城市基層治理水平提升路徑研究

□秦 森 彭 珊

我國“十四五”時期經濟社會發展的主要目標之一就是社會治理特別是基層治理水平明顯提高。基層治理作為國家治理的基礎，在我國邁向現代化過程中發揮重要作用，如何讓城市基層治理工作更加完善、使城市基層治理水平提升，成為推動我國國家治理體系建設和治理能力提升的必要任務。

一、問題的提出

我國國家治理制度在創新和擴張中，通常是由國家到省市，再到縣區這樣一種漸進式的模式，這種自上而下的方式是我國特有的機制。一般是在國家層面率先試點進行治理制度創新和治理政策擴張，然后再由省市學習經驗，效仿國家層面的做法，再由各縣區學習省市做法。在公共政策領域中稱其為“政策試驗”，這種機制最大的優勢就是能邊實踐邊動態調整。這樣一種“容錯率”較高的模式在基層治理方面也有所體現，基層可以學習國家和省市以及其他地區基層的治理體制，在符合國家各層級治理理念大方向不變的情況下，各城市基層能夠實行動態化調整，打造各自城市基層治理樣板。而在這個過程中，如何突破困境，探索提升治理水平的路徑成為本文所要研究的問題。

二、城市基層治理的困境

自黨的十八大以后，社會治理接替了社會管理，我國社會治理水平不斷提高，但是在城市基層治理方面還面臨著一些困境。

(一)“權力下放，責任下沉”帶來的的負效應。我國推行的社會治理重心下移的目標是要將問題解決在基層、將矛盾消化在基層，使得社會治理能提高效率、降低成本。而實際操作過程中上級部門在向基層轉移資源、權限和責任的同時，也會將一部分屬于上級部門權限范圍內的職能轉嫁到基層去，而上級政府將這些轉移過后就會充當一個“考官”的角色，在對基層的考核任務上消耗了本身大量時間和資源，而不是為民服務。這樣做往往會超過基層的承受能力，基層也會由于要應付上級的審核而出現“形式主義”，導致負擔沉重而治理權力不足的現象出現，這一系列負效應都背離了社會治理重心下移的目標，城市基層治理水平也無法得到提升。

(二)技術賦能城市基層治理的利用偏誤。自改革開放以來，我國治理格局從總體支配已經轉至技術治理，因此城市基層治理在信息化的時代趨勢下也要依托信息技術來提升自身治理水平。隨著社會信息化的發展，在基層治理方面出現了一系列政務APP、微信公眾號等平臺，由過去的上級對下級的垂直式治理逐步走向平級之間的扁平化治理。但在基層具體實施過程中，常常會因為追求技術理性而忽略了以平等、公正等為價值導向的公共利益,使得公共利益逐步被邊緣化。也會導致“數字鴻溝”這樣的偏差現象出現，那些受“數字鴻溝”影響的居民因利益訴求得不到回應，給他們的生活帶來不便，使“為人民服務”的宗旨變成了增加人民負擔的“負務”。由此，技術治理的剛性特質與基層治理的柔性本質之間存在著斥力是另一個城市基層治理的困境。

(三)多元化治理主體參與度不足。我國社會治理是走多元化主體治理道路，但在基層實踐當中，政府仍然是“一手遮天”，大大小小的事務包干，社會力量和民眾自治沒有受到足夠的重視。造成這種局面的因素比較復雜，其中較為關鍵的因素就是社會組織處于弱勢以及民眾自治觀念薄弱。自20世紀90年代我國政府部門進行了較徹底的公共部門改革，直到目前還處在向“服務型政府”轉變的階段，作為第三部門的社會組織由于發展較晚，并未形成完整的體系，導致自身能力偏弱；而居民自治觀念薄弱的原因主要有兩點，一是部分居民觀念還停留在之前“全能政府”時期，產生一種“治理是政府的事，不是個人的事”的想法。二是城市居民受到“理性經濟人”思想的影響，重視的是個人事務，而不是能體現公共利益的社區公共事務。

三、城市基層治理水平提升路徑

我國社會治理的重心在基層，而城市基層治理作為基層治理重要部分，其重心在社區，提升城市基層治理水平在提高國家治理能力方面占據重要地位。本文根據現有的城市基層治理格局及困境提出城市基層治理水平提升的路徑。

(一)堅持黨的領導，做好自身黨建工作。黨是新時代加強創新治理的組織者，而基層又是黨的戰斗堡壘，基層黨建能體現黨的強大戰斗力。黨組織的紀律性和權威性能夠對基層治理有較好的指引，并且能更有效開展工作。黨建的作用就是對城市基層治理能起到價值引領，在意識形態層面上使基層政府能夠與國家保持高度一致性，從思想上完善隊伍本身。在黨建組織結構上，需要構建“網格化”的城市基層工作體系，以南寧市西鄉塘區的明秀南社區為例,作為網格化黨建組織結構的代表,一個社區內有8個網格交匯點，每個網格交匯點都會成立一個黨支部,從而形成“社區黨委—網格點黨支部—樓棟黨組織服務站”三個等級的基層黨建組織結構新格局。在此基礎上，加入市黨委和街道黨委組織，形成“市黨委—街道黨委—社區黨委—網格點黨支部—樓棟黨組織小組”五級完整的城市基層黨建結構，不僅使各社區實現互通互聯，也架起了基層與上層的橋梁，提高基層治理水平，通過加強黨建工作實現城市基層治理工作的網格化和精細化水平。

(二)信息技術與城市基層治理融合。黨在十九屆五中全會上提出要加強政府和社會的數字化建設,提升公共服務和社會治理水平。基層公共治理數據共享平臺,完善文件流轉、業務推進、協同合作的數據化﹑信息化手段,提升運作效能。在共建共治共享的治理格局之下，各地也開始探索利用大數據、云計算等技術,構建數字化政務信息平臺，并積極推進數據平臺建設，進一步擴大政府部門的數據開放共享，充分發揮大數據的價值，如貴州省推行的政務數據“一網一云一平臺”，目的是為了打破部門間的數據壁壘，切實做到為基層減負增效，使基層政府提高政務效率，滿足人民的需求。通過數據開放共享達到信息技術與城市基層治理融合的目的，提升城市基層治理的信息化。

(三)三方協同提升社區治理水平。多方參與能提升基層治理的自主化，山西省在推動多元主體參與城市基層治理方面也進行了積極探索并取得了一定成效。從2019年開始，山西省市層面相繼出臺引導社會力量參與社會治理的指導意見，探索“政府主導+市場運作+社會資助+基地孵化+志愿服務”模式，積極調動社會力量參與城市基層治理。由此經驗，應形成政府主導、民眾自治、社會組織參與的三方共同治理格局。政府應嵌入到城市基層治理中，保證治理的權威性和合法性，把握城市基層治理的導向。而民眾自治能激發城市基層治理的內生動力，通過管理社區的公共事務,培育共同體意識,參與公共事務治理與自我管理在本質上有很大的關聯性。而社會組織參與城市基層治理，能夠增加其靈活性，和政府及群眾三者相互補充。通過三方參與城市基層治理打造社區治理共同體，實現城市基層治理的社會化。

四、結語

城市基層治理是一項必要而又復雜的工作，在我國治理能力和治理體系現代化的總目標中有著重要地位，而如何提升城市基層治理水平是目前所面臨的普遍性問題。應堅持黨的領導，做好自身黨建工作、信息技術與城市基層治理融合、三方協同提升社區治理水平。由此推動城市基層治理現代化的發展，全面提升城市基層治理的能力與實效。