承動(dòng)態(tài)管理過程中進(jìn)行分階段財(cái)承不定期調(diào)整等。

最后，財(cái)承調(diào)價(jià)程序可分為定期調(diào)整和不定期調(diào)整。其中，定期調(diào)整主要是由一般公共預(yù)算支出調(diào)整情形導(dǎo)致的財(cái)承調(diào)整，不定期調(diào)整是由于財(cái)政支出責(zé)任調(diào)整情形或其他情形導(dǎo)致的財(cái)承調(diào)整。定期調(diào)整由各級(jí)財(cái)政部門發(fā)起，不定期調(diào)整主要由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（或行業(yè)主管部門）發(fā)起。政府部門應(yīng)對(duì)與項(xiàng)目及其實(shí)際情況相關(guān)的因素進(jìn)行研究，能幫助政府部門了解采用PPP 模式是否比其他模式更劃算。PPP 項(xiàng)目財(cái)承論證總體結(jié)構(gòu)如圖1 所示。

圖1 PPP 項(xiàng)目財(cái)承論證總體結(jié)構(gòu)

在此基礎(chǔ)上確定PPP 項(xiàng)目的關(guān)鍵成功因素（Critical success factors，CSF），將其貫穿PPP 整個(gè)項(xiàng)目周期，明確每個(gè)階段的成功取決于哪些影響因素，詳見圖2，以此更好地防范地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

圖2 PPP 項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素（CSF）

3 研究結(jié)論

筆者通過PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和財(cái)承分析，得出以下結(jié)論。

3.1 完善PPP 項(xiàng)目財(cái)承的政策法律環(huán)境，加強(qiáng)財(cái)承動(dòng)態(tài)管理的政策引導(dǎo)

政府部門要出臺(tái)相關(guān)政策，從政策層面明確PPP項(xiàng)目財(cái)承動(dòng)態(tài)管理的調(diào)價(jià)因素、調(diào)價(jià)方式及調(diào)價(jià)程序，以保證財(cái)承論證的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。此外，要加強(qiáng)財(cái)承論證與動(dòng)態(tài)管理的審核監(jiān)督，根據(jù)調(diào)價(jià)因素的不同確定財(cái)承調(diào)整的責(zé)任主體，并建立完善的審核監(jiān)督體系，確保PPP 項(xiàng)目財(cái)政支出真實(shí)、可控，以此有效防范地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 要做好PPP 項(xiàng)目信息公開，促進(jìn)PPP 項(xiàng)目提質(zhì)增效

一是促進(jìn)PPP 項(xiàng)目市場(chǎng)交易公平、有序、合規(guī)、有效。在保證PPP 項(xiàng)目是有效投資的前提下，實(shí)施機(jī)構(gòu)要盡可能地提供項(xiàng)目可行性研究、設(shè)計(jì)等基礎(chǔ)資料和PPP 項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)要求等信息。同時(shí)，加強(qiáng)利用已有的PPP 項(xiàng)目履約狀態(tài)、財(cái)政跨期支付能力等信息，促使政企雙方在信息對(duì)稱基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)雙向選擇。二是要促進(jìn)項(xiàng)目參與各方誠(chéng)信履約，特別要注意社會(huì)資本普遍關(guān)注的政府履約付費(fèi)問題。在合理的績(jī)效目標(biāo)基礎(chǔ)上，政府部門要通過公眾參與、信息監(jiān)督、按效付費(fèi)等機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)資本、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)完成合同約定的績(jī)效［7］。同時(shí)，政府、實(shí)施機(jī)構(gòu)也應(yīng)按照規(guī)定將中期評(píng)估、價(jià)格調(diào)整、中長(zhǎng)期支出責(zé)任、當(dāng)年付費(fèi)等信息及時(shí)公開，以此促進(jìn)公眾監(jiān)督，進(jìn)而倒逼政府部門履行支付責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上，建立起對(duì)下級(jí)政府部門履行契約義務(wù)的有效約束和監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)造良好的營(yíng)商環(huán)境［8］。

3.3 加強(qiáng)科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理，設(shè)置量化評(píng)價(jià)指標(biāo)

要想實(shí)現(xiàn)預(yù)期科技創(chuàng)新目標(biāo)，切實(shí)保障科技創(chuàng)新成果的運(yùn)用與轉(zhuǎn)化，科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理尤為關(guān)鍵，其評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置同樣也很重要。加強(qiáng)科技創(chuàng)新領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理，設(shè)置量化評(píng)價(jià)指標(biāo)可以從以下兩個(gè)方面考慮。

一是創(chuàng)新評(píng)價(jià)工具和模式。對(duì)于科技創(chuàng)新PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，筆者認(rèn)為應(yīng)選擇合適的科技成果評(píng)估理論與方法，有效運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)。具體而言，選擇適用于具體科技創(chuàng)新PPP 項(xiàng)目的評(píng)價(jià)工具，綜合運(yùn)用概念驗(yàn)證、技術(shù)檢測(cè)、專家評(píng)議，以保證評(píng)估的客觀性、全面性、科學(xué)性。二是注重創(chuàng)新性與成熟度的評(píng)價(jià)。創(chuàng)新性是科技創(chuàng)新PPP 項(xiàng)目的關(guān)鍵，成熟度是衡量項(xiàng)目技術(shù)是否成熟或達(dá)到可應(yīng)用狀態(tài)。對(duì)于這兩大核心指標(biāo)的設(shè)置，可以結(jié)合具體科技創(chuàng)新PPP 項(xiàng)目進(jìn)一步合理分解各大組成要素，通過各要素的科學(xué)分解，設(shè)置相應(yīng)的計(jì)算公式，從而得到相應(yīng)指標(biāo)目標(biāo)值的計(jì)算結(jié)果。例如，在科技投入方面，可以設(shè)置“研發(fā)投入強(qiáng)度”或“基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占比”等量化指標(biāo)；在產(chǎn)出方面，可以設(shè)置“申請(qǐng)專利數(shù)量”“科技成果獲獎(jiǎng)數(shù)量”等指標(biāo)；在效果方面，可以設(shè)置“成果轉(zhuǎn)化合同金額”“經(jīng)濟(jì)效益”“社會(huì)效益”等指標(biāo)。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP 項(xiàng)目中政府的決策責(zé)任更突出，更需要正確分析當(dāng)?shù)毓残枨蠛偷胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)與趨勢(shì)。PPP 項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以較小的政府財(cái)政代價(jià)撬動(dòng)大量的社會(huì)資本，更好地建設(shè)和提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品。因此，PPP 項(xiàng)目需從物有所值和財(cái)政承受能力兩大方面進(jìn)行評(píng)價(jià)論證，只有通過論證的項(xiàng)目才能用PPP 模式實(shí)施，以此保障當(dāng)?shù)卣?cái)政能夠承受，有效防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并改善公共服務(wù)。