當(dāng)前地方政府?dāng)?shù)字治理的困境與突破路徑

林志明，宋 君

（常熟理工學(xué)院 商學(xué)院，江蘇 蘇州 215500）

0 引言

在中國(guó)快速信息化與快速城鎮(zhèn)化的雙重影響下，以數(shù)字技術(shù)為代表的信息化建設(shè)成果正全方位影響著人們的生活生產(chǎn)方式，也快速推動(dòng)了地方政府?dāng)?shù)字治理進(jìn)程。數(shù)字治理雖源于信息技術(shù)，但更體現(xiàn)為治理哲學(xué)、管理機(jī)制、組織體制與信息技術(shù)的統(tǒng)一復(fù)合體［1］，其不僅僅外化為數(shù)字技術(shù)在治理領(lǐng)域的應(yīng)用，更要適應(yīng)治理需求的變化，內(nèi)在地推動(dòng)地方政府治理模式的變革和治理數(shù)字化的有效轉(zhuǎn)型。

當(dāng)前，各地政府利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)探索中國(guó)地方政府?dāng)?shù)字治理的路徑，產(chǎn)生了一些治理成果，積累了一些治理經(jīng)驗(yàn)。特別在習(xí)近平總書(shū)記的倡導(dǎo)下，自2018 年來(lái)，全國(guó)各省市地方政府紛紛開(kāi)展數(shù)字治理實(shí)踐工作，尤其以作為電子政務(wù)試點(diǎn)省份的廣東、浙江為代表，率先推出了“掌上政府指尖辦”“最多跑一次”等系列改革措施，以移動(dòng)化建設(shè)思路和網(wǎng)絡(luò)化政務(wù)思維開(kāi)啟了數(shù)字治理之路，有效提升政府治理效能。面對(duì)地方政府?dāng)?shù)字治理的蓬勃發(fā)展及面臨的諸多現(xiàn)實(shí)難題，為了順應(yīng)全球治理理念發(fā)展，提升我國(guó)地方政府?dāng)?shù)字治理水平，加快推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，本文擬梳理數(shù)字治理的發(fā)展歷程，分析其邏輯內(nèi)涵，挖掘現(xiàn)實(shí)困境，并提出突破路徑。

1 數(shù)字治理的發(fā)展歷程

戴長(zhǎng)征從社會(huì)形態(tài)演變角度，研究了國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為社會(huì)從農(nóng)業(yè)社會(huì)起步到工業(yè)社會(huì)再發(fā)展再到信息社會(huì)，國(guó)家治理方式也同步經(jīng)歷著單向控制到代議互動(dòng)直到數(shù)字協(xié)商轉(zhuǎn)變歷程［2］。因此以歐美國(guó)家為代表的全球數(shù)字治理經(jīng)歷了電子政務(wù)、數(shù)字政府及數(shù)字治理三個(gè)階段，如表1 所示。電子政務(wù)是數(shù)字治理的物質(zhì)基礎(chǔ)，數(shù)字政府是電子政務(wù)的提升發(fā)展，而作為一種創(chuàng)新治理模式的數(shù)字治理則是數(shù)字政府的更深入發(fā)展。電子政務(wù)與數(shù)字政府可以理解為組織層面的數(shù)字化，但數(shù)字治理是在數(shù)字社會(huì)中治理模式的絕對(duì)轉(zhuǎn)變，對(duì)于參與公共事務(wù)管理、享受政府服務(wù)方面，社會(huì)成員都期待著更高的標(biāo)準(zhǔn)，提出了更高的要求。

表1 全球數(shù)字治理發(fā)展三階段對(duì)比

回顧國(guó)內(nèi)，數(shù)字治理的發(fā)展也大致經(jīng)歷了萌芽、形成和發(fā)展三個(gè)階段，如表2 所示。今天，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)已取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，數(shù)字治理實(shí)踐也得到了較大范圍的應(yīng)用和推廣，政府行政能力與治理水平也得到顯著提升。

表2 我國(guó)數(shù)字治理發(fā)展歷程

2 數(shù)字治理的內(nèi)涵

最早提出數(shù)字治理理論的學(xué)者是西班牙人曼紐爾，早在2003 年，他就認(rèn)為數(shù)字治理是能應(yīng)對(duì)信息時(shí)代背景下的一種新型公共治理體系。此后，數(shù)字治理理論圍繞民生問(wèn)題、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)、整體性治理及公民參與性等核心概念進(jìn)一步擴(kuò)展深化。英國(guó)學(xué)者帕特里克主張數(shù)字治理是數(shù)字信息技術(shù)與治理理論相互結(jié)合而形成的新型治理范式，信息技術(shù)應(yīng)用和信息處理是數(shù)字時(shí)代治理發(fā)生變化的核心，通過(guò)與信息系統(tǒng)相連的各種變革體現(xiàn)了治理的變化，其結(jié)果是信息技術(shù)應(yīng)用必將促使公共部門(mén)主動(dòng)改革管理機(jī)制，將集中的權(quán)力分散化，并逐步過(guò)渡到社會(huì)善治［3］。

國(guó)內(nèi)的學(xué)者主要聚焦于社會(huì)治理現(xiàn)代化、治理中的互動(dòng)參與機(jī)制，以及數(shù)字政府結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等方面。何哲認(rèn)為數(shù)字治理，一是對(duì)數(shù)據(jù)的治理，認(rèn)為被治理的對(duì)象是數(shù)據(jù)，二是基于數(shù)據(jù)的治理，將數(shù)據(jù)治理作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心［4］，片面理解數(shù)字治理不可取。黃建偉認(rèn)為，歐美代表的數(shù)字治理不僅僅是技術(shù)與理論的簡(jiǎn)單疊加，重心是優(yōu)化治理手段，通過(guò)融入新的價(jià)值治理理念，強(qiáng)化多方參與的共享與合作，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化［5］。顏佳華從賦能視角認(rèn)為，數(shù)字治理要從政府組織內(nèi)部和政府外部的公眾、內(nèi)外兩方面對(duì)治理進(jìn)行“賦能”和“賦權(quán)”［6］。呂美璇認(rèn)為，數(shù)字治理以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)，必須轉(zhuǎn)變治理方式與治理理念，強(qiáng)調(diào)整個(gè)社會(huì)的多元主體及共同參與，實(shí)現(xiàn)成員多向互動(dòng)，是一種新型的共商共治共享的治理模式［7］。

基于國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)數(shù)字治理的認(rèn)識(shí)和理解，本文把握共性特征，抽取得到廣泛認(rèn)可的內(nèi)涵，從管理視角界定：數(shù)字治理是一種運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等一系列數(shù)字化手段，并植入新的價(jià)值治理理念，能有效轉(zhuǎn)變治理方式，保證社會(huì)多元主體的共同參與及多向互動(dòng)的共商共建共享的管理活動(dòng)模式。其目的是使服務(wù)提供更加高效便捷，事務(wù)過(guò)程更加透明公開(kāi)，溝通渠道更加順暢及時(shí)，政府決策更加科學(xué)高效，資源配置更加充分合理。

數(shù)字治理不僅僅是政府辦公層面及行政事務(wù)辦理的數(shù)字化升級(jí)，更要突出運(yùn)用數(shù)字化手段帶來(lái)的科學(xué)化、透明化、信息化等特點(diǎn)，對(duì)治理過(guò)程、數(shù)字技術(shù)、治理理念進(jìn)行全面的創(chuàng)新變革。數(shù)字治理必須變單向互動(dòng)模式為多向互動(dòng)模式，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力向社會(huì)多元主體回歸，充分彰顯與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的民主、公開(kāi)、參與、共享、公平等價(jià)值理念。數(shù)字治理本質(zhì)上是一種管理理論，利用數(shù)字化手段促進(jìn)了人與人、組織與組織、人與組織之間重構(gòu)的一種管理、溝通、服務(wù)、交流等多種行為的新型治理模式，其一方面改造了人類(lèi)生存的生態(tài)環(huán)境，另一方面為數(shù)字治理的誕生和發(fā)展壯大提供土壤。

3 數(shù)字治理的價(jià)值優(yōu)勢(shì)

3.1 有利于管理精準(zhǔn)化

當(dāng)前政府借助數(shù)字化手段，實(shí)施數(shù)字化管理，通過(guò)每天收集海量數(shù)據(jù)，在應(yīng)用大數(shù)據(jù)過(guò)程中堅(jiān)決貫徹“精、細(xì)、準(zhǔn)、嚴(yán)、全”原則，能有效促進(jìn)管理精準(zhǔn)化。以往政府通常采用“同事同方法、多事一方法”的固定準(zhǔn)則，現(xiàn)在政府要打破“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，利用大數(shù)據(jù)間縱橫交錯(cuò)的關(guān)系，充分使用數(shù)字化資源系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)管理精準(zhǔn)化。并且，在管理過(guò)程中，由于囊括了公民的主體意見(jiàn)，考慮了社會(huì)公民個(gè)性化需求，因而既能預(yù)警輿情，又能準(zhǔn)確高效地化解社會(huì)矛盾，避免各方?jīng)_突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和常態(tài)化發(fā)展。現(xiàn)階段政府的這種精準(zhǔn)化管理在高等教育、衛(wèi)生醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、公共交通等領(lǐng)域都得到充分的運(yùn)用。如海南省瓊海市公安局利用能實(shí)時(shí)響應(yīng)的“天網(wǎng)”預(yù)警信息和路面巡控的“地網(wǎng)”路管員，有效破解警力不足、反應(yīng)慢、被動(dòng)應(yīng)對(duì)警情等問(wèn)題，提高了路面巡控和查緝辦案的精準(zhǔn)度。

3.2 有利于資源共享互惠

資源包含數(shù)據(jù)資源、人才資源、人力資源、能源資源、教育資源、醫(yī)療資源等，做好了資源合理共享，才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)互惠互利和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前各級(jí)政府在充分認(rèn)識(shí)到信息化開(kāi)放與資源共享的重要性之后，便開(kāi)啟了政府自身的變革實(shí)踐。為了促進(jìn)資源共享互惠，在人才資源輸送與社會(huì)資源共享方面，政府做了大膽的實(shí)踐。一是做到“跨區(qū)域跨城鄉(xiāng)”資源優(yōu)化配置。如將東部?jī)?yōu)秀的專(zhuān)家型、知識(shí)型、商業(yè)型人才，經(jīng)過(guò)對(duì)接、申報(bào)、審核、派遣、評(píng)估等人才輸送流程，調(diào)配到西部對(duì)應(yīng)緊缺人才急需地區(qū)工作，同時(shí)還將西部豐富的人力資源引導(dǎo)到東部高產(chǎn)能、高輸出的勞動(dòng)密集型企業(yè)就業(yè)，還從應(yīng)屆高考生中定向錄取免費(fèi)師范生、免費(fèi)醫(yī)學(xué)生等為農(nóng)村基層服務(wù)。二是做到“跨時(shí)間跨空間”資源配置。借助物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)均衡醫(yī)療、教育等社會(huì)資源，如通過(guò)遠(yuǎn)程醫(yī)療、在線(xiàn)教育等實(shí)現(xiàn)跨時(shí)空資源共享，突破傳統(tǒng)面對(duì)面模式，緩解優(yōu)質(zhì)資源受限且不均衡的狀況，一定程度上化解了社會(huì)矛盾。

3.3 有利于決策科學(xué)化

政府?dāng)?shù)字治理中的決策科學(xué)化取決于決策主體能否順應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，充分運(yùn)用科學(xué)的理論與決策方法，在大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等數(shù)字化手段輔助下實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。政府要優(yōu)化決策流程，規(guī)范決策程序，通過(guò)專(zhuān)業(yè)的智囊團(tuán)隊(duì)和專(zhuān)門(mén)的決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，充分感知和利用數(shù)據(jù)，從初級(jí)量化到精準(zhǔn)量化，將公民主體意見(jiàn)融入決策方案中，在決策輸出端突顯各利益相關(guān)者需求。在大數(shù)據(jù)背景下，新時(shí)代政府要設(shè)計(jì)出融合數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、流程優(yōu)化、組織再造、實(shí)時(shí)響應(yīng)、決策科學(xué)、行動(dòng)智能的治理模式，徹底摒棄傳統(tǒng)時(shí)代當(dāng)權(quán)官員的“拍腦袋決策”，實(shí)現(xiàn)從“主觀經(jīng)驗(yàn)決策”向“客觀科學(xué)決策”的轉(zhuǎn)型。

3.4 有利于保障公民合法權(quán)益

就政府治理而言，公民的合法權(quán)益通常包括知曉信息的權(quán)利、合理途徑參與事務(wù)的權(quán)利、享受公共服務(wù)的權(quán)利、獲取輿情問(wèn)題回應(yīng)的權(quán)利等。而數(shù)字治理的核心理念就是要高度重視保障公民合法權(quán)益，因此要?jiǎng)訂T全社會(huì)組織、企業(yè)和民眾廣泛參與政府治理。如通過(guò)線(xiàn)上平臺(tái)開(kāi)展政策研討會(huì)、專(zhuān)項(xiàng)電子聽(tīng)證會(huì)、電子問(wèn)卷調(diào)查、直播電子問(wèn)政、審批流程公開(kāi)會(huì)等形式，讓公民及社會(huì)組織最大限度地參與公共政策制定和重大事項(xiàng)決策的全過(guò)程，為其查詢(xún)、獲取和利用政府資源提供了便捷的渠道，提高了政府治理的透明性和電子問(wèn)政的有效性。同時(shí)，還建立起科學(xué)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，除了涵蓋政府自身的績(jī)效外，還包括社會(huì)組織的評(píng)估和公民滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，從主動(dòng)保障公民合法權(quán)益到績(jī)效評(píng)估反饋，形成一個(gè)閉環(huán)，以此來(lái)完善公共服務(wù)建設(shè)并保障公民合法權(quán)益。

4 當(dāng)前數(shù)字治理的困境

4.1 體系化建構(gòu)不成熟、法制化建設(shè)滯后

完善的法律法規(guī)和完備的治理體制是推進(jìn)政府?dāng)?shù)字治理的基本保障。若缺少了數(shù)字治理的規(guī)范性文件和法律制度體系保障，缺少了系統(tǒng)籌劃的長(zhǎng)效治理體制，缺少了國(guó)家層面的總體謀劃與頂層設(shè)計(jì)，政府?dāng)?shù)字治理就難以向縱深發(fā)展。現(xiàn)階段，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)啟了數(shù)字治理的新征程，即從雙向交互階段走向多向互動(dòng)階段的復(fù)雜社會(huì)結(jié)構(gòu)與復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，人們表達(dá)自己訴求和參與政府決策的意愿強(qiáng)烈，但不同人群之間利益訴求必有沖突，現(xiàn)行不完備的管理體制與不完善的法律體系，阻礙了多向互動(dòng)的數(shù)字治理的穩(wěn)定發(fā)展。

我國(guó)政府?dāng)?shù)字治理方面的政策法規(guī)和規(guī)范性文件并不多，涵蓋面有限，如《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十四五”國(guó)家信息化規(guī)劃》，在一定程度上保障了數(shù)字治理的有序推進(jìn)，但與開(kāi)展數(shù)字治理較早的英、美、法等國(guó)家相比，規(guī)范文件及保障法規(guī)仍顯不足，在推進(jìn)數(shù)字治理的體系化建構(gòu)方面仍不完善，其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致地方政府在實(shí)踐過(guò)程中，因?yàn)槿狈σ?guī)范性法律法規(guī)作為依據(jù)而遲滯被動(dòng)，甚至停滯。特別是作為數(shù)字治理中的數(shù)據(jù)資源，從安全考慮要保密可能形成數(shù)據(jù)壁壘，從消除“數(shù)據(jù)孤島”考慮可能產(chǎn)生數(shù)據(jù)泄露，缺少了文件規(guī)范、法律保障和恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)行機(jī)制，在數(shù)字治理實(shí)踐中很難把握合適的度，甚至地方政府一味求新，偏向政績(jī)觀影響而不顧“普適舉措”。

4.2 多元參與機(jī)制失效、多元參與主體缺位

多元參與是數(shù)字治理的顯著特征，要求治理理念從粗放型轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)型，從“政府端菜”轉(zhuǎn)向“群眾點(diǎn)餐”，從單一治理主體轉(zhuǎn)向多主體協(xié)商共建。當(dāng)前，各級(jí)政府是數(shù)字治理的制定者和具體舉措的實(shí)踐者，處于治理主體地位，而非政府組織、企業(yè)和公民等社會(huì)力量，依然處于從屬被動(dòng)地位。只有上述多元主體共同參與多向互動(dòng)才能有效促進(jìn)善治狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)。從實(shí)際情況看，協(xié)同主體參與機(jī)制仍顯不足，他們面臨著參與途徑不明、政府態(tài)度冷淡、社會(huì)公眾信任缺乏及數(shù)字化水平不高等問(wèn)題，社會(huì)力量的參與主要停留在通過(guò)網(wǎng)上政務(wù)來(lái)處理日常事務(wù)等電子政務(wù)層面，參與深度與廣度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，未能有效助推政府?dāng)?shù)字治理水平的提升。另外，地方政府對(duì)數(shù)字治理演進(jìn)結(jié)構(gòu)存在認(rèn)知偏差，對(duì)多元主體參與重視不夠，未能意識(shí)到其他從屬治理主體參與的重要性與緊迫性，致使多元主體參與度偏低，社會(huì)力量主動(dòng)參與與理性參與意識(shí)薄弱，多元參與機(jī)制效能未能充分發(fā)揮。

4.3 數(shù)據(jù)碎片化嚴(yán)重、數(shù)據(jù)壟斷性加劇

涉及政府?dāng)?shù)字治理的數(shù)據(jù)資源主要包括政府部門(mén)的政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)掌管的企業(yè)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商及互聯(lián)網(wǎng)巨頭掌管的社會(huì)數(shù)據(jù)［8］。政務(wù)數(shù)據(jù)又分不同層級(jí)、不同地域、不同部門(mén)建設(shè)，一般遵循“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，為政府內(nèi)部各自為政及“信息孤島”的形成埋下伏筆。而企業(yè)將數(shù)據(jù)視為企業(yè)的寶貴資源和核心競(jìng)爭(zhēng)力，不會(huì)輕易對(duì)外公開(kāi)，由企業(yè)嚴(yán)格管控。運(yùn)營(yíng)商及互聯(lián)網(wǎng)公司的社會(huì)數(shù)據(jù)，涉及到隱私保護(hù)問(wèn)題，也都存于各自的云服務(wù)器，對(duì)外開(kāi)放利用十分有限。從治理實(shí)踐看，目前政府部門(mén)各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重，重復(fù)頻繁地填報(bào)表格、數(shù)據(jù)采集、指紋識(shí)別、人臉識(shí)別等被過(guò)度使用，也間接反映了政務(wù)數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺乏互聯(lián)互通，存在大量信息孤島。因此，政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和社會(huì)數(shù)據(jù)分散化碎片化嚴(yán)重，很大程度上阻礙了數(shù)字治理效能的發(fā)揮。

同時(shí)，公共數(shù)據(jù)資源存在“壟斷性”風(fēng)險(xiǎn)。在治理系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用中，一種普遍認(rèn)可的建設(shè)模式是政企合作，基本打包給企業(yè)實(shí)施和運(yùn)行。各地政府從項(xiàng)目規(guī)劃開(kāi)始，到方案設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施部署、業(yè)務(wù)應(yīng)用開(kāi)發(fā)，直到后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)及公共數(shù)據(jù)資源利用等方面，均引入了大量的信息技術(shù)實(shí)力雄厚的市場(chǎng)力量。然而，在將治理系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目打包給企業(yè)的同時(shí)，默認(rèn)了“誰(shuí)開(kāi)發(fā)平臺(tái)，數(shù)據(jù)就給誰(shuí)用”的思路，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)資源可能被合作企業(yè)壟斷，甚至被當(dāng)作無(wú)形商品進(jìn)行售賣(mài)，置公共數(shù)據(jù)資源于不安全的境地，還剝奪了其他企業(yè)公平獲取數(shù)據(jù)資源使用的權(quán)利，從而嚴(yán)重?fù)p害數(shù)字治理的健康發(fā)展。

5 數(shù)字治理的突破路徑

在數(shù)字政府、智慧城市、城市大腦等電子政務(wù)的建設(shè)歷程中，數(shù)字治理?yè)碛兄r明的價(jià)值優(yōu)勢(shì)和廣闊的發(fā)展空間。因此，應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)困境，努力尋求突破路徑。

5.1 加快法制化建設(shè)，完善體系建構(gòu)

首先，要重視并加快數(shù)字治理的法制化建設(shè)。政府立法部門(mén)應(yīng)當(dāng)立足實(shí)際，充分調(diào)研，加快步伐，抓緊制定具有約束力的法律法規(guī)與操作規(guī)范性的文件，將政府傳統(tǒng)的行政命令式治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字政府的專(zhuān)業(yè)性法律治理模式，進(jìn)而保障數(shù)字治理有據(jù)可循、有法可依、程序規(guī)范、結(jié)果可信。相關(guān)法規(guī)要力圖覆蓋數(shù)字治理中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)、新議題，建構(gòu)可操作性強(qiáng)的數(shù)字治理法律保障體系。比如，通過(guò)法規(guī)協(xié)調(diào)和均衡數(shù)字治理資源，保障一定的經(jīng)費(fèi)投入，夯實(shí)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施，提升地方政府對(duì)數(shù)字治理的重視程度。

其次，要完善政府?dāng)?shù)字治理的體系化建構(gòu)。中央政府要按照全國(guó)“一盤(pán)棋”“一張網(wǎng)”的整體思路進(jìn)行系統(tǒng)籌謀，做好頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)數(shù)字治理要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、達(dá)到的效果，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的信息技術(shù)水平、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、社會(huì)主體分布及參與意愿和參與程度、推進(jìn)治理現(xiàn)代化總體進(jìn)程等因素，統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)字治理體系建構(gòu)，總體設(shè)計(jì)實(shí)施方案和實(shí)施步驟，給出系統(tǒng)性的、完整性的總體發(fā)展意見(jiàn)。意見(jiàn)必須明確兼具普適性與權(quán)威性的數(shù)字治理管理體制，讓地方政府有規(guī)范可遵循、有經(jīng)驗(yàn)可借鑒、有體制可保障。比如，從數(shù)字治理的問(wèn)題和需求出發(fā)，構(gòu)建基本的組織架構(gòu)，明確任務(wù)目標(biāo)，分級(jí)分崗設(shè)立職位，規(guī)定工作內(nèi)容，規(guī)范工作程序等。地方政府要重視國(guó)家推進(jìn)數(shù)字治理的重大意義，充分調(diào)動(dòng)政府內(nèi)部和外部的積極性，利用好社會(huì)資源和社會(huì)力量，加快數(shù)字政府建設(shè)，推進(jìn)數(shù)字治理進(jìn)程，優(yōu)化地方政府的宏觀治理環(huán)境，助推我國(guó)數(shù)字治理穩(wěn)定健康發(fā)展。

5.2 調(diào)動(dòng)社會(huì)多元主體，重塑多元參與機(jī)制

首先，要吸引和調(diào)動(dòng)多元主體積極參與。多元參與是數(shù)字治理的顯著特征，協(xié)商共建是數(shù)字治理的關(guān)鍵因素，多向互動(dòng)是數(shù)字治理的本質(zhì)要求。因此，地方政府要依托治理資源推進(jìn)數(shù)字治理并實(shí)現(xiàn)價(jià)值創(chuàng)造，必須吸引、調(diào)動(dòng)治理主體積極參與、理性參與。要廣泛宣傳，提高對(duì)多元主體共同參與治理重要性的認(rèn)識(shí)，重塑多元治理機(jī)制。多元一定要體現(xiàn)政府部門(mén)、社會(huì)組織、企業(yè)和社會(huì)公眾等組成的數(shù)字治理主體，發(fā)揮政府主體的主動(dòng)性，調(diào)動(dòng)協(xié)同主體的能動(dòng)性，統(tǒng)籌調(diào)配資源，適度政策傾斜，規(guī)范化參與機(jī)制，完善好治理機(jī)制，促進(jìn)多元主體的共商共建共享，使各主體能夠切實(shí)高效參與政府?dāng)?shù)字治理活動(dòng)，真正體現(xiàn)各主體當(dāng)家作主的主人翁地位［9］。

其次，要提供協(xié)同主體參與的便捷途徑。重塑多元參與機(jī)制，保障協(xié)同主體參與的積極性，完善現(xiàn)代治理體系，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以政府主體主導(dǎo)的供給側(cè)改革為主線(xiàn)，整合電子公共服務(wù)供給［10］，建構(gòu)多元參與的便捷電子服務(wù)體系。比如，數(shù)字治理平臺(tái)可同步考慮移動(dòng)端的場(chǎng)景應(yīng)用，開(kāi)發(fā)基于便捷移動(dòng)終端的治理平臺(tái)入口，打通移動(dòng)應(yīng)用如微信、QQ、Email 等與數(shù)字治理平臺(tái)的業(yè)務(wù)接口，提供便捷的參與治理途徑，廣泛吸引協(xié)同主體共同參與數(shù)字治理。

5.3 有效整合各類(lèi)數(shù)據(jù)，充分挖掘數(shù)據(jù)資源價(jià)值

首先，要認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)資源的重要價(jià)值。數(shù)字治理的成效關(guān)鍵看數(shù)據(jù)治理，數(shù)據(jù)治理也是數(shù)字治理的內(nèi)在要求。在2020 年突如其來(lái)的新冠肺炎疫情防控中，中國(guó)的抗疫成功與背后強(qiáng)大的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不無(wú)關(guān)系。比如，火車(chē)票客運(yùn)票的實(shí)名制購(gòu)票，進(jìn)出站的身份證驗(yàn)證，人臉識(shí)別，移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商的手機(jī)卡實(shí)名制，移動(dòng)軌跡行程跟蹤，公安部門(mén)強(qiáng)大的人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，包括阿里、騰訊、滴滴在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)積累的海量消費(fèi)數(shù)據(jù)等，對(duì)新冠肺炎疫情防控起到了重要作用。這些數(shù)據(jù)在合理連通并整合后，在精準(zhǔn)防疫、精確追蹤及嚴(yán)格隔離等環(huán)節(jié)發(fā)揮重要作用，在短期內(nèi)迅速阻止了疫情的擴(kuò)散蔓延。同時(shí)借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物、在線(xiàn)教育、線(xiàn)上診斷、在線(xiàn)辦公、電子政務(wù)等為封控期間的正常生產(chǎn)生活提供保障，關(guān)鍵還大幅減少公眾流動(dòng)，阻止密切接觸，防止交叉感染，阻斷疫情傳播，數(shù)字化手段及數(shù)據(jù)資源功不可沒(méi)。所以各類(lèi)數(shù)據(jù)發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用，為科學(xué)決策、正確決策奠定了重要的基礎(chǔ)。

其次，要整合社會(huì)數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)及企業(yè)數(shù)據(jù)，最大化挖掘數(shù)據(jù)資源的價(jià)值。2020 年的疫情防控，從某種意義上說(shuō)，是對(duì)中國(guó)數(shù)字治理能力的一場(chǎng)考驗(yàn)。在未來(lái)的政府?dāng)?shù)字治理中，需要主動(dòng)積極、更廣更深地整合數(shù)據(jù)資源，重點(diǎn)是整合網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商及互聯(lián)網(wǎng)巨頭掌控的社會(huì)數(shù)據(jù)、政府部門(mén)掌握的政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)擁有的企業(yè)數(shù)據(jù)，充分挖掘這些數(shù)據(jù)資源服務(wù)社會(huì)、服務(wù)公眾的價(jià)值。為此，一是要以制度化的手段、規(guī)范化的程序加大數(shù)據(jù)開(kāi)放的力度。在不涉及國(guó)家機(jī)密與公共安全前提下，需要及時(shí)向社會(huì)開(kāi)放以上三類(lèi)數(shù)據(jù)，特別是與公眾息息相關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)，要便于讓相關(guān)組織開(kāi)發(fā)利用好歷史數(shù)據(jù)，造福于人類(lèi)；二是要打破各自為政、獨(dú)占?jí)艛嗟木置妫晟茢?shù)據(jù)共享機(jī)制。要最大限度地抑制數(shù)據(jù)的巨頭所有、企業(yè)所有、單位所有、部門(mén)所有，使可以共享的數(shù)據(jù)在更大范圍內(nèi)共享，逐步破除數(shù)據(jù)壟斷、獨(dú)占、封閉的不良狀態(tài)，以利于數(shù)據(jù)資源的充分利用，造福于社會(huì)。

最后，要處理好個(gè)人隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用之間的關(guān)系。在最大化挖掘數(shù)據(jù)資源價(jià)值的過(guò)程中，遇到的最突出的問(wèn)題是涉密安全問(wèn)題及個(gè)人隱私保護(hù)問(wèn)題，主要原因在于我國(guó)至今還沒(méi)有一部完整的個(gè)人隱私保護(hù)法律。但中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)消費(fèi)發(fā)展迅猛，個(gè)人涉密數(shù)據(jù)保護(hù)意識(shí)還相對(duì)淡薄，加之缺少法律保障，為電信詐騙、網(wǎng)絡(luò)犯罪、泄露機(jī)密、竊取資料等違法犯罪行為提供了空間。因此，加快制定并實(shí)施一部關(guān)于個(gè)人隱私保護(hù)的法律法規(guī)，顯得尤為迫切和重要，也是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵所在。好在《個(gè)人信息保護(hù)法》在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決獲得通過(guò)，已于2021 年11 月1 日起實(shí)行，期待在合理利用好數(shù)據(jù)資源的同時(shí)，保護(hù)好公民的個(gè)人隱私。

6 結(jié)語(yǔ)

地方政府?dāng)?shù)字治理深度融合基層治理實(shí)踐和數(shù)字技術(shù)，有效銜接智慧政務(wù)和政府體制創(chuàng)新，是當(dāng)代各地政府轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)和時(shí)代要求，有利于實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化和決策科學(xué)化，有利于實(shí)現(xiàn)資源共享互惠及公民合法權(quán)益保障。雖然當(dāng)前面臨一些現(xiàn)實(shí)困境，但要堅(jiān)持“用法制建設(shè)作保障”，完善治理體系，用“多元參與機(jī)制”體現(xiàn)治理主體地位，更要整合并挖掘數(shù)據(jù)治理價(jià)值，加快數(shù)字政府建設(shè)，優(yōu)化宏觀治理環(huán)境，助推政府治理現(xiàn)代化的快速發(fā)展。