跨界水資源開發利用中的幾個法律問題
——評《中國跨界水資源利用和保護法律問題研究》

賈夢嫣

跨界水資源作為人類共同享有的自然資源，涵蓋全球各個國家與地區，在世界水資源總量中占有較高比例。長期以來，鑒于國界差別、利益交織，跨界水資源開發利用無法形成統一的法律規定，進而引發了一系列矛盾沖突，影響國際秩序的和平穩定。因此，從法律視角科學審視跨界水資源開發利用問題，明晰其中的法律權屬，對于公平分配水資源、實現流域水資源共享、促進地緣關系的和諧發展具有重要意義。由何艷梅著、復旦大學出版社出版的《中國跨界水資源利用和保護法律問題研究》一書，以國際水法為理論依據，詳細闡述我國跨界水資源開發利用的基本原則、主要范圍，并結合實證分析，全面比較各種水資源開發模式的優勢與劣勢，最后提出具體的法律建議與制度措施，具有一定的參考價值與借鑒意義。

何艷梅著復旦大學出版社出版

《中國跨界水資源利用和保護法律問題研究》共分為九章。第一章從國際水法形成過程出發，分析我國跨界水資源開發的法律依據與現實可能性。第二章基于我國水資源需求現狀，清晰界定跨界水資源利用的范圍。第三章結合國際水權理論，系統闡述我國跨界水資源保護的理論基礎。第四章根據國際水法習慣，介紹跨界水資源開發的主要原則。第五章到第八章從法律視角，分別對跨界水資源、國際河流水資源、跨界地下水等的開發利用提出法律建議。第九章圍繞海陸水環境建設，闡述海洋水資源開發保護的法律措施。

閱讀全書可知，跨界水資源開發利用是基于跨越多個國家、地區的水資源分布情況而產生的行為，主要針對具有標志或者明顯穿越國界的地表水、地下水進行開發利用。我國作為世界跨界水資源較為豐富的國家，在開發利用過程中勢必受到政治、環境等多重因素影響，因此需要充分參考國際水法相關規定，深入研究跨界水資源開發利用的法律問題，采用合理方式進行科學利用與保護，從而有效解決國際水問題，避免不必要的爭端。具體來說，需要關注以下四個方面的法律問題。

1 跨界水資源開發利用的水權問題

不同于人的主權，自然資源的主權是永恒性的，代表著國家主權利益，是發展中國家為了維護自身主權與獨立性向國際社會不懈爭取來的權利，包括自由處置、管理、開發、利用等多項權利。對跨界水資源而言，水權即水資源的主權，涉及水資源的所有權、使用權以及其他衍生性權利。

目前來看，國際水法中關于跨界水資源的主權界定仍然存在不足之處：第一，在管轄權上，根據現行國際水法，當某國境內存在跨界水資源時，可以對存在于境內的水資源實施獨占性管轄。但是，對于同時流經多個國家或地區的流域水資源，則需要采取協商合作方式，公平公正地劃分流域管理權，保證沿岸國家均可使用流域內的水資源，并且排除第三方國家的水資源使用權。然而，一國對境內跨界水資源是否享有無限制的管轄主權，尚未作出明確規定。第二，在利用權上，國際水法從國家領土主權角度來界定跨界水資源權利，明確指出流域國可以對本國境內的跨界水資源進行開發利用。但是，一旦其他國家使用不同流域的同一跨界水源，則很容易影響該國水資源利用活動，妨礙居民生活用水，產生經濟損失。針對這一問題，國際水法尚未給出明確的法律界定與規制。第三，在損害賠償權上，當某國跨界水資源使用權受到其他國家影響或侵害時，可以要求對方給予損害賠償，但是關于具體的賠償方式并未給出詳細規定。上述問題若不從法律上加以明確，很容易引發水權爭端。

針對上述問題，可從以下四個方面優化國際水權法律制度：第一，堅持權利義務相一致原則。要保證跨界水資源利用的公平合理，協調處理不同國家的水權利益，必須圍繞權利義務內在關系來構建水權體系，不能出現權利大于或小于義務的情況。如果受到自然、氣候或者不可抗力等因素影響，則需要借助經濟利益補償權利受損方，保證權利義務的平等關系。第二，設置水資源使用最低標準。盡管流域國享有對跨界水資源的使用權，但是這并不意味著可以無節制地使用所有水資源，否則將影響國際水資源的可持續發展，造成水資源浪費。因此，在分配跨界水資源時，需要堅持適度原則，將基本生活用水需求作為最低基數，超出部分的水資源需要按照一定原則和使用范圍進行合理分配，以維持流域水生態系統的正常運行。第三，按照水體貢獻率分配水權?？缃缢Y源流經國雖然享有平等的開發利用權，但是并不意味著各國的權利是均等的，如果缺乏合理的水權分配方式，很容易引發水權沖突。目前，學界關于這一問題提出了不同觀點，認為可均等分配、根據自身需求來分配或者根據各國開發利用水資源的能力來分配，這三種觀點均存在不同程度的弊端。相對合理的分配理論則是根據一國對流域建設的貢獻程度來分配水權，可以作為當前國際水權分配的依據。第四，堅持受益補償原則，即受益較多的國家給予貢獻較多的國家以利益補償，保證各方利益相對平衡。這一原則可以有效兼顧跨界水資源沿岸國家的不同利益，使得各方共同承擔責任、履行義務，實現水資源分配的公平合理。

2 跨界水資源的分配問題

跨界水資源作為國際性公共產品，必然面臨如何平衡各使用國之間的利益、將有限水資源分配給不同國家的問題。如果無法合理分配水資源，保證各方意見達成一致，將很容易引起國際水資源爭端，影響國際秩序的和平穩定。通常來說，同一條國際河流分布的多個國家，由于所處流域位置不同，對水資源開發利用的需求會有所差異。比如，上游國家更為注重水電的開發建設，下游國家主要關注農業灌溉等，這就導致不同地理位置的國家具有不同的水量使用需求。除了水量分配方面的沖突之外，國際河流水資源分配還存在水質不一的問題。根據利益最大化原則，上下游國家均會以自身利益最大化為依據來獲取水資源。但是由于水的流動性特點，上游國家不恰當的水資源利用方式會造成水質污染，加之對排污問題的輕視，使得下游水源水質受到嚴重影響。下游國家為了滿足生產生活用水需求，必須支付額外費用來治理水污染，使得取水成本增加。整體來看，水質與水量分配沖突會隨著水資源總量的豐富或缺乏而不斷變化。比如，在水資源充足的年份，上游國家通常會盡可能多地使用水資源，并且所產生的水污染問題也會加劇，如果沒有及時治理水污染，將導致下游水質受到持續影響，引發水質問題沖突。在水資源缺乏的年份，上下游國家的水資源需求都無法得到有效滿足，為了自身利益最大化，將會互相爭奪有限的水資源，產生水量分配爭端。

然而，目前國際上尚未形成跨界水資源分配的統一標準。整體來看，隨著國際河流水資源治理模式不斷成熟，分水原則經歷了從絕對主權到相對主權再到共享共治的漸進式發展，呈現出共同開發管理的良好態勢。具體來說，水資源分配原則經歷了以下變化：第一，絕對分配原則。初始階段，世界主要國家在國際水資源分配問題上持絕對性觀點，認為流經本國境內的水資源即為本國絕對享有，本國可以自由開發使用水資源，不應受到其他國家的限制與干預，或者認為本國水資源開發利用歷史久遠，理應獲得水資源分配的主導權。這種觀點違背了水資源分配的平等性原則，不利于維護其他國家的平等權益，影響水資源的可持續發展。第二，適度分配原則。由于絕對主權論無法得到國際社會普遍認可，因此國際河流沿岸國家開始作出適當讓步與妥協，從最初的絕對性原則向適度性原則過渡，即國際河流流經國均可以開發利用境內水資源，但是需要在不影響其他沿岸國水資源使用利益的前提下利用。這一分配原則相對符合國際水法的公平原則，在跨界水資源法律制定中得到廣泛應用。第三，共同開發原則。隨著生態危機不斷加劇，構建生態文明、踐行可持續發展理念逐漸成為國際社會的一致準則。在跨界水資源分配問題上，開始從利益共同體角度出發，將跨界水資源視為人類共有的自然資源，希望通過協同合作、共同開發管理的方式，綜合管理跨界水資源。

3 跨界水資源開發利用的可持續發展問題

水資源是人類共同擁有的自然資源，在開發利用過程中不僅要考慮當下的生產生活需求，促進水利經濟等方面的發展，也要從長遠角度出發，做好保護工作，使得水資源得以持續發展，為人類后代謀福祉。對跨界水資源而言，由于缺乏統一完善的水資源管理機制，相關開發利用權限不夠明確，使得跨界水資源使用缺乏有效約束，威脅水資源利用的可持續發展。具體來說，跨界水資源開發利用受到以下四個方面因素影響：第一，人口不斷增長，用水需求逐年攀升。由于區域分布不均，水資源供需錯位現象時常發生，約束著一國的經濟發展與社會穩定。尤其對發展中國家而言，龐大的人口基數與增長量使得水資源供需矛盾不斷加劇，供需失衡現象日益嚴重，導致水資源可持續利用問題更加嚴峻。第二，水質污染，生態環境被破壞。水資源是工農業發展的重要基礎，各國為發展經濟，通常會在跨界河流沿岸開設工廠、發展農業生產等。而由于排污設備不完善以及污染物處理不科學，工農業生產在消耗水資源的同時，會排放出大量有害物質，導致流域水質污染，嚴重影響沿岸居民的身體健康與生產生活，制約跨界水資源的可持續發展。第三，水資源管理缺失?？缃缢Y源開發涉及多主體利益，需要制定完善的管理制度，以保證水利工程的高效運行，保護周圍的水生態環境。然而，大部分國家在建設過程中，僅注重水利工程建設的短期效益，未建立明確的投招標制度與工程質量檢測標準，并且在水質檢測與監督方面存在許多薄弱環節，未能及時遏制水資源污染問題。第四，關于跨界水資源污染治理與保護的法律法規不夠完善，可操作性不強，對水資源開發利用行為的約束力不足。從我國法律建設情況來看，尚未制定跨界水資源利用方面的法律法規，僅對國內跨流域水資源的使用作出規范，指出國際水資源相關的責任義務依據國際法律法規來界定。從國際水法建設來看，國際社會對水資源污染問題進行法律闡釋，逐步重視水資源保護工作。在國際水道公約中明確提出水資源可持續發展理念，呼吁各國積極探求水資源開發與保護之間的平衡。2004年，在《柏林規則》中進一步規定了水資源保護的有效措施以及水質標準，明確要求各國采取合理措施保護國際河流水資源。

為更好地促進跨界水資源共享合作機制的有效推行，需要從法律層面出發，規范完善水資源開發利用和監督管理內容：第一，成立統一的國際河流監督管理機構，采用科學措施全方位監管跨界水資源的水質、水量以及突發事故等，針對不同的水污染行為制定有效的獎懲措施，落實水資源保護義務，提高流域水資源管理效能。第二，完善水資源污染的應急管理機制。國際河流沿線國家應當加強合作交流，共同監督水污染情況，并且一旦發生突發性污染事故，須及時向相關部門反映，形成良好的預警機制，還可以將相關檢測數據上傳至檢測平臺，科學評估流域水質、水量變化情況。第三，完善公眾參與的立法工作。立法支持公眾參與跨界水資源開發利用活動，要求政府部門建立良好的信息收集與公開機制，實現流域管理信息數據化、透明化，為公眾了解跨界水資源利用情況提供有效渠道，并且邀請居民代表參加聽證，發表關于流域開發的意見建議。

4 跨界水資源開發利用的爭端解決問題

長期以來，水資源爭端在跨界水資源開發利用過程中時常出現，主要集中在水權、水量分配、水污染治理等方面。這不僅會增加跨界水資源開發的不穩定因素，也會影響國家間政治經濟關系，引發不同程度的地區沖突或摩擦，不利于跨界水資源的合理利用。目前來看，關于跨界水資源爭端的解決方法主要包括政治機制與法律機制兩種。前者是指從外交層面出發開展協商、談判等，所發揮的約束作用有限；后者則是以司法和法律機制為主，具有強約束性質，能夠對跨界水資源爭端起到良好的限制約束作用，可妥善解決爭端。具體來說，要構建跨界水資源爭端解決的法律機制需要遵循以下三項原則：第一，堅持國家主權?？缃缢Y源是國家主權性的重要體現，無論采取何種方式解決水資源爭端，都不能忽略國家的主權地位。為此，國家主權是跨界水資源爭端解決的第一原則，需要充分尊重參與國的意見，從公平公正角度科學處理爭端，盡可能不侵害各方的合法權益。第二，可持續性原則?？缃缢Y源是全人類共同享有的自然資源，應當在滿足當代需求的同時，為人類后代的生活繁衍提供便利條件，促進跨界水資源的可持續發展。因此，在處理跨界水資源爭端時，需要從可持續發展原則出發，考慮水資源利用的合理性與科學性，保證水資源利用的代際平等。第三，公平合理原則。跨界水資源爭端涉及所有跨越國家的共同利益，需要兼顧水資源競爭與共享之間的平衡，促進水資源分配的協調。在進行法律約束時，需要考慮各方的不同利益訴求，在適度滿足各方用水需求的同時，要求各自承擔相應的責任與義務，促進跨界水資源的合理利用。

從法律實踐來看，解決跨界水資源爭端問題可以從以下三個方面入手：第一，成立良好的爭端解決機構。國際法庭應當發揮良好的司法裁決作用，積極受理跨界水資源爭端案件，結合各方利益與意見，科學處理水資源沖突。為此，應堅持公平裁決原則，公正對待水資源開發問題，不因國家的政治地位、經濟利益等而作出不公正判決；同時，綜合運用判例法、習慣法，將案例經驗匯編到法律法規中，形成更具權威性與約束力的法律規定，進一步完善國際水資源法律法規，以推動國際秩序的和平發展。第二，發揮第三方非政府組織的協商作用，成立仲裁專家委員會，專門負責解決國際水資源開發利用的爭端問題。合作國需攜手合作，圍繞跨界水資源利用的主要內容，制定完善且有針對性的爭端解決機制，從法律層面進一步完善流域管理，促進水資源爭端的妥善解決。第三方非政府組織具有較強的專業知識與能力，能夠針對不同的爭端提出良好的解決建議，最大程度兼顧各方利益。同時，這些組織憑借強大的信息收集與處理能力，能夠更加準確地指出各類爭端的潛在問題隱患，爭取得到各方重視，促進跨界水資源的科學利用與開發。為此，相關國家應賦予第三方組織一定的自主權與職能，科學制定組織運行的原則、機制、模式以及方法。比如，管理職能：全面管理跨界水資源的數量、質量，加強水質與水生態環境的監督檢測，采取及時預防警告措施；調研職能：圍繞特定合作項目進行調研取證，分析合作國開展跨界水資源開發的可行性與優勢條件；協商職能：統籌負責跨界水資源利用的分歧調解，探尋合適的方法進行解決。第三，制定區域性合作條約。跨界水資源合作開發是解決水資源爭端的有效路徑。為了保證合作的高效推進，合作國應當共同制定規范性的區域合作條約，詳細規定水資源開發的范圍、方式、原則，明確各方需要承擔的責任與義務，實現利益機制的共享合作，從而防止后續因利益沖突而引發水資源爭端。此外，加快構建跨界水資源生態補償機制，通過科學劃分環境利益，明確各方的利益占比，并主張受益方向貢獻方提供一定的利益補償，共同協商生態補償的方式、內容以及標準，以實現各方的利益平衡，促進跨界水資源開發合作的順利進行。

綜上所述，跨界水資源開發利用牽涉的問題復雜、類型多樣，需要進行深入探討與交流，依托法律機制合理規范各方利益、分配責任義務等，盡可能避免利益沖突。《中國跨界水資源利用和保護法律問題研究》一書較為詳盡地闡釋了跨界水資源利用的法律建設現狀，有助于了解國際水法的相關規定，制定科學完善的跨界水資源綜合利用措施，探索構建平衡各方利益的法律機制，值得深入研究閱讀。