新時代國有資本運營公司微觀治理路徑研究

江少波

（廣西農業職業技術大學，南寧 530005）

0 引言

黨的十八大以來，國有經濟改革發生了質的飛躍，尤其是國有企業盈利質量、股權結構、內部治理等方面取得了較大的成就，進一步強化了國有經濟對國民經濟發展的正確導向和影響力。在推進國有企業深度改革實踐中，國家提出了發展國有運營公司的新策略，與原有的國有企業管理路徑（“國資委—國有企業”）相比，新改革措施增設了資本運營公司作為國資委與國有企業之間的“緩沖層”，能進一步減輕國資委對國有企業的干預，最大程度激發國有資本運營的市場活力。資本運營公司是實現國有資產市場化運作的平臺，能充分發揮國有資本的投資活力，擴大輻射范圍，有利于實現由“管資產”向“管資本”變革。資本運營公司不僅連接政府與國有企業，又是國有資本的運營主體，其內部環境和治理機制對決策制定、實施及有效性具有重大影響。當前，國有資本運行治理理論與實踐處于先行先試階段，積累了一定的經驗，但其與傳統公司的治理方式和路徑存在不同，基于此，本文在新時代背景下，探索國有資本運營公司微觀治理路徑，以期對促進新時代國有企業高質量發展提供有益借鑒。

1 國有資本運營微觀治理研究綜述

國有資本運營是新時代國有企業改革的延伸和深化，根本目的是提高國有資產的運營效率和市場競爭力，國外文獻主要從國有資本控制權安排、國有資本管理體制和國有資本經營效率等方面展開研究，而國內研究則聚焦于國有資本運行主體職能確定、國有資本運行機制和監督機制設計等領域。

1.1 國外研究綜述

在國有企業改革過程中，國有資本的出資者決定著控制權與管理體制，也決定著國有資本運行效率。Koppell（2007）認為，國有企業的目標包括經濟效益和部分政府職能的履行；Coase（1994）認為，當國有產權的交易費用高于市場交易費用時，產生低效率的資源配置，國有企業改革的重點就是產權改革，實現資源合理配置。Chan（2009）認為，國有企業改革的關鍵節點在于產權、管理權的安排。Grossman（2005）在批判Coase（1994）觀點的基礎上提出了不完全契約理論，以解釋國有企業出資者的雙重角色和代理成本問題。在國有企業改革及產權安排研究實踐方面，西方研究者提出國有企業私有化的改革理念，Sam（2013）認為，私有化程度存在最優化狀態，公私合營、交叉持股等混合所有制企業是提高國有企業運營效率的最佳方式。

1.2 國內文獻綜述

國有企業改革歷經長期實踐發展，已經形成穩定的治理結構，現有研究聚焦于混合所有制產權制度安排及相應的機制和效應、資本運營公司在國有資本中職能界定、運行與監督機制等。潘澤清（2016）認為，國有運營公司擴寬了混合所有制改革的范圍。吳秋生（2019）認為，混合所有制改革對資本結構、現金持有量優化、企業創新等具有重要影響。厲以寧（2014）認為，應設置綜合性國有資本投資基金公司。陳道江（2014）認為，國有資本運營公司核心職能是作為國資委的經理人，以出資人的身份運營國有資產。陳信元（2007）、余明桂（2010）認為，政府干預顯著降低績效，設置資本運營公司能顯著降低行政干預，提升績效，被稱為“放權機制”。股權結構安排能顯著緩解代理沖突，降低代理成本，進而提升公司業績，通過“人格化”股東身份地位確定，使國有企業有明確的股東地位，切實履行監督職責。

2 國有資本運營治理理論與機制分析

2.1 國有資本及國有資本運營概念界定

國有資本運營公司是在黨的十八屆三中全會首次提出國有企業改革全新理念與措施，其內涵原理、改革理念與實踐操作層面與傳統國有資產監管體制存在較大的差異。國有資本是指“國家履行出資，在企業中依法形成的資本和權益”，《企業國有資本與財務管理暫行辦法》中的定義為：國有資本是國家對企業各種投資和投資所形成的權益，國有資本不僅具有資本一般特征，還具有體現社會主義生產關系的特殊功能，國有資本營運的主體是資本所有者、管理者，但與一般資本相比，國有資本運營主體是全民，是一個抽象且缺乏直接實施決策行為能力的主體，因此，國有資本必須由國家經過授權、代理等形式賦予其“人格化”的管理者來實施投資等決策。國有資本運營管理體制的變革核心是減少行政干預，提升市場化程度。

2.2 資本運營治理理論與機制分析

委托代理理論認為兩權分離導致所有者與經營者利益期望存在差異，進而產生有悖于契約精神行為，最典型的就是“逆向選擇”和“道德風險”，從而給所有者造成不利后果的行為。資本運營公司是資本運營的主體，其目的是減少行政干預，通過國有資本運營公司的“隔離層”作用以及“人格化”股東治理機制能較大程度緩解代理問題。

有效的激勵機制對治理代理沖突問題具有重要意義。從作用機制上來看，首先，有效的激勵能提高股東、董事會內部治理的積極性和質量，從而減少代理成本、提升業績，設置國有資本運營公司并給予國有資本股份賦予“人格化”的股東，并通過實施有效的激勵，降低了國有企業長期所有者“缺位”代理成本。其次，有效的激勵機制提高了全體員工的積極性與創新精神，員工能把自己的收益期望與公司的可持續發展、績效密切聯系起來，尤其在全球商業模式快遞迭代、科技創新加速的背景下，有效的激勵機制對提升公司的市場競爭力具有重要意義。

董事會是公司常設權力機構，自20 世紀以來，其權限和作用逐漸擴大，在公司實際經營活動中，董事會不僅是單一地負責執行股東大會決議的機構，也是具有一定的經營決策的職能。在公司權力分配實踐中，董事會則實際上成為經營決策的機構，而經理制度安排則成為實際執行機構，董事會成為公司決策、執行系統的中樞環節，也是公司治理、運營的中心。因此，對國有資本運營公司治理必須考慮董事會治理。

3 國有資本運營微觀治理路徑構建與評價機制

我國當前國有資本在資源配置方面存在結構性問題，突出表現在高杠桿性與低收益率之間不匹配，國有企業還存在預算“軟約束”等問題，因此，國有經濟改革的關鍵和重點是“政企分開、政資分開、兩權分開”，國有資本運營公司是新時代國有企業資源配置治理的排頭兵，是國有產權代理鏈條上的重要節點，具有重要意義。

3.1 國有資本運營微觀治理路徑構建

3.1.1 國資委與國有資本運營公司代理治理路徑

國有資本運營微觀治理主體是國有資本運營公司，其職能和核心業務是推進產業資本與金融資本的融合，實現對企業間的重組、兼并，作為國資委與國有企業之間的“隔離層”和國有資產代理鏈條重要節點，其公司治理不僅涉及對董事會、監事會、經理層等方面的治理，還與國有資產監管機構的黨委會治理、雙重代理治理密切相關。

國有資本運營公司微觀治理首先要解決第一層“委托—代理”問題，即“國資委”與國有資本運營公司的治理問題，但“國資委”作為國有資產監管與治理的首個關鍵節點，其具有多種角色與職能配置。譬如可以作為出資人，也可以作為黨建負責人和國資監管人。作為出資人，國資委必須履行作為股東角色對資本營運公司的重大戰略決策、投資方向的制定等職能；作為黨建負責人，其必須確保國有資本運營公司黨的先進性建設，發揮黨對資本運營公司的治理和監督作用；作為監管人，必須確保國有資本運營公司穩健運行和國有出資額保值、增值功能。梳理現有理論研究成果與實踐經驗，發現國資委與國有資本運營公司存在多個直接或間接的代理關系，對各職能治理機制分解，形成各種治理路徑或機制，如圖1 所示。

圖1 第一層代理關系與治理機制

3.1.2 國有資本運營公司內部治理路徑

國有資本運營公司在新一輪國企業改革中，具有典型的三重角色：首先，從第一層代理關系來看，國有資本運營公司是獨立的市場主體；其次，作為所持股企業的出資人，履行出資人職能；最后，國有資本運營公司是專門從事國有資本運行的專業化市場平臺。這三重角色各司其職是國有資本運營公司高效運轉的前提，也是其內部治理的重要研究對象。具體來說，其內部治理應圍繞黨委會、董事會、監事會與經理人展開。黨委會發揮領導核心和政治引領作用，包括黨建工作，黨員先進性建設、人才的管理以及對重大經營和投資決策的監督。董事會通過內部管理與控制、市場化高管選聘機制決策、差異化激勵與分配制度等路徑實施有效治理，監事會通過公司財務監督對董事和高管人員違規行為履行監管職責并提出罷免建議，經理人接受董事會和監事會的監管，執行董事會制定的決議，其內部治理路徑如圖2 所示。

圖2 國有資本運營公司內部治理路徑

3.2 國有資本運營微觀治理評價機制

對國有資本營運公司而言，其內部治理評價與一般公司和國有企業存在差異性，其本質差異源于國有資本運營公司內在目的和使命。因此，對其治理質量評價亦應從本質目標出發，即圍繞“資本價值表現優異”和“平臺市場化表現卓越”來展開，梳理其評價研究理論與實踐，概括出其微觀治理的評價聚焦于內部管理與制度保障兩個方面，具體來說必須突出其主營業務創新協同、業務能力與風險管控能力，制度保障層面必須突出治理高效與靈活轉換。國有資本運營公司內部治理評價機制與實施路徑，如圖3 所示。

圖3 評價機制與實施路徑

4 國有資本運營公司微觀治理應用研究——基于廣西A 資本運營公司案例分析

廣西A 資本運營公司（以下簡稱“A 公司”）是2016 年經自治區人民政府確定的國有資本運營公司，其主要擔當區域內國有資本調結構增效益重任，明確以“資本運營+資產經營”雙核驅動、滾動式發展思路，目前已形成以資本運營與投資、資產經營與管理和市場化要素交易與過程咨詢平臺等三大主營業務。經過多年的發展，A 公司的資產總額、凈資產、營業收入、利潤總額、凈利潤、凈資產收益率等核心財務指標都有了較大的增長，尤其是營業收入增幅是成立時的10.59 倍，這與A 公司有效的微觀治理與評價機制存在密切聯系。

4.1 A公司組織結構與微觀治理機制

A 公司是落實新時期國有資本運營公司的試點企業，其組織結構設置為“國資委—資本運營公司”“資本運營公司—國有企業”兩層，并積極探索實施其內部治理措施，A 公司組織結構和微觀治理路徑分別如圖4 和圖5 所示。

圖4 A 公司組織結構

圖5 A 公司微觀治理路徑

4.2 A公司微觀治理評價與考核體系

A 公司在微觀治理評價方面，重點從黨建、風險防控、結構調整、產業升級、資本業務可持續以及經濟指標等六個方面進行綜合評價，初步構建了微觀治理的評價和考核體系，如圖6 所示。

圖6 A 公司微觀治理評價與考核體系

5 研究結論

設立國有資本運營公司是新時代黨和國家對國有企業改革做出具有本質性的重大舉措，有力地提高了國有資本的市場競爭力和對經濟發展的引領作用。本文對當前國有資本運營公司內部治理路徑進行梳理和綜述，并以A 公司作為案例分析，研究發現國有資本運營公司內部治理路徑聚焦于黨委會、董事會與經理層之間的權力制衡方面，在治理過程中突出黨建特色，在評價機制方面突出國有資本的價值表現、管理創新和市場化平臺建設，但地方性國有資本運營公司由于行政劃撥等原因，其內部治理路徑和質量存在一定問題，這也是今后理論與實踐研究應關注的改革熱點。