開發(fā)建設項目補報水土保持方案問題探討

中煤科工重慶設計研究院（集團）有限公司 安麗芹

按照習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會議上提出的推動能源供給革命、消費革命、技術(shù)革命和體制革命指示精神，為加快推進頁巖氣勘探開發(fā)，增加清潔能源供應，優(yōu)化調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，滿足經(jīng)濟社會較快發(fā)展、人民生活水平不斷提高和綠色低碳環(huán)境建設的需求，國家能源部下發(fā)了《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）》。根據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2019年本）》，“頁巖氣、油頁巖、油砂、天然氣水合物等非常規(guī)資源勘探開發(fā)”項目成為國家鼓勵類開發(fā)建設項目。因此，近幾年，頁巖氣和天然氣開發(fā)建設項目在西南片區(qū)土地上遍地開花。隨著氣藏資源量的勘探開發(fā)，氣源井站逐漸完善，配套的集氣管線項目大面積開工建設。

由于集氣管線類項目建設工期較快，主體設計較簡單，在工期要求緊張的情況下，建設單位有時候會采取邊設計邊施工的方式，以至于這類項目出現(xiàn)補報水土保持方案的情況較多。通過對實際工作中遇到的問題進行總結(jié)，本文提出了集氣管線類項目的特點，分析了實際工作中遇到的問題，并提出解決辦法和建議，以期對類似項目水土保持工作的開展提供參考。

一、集氣管線項目特點

（一）屬于線型工程

集氣管線工程一般是從一個井站順接至另一個井站，將鉆出的氣源集中輸送至集氣站，經(jīng)過處理后輸送至下游配氣站，供人民生產(chǎn)生活使用。這類項目規(guī)模較小的有幾公里長，規(guī)模較大的有幾十上百公里長，因此該類項目均為線型工程，穿越地形地貌復雜，穿越地類多種多樣。

（二）屬于臨時工程

集氣管線工程一般為地下建設項目，管線敷設后立即恢復原地貌，因此集氣管線項目大多為臨時工程。工程完工后，臨時占用的土地可繼續(xù)交付當?shù)卮迕袷褂谩?/p>

（三）施工工期較短

集氣管線工程施工工藝簡單，施工方法成熟，且一般根據(jù)管線長度進行分段施工，管溝開挖好后立即敷設管線，然后恢復原地貌，因此施工工期較短。

二、實際工作中遇到的問題

根據(jù)管線工程類項目的特點，在實際工作中，不可避免會遇到一些問題。

（一）水土保持方案申報不及時

由于集氣管線工程為臨時工程且施工期較短，在工期要求緊的情況下，建設單位一般采取邊設計邊施工的方式，待施工完成后才完善主體設計資料，導致水土保持方案無法及時申報，即使申報了，也只是為了完善一個法律程序，無法對施工過程中的水土流失防護起到指導作用，使水土保持方案失去了實際意義。

（二）水土保持方案內(nèi)容缺乏針對性

針對已完工項目，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，只能補報水土保持方案。而實際工作中，補報水土保持方案編制水平千差萬別。一般情況下，水土保持方案都是按照《生產(chǎn)建設項目水土保持技術(shù)標準》（GB50433-2018）的規(guī)定進行章節(jié)安排，包括綜合說明、項目概況、項目水土保持分析與評價、水土流失分析與預測、水土保持措施、水土保持監(jiān)測、水土保持投資估算及效益分析、水土保持管理[1]。但補報水土保持方案應針對實際施工情況進行分析評價。實際工作中，補報水土保持方案雖然章節(jié)齊全，但具體內(nèi)容流于表面，且很多仍是按照新建項目的思路進行編寫。編寫人員缺乏對工程實際施工過程的追溯和分析。有時候僅對工程概況做一個陳述，對施工過程可能造成的水土流失進行估算并進行分析評價，列舉了施工過程中采取了哪些措施。對于集氣管線等臨時工程，施工中采取的措施均為臨時措施，現(xiàn)場無法核查；施工過程中是否實施了水土保持防護措施、有無產(chǎn)生水土流失以及水土流失危害無處求證；水土保持方案針對施工過程可能造成的水土流失估算存在很大的主觀性誤差；針對施工過程的水土流失分析評價缺乏依據(jù)和指導意義。例如某補報水土保持方案的管線工程完工后的現(xiàn)狀，耕地和林草地已完全恢復原地貌，如果只是看現(xiàn)狀圖片，沒有水土流失隱患。但實際施工過程是怎么樣？施工過程有沒有造成水土流失，需要參考工程竣工資料，對施工過程進行追溯分析評價，才能確定施工期間是否產(chǎn)生了水土流失，哪些施工區(qū)域需要采取水土流失防護措施進行預防保護和治理。通過施工期圖片核查，未采取臨時攔擋和覆蓋措施，但非雨天施工，實際未對周邊造成水土流失。以后類似項目施工，水土保持防護措施可參考進行設計，沒必要對所有裸露區(qū)域進行全覆蓋，造成投資浪費，也不利于工程施工。（見圖1-圖4）

圖1 管線工程完工后恢復耕地

圖2 管線工程完工后恢復草地

圖4 管線工程施工穿越耕地

（三）水土保持施工過程監(jiān)測缺失

水土保持監(jiān)測是指對水土流失發(fā)生、發(fā)展、危害及水土保持效益進行長期的調(diào)查、觀測和分析工作。通過水土保持監(jiān)測，摸清水土流失類型、強度與分布特征、危害及其影響情況、發(fā)生發(fā)展規(guī)律、動態(tài)變化趨勢，對水土流失綜合治理和生態(tài)環(huán)境建設宏觀決策以及科學、合理、系統(tǒng)地布設水土保持各項措施具有重要意義[2]。根據(jù)水土保持監(jiān)測的定義，開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測主要是針對施工過程中可能發(fā)生水土流失的類型、強度與分布特征、危害及其影響情況進行監(jiān)測， 通過總結(jié)水土流失發(fā)生的規(guī)律和 特征，有針對性的布設水土保持措施進行施工過程的水土流失防護。

開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)測是過程監(jiān)測，監(jiān)測時段從施工準備期開始，至設計水平年結(jié)束，建設生產(chǎn)類項目還應在生產(chǎn)運行期進行監(jiān)測。監(jiān)測實施過程包括施工準備期編寫監(jiān)測實施方案，建立水土流失本底數(shù)據(jù)庫，進行監(jiān)測點布設；施工期了解工程進度，現(xiàn)場監(jiān)測以及提交階段報告；自然恢復期對水土保持措施的運行情況進行調(diào)查，對監(jiān)測結(jié)果進行分析并編寫水土保持監(jiān)測總結(jié)報告[3]。通過對開發(fā)建設項目進行水土保持監(jiān)測，可以對類似項目水土流失防治提供借鑒意義。但在實際工作中，由于水土保持方案申報不及時，導致水土保持監(jiān)測工作不能及時開展，水土保持施工過程監(jiān)測內(nèi)容缺失。后期按照規(guī)定補報了水土保持監(jiān)測季報和總結(jié)報告等，也只是從定性分析的角度開展，無法對類似項目水土保持監(jiān)測工作開展提供參考價值。

三、解決辦法及建議

針對實際工作中遇到的問題，本文根據(jù)多年的工作經(jīng)驗提出以下解決辦法和建議，希望對類似項目的水土保持工作開展提供參考。

（一）主管部門加強監(jiān)管及執(zhí)法力度

2019年5月，水利部下發(fā)了《水利部關(guān)于進一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監(jiān)管的意見》（水保［2019］160號），文件明確提出要加強事中事后監(jiān)管，嚴格責任追究。要加強跟蹤檢查和驗收核查，強化監(jiān)測和監(jiān)理，嚴格規(guī)范設計和施工管理，加強生產(chǎn)建設活動監(jiān)管。地方水行政主管部門要制作并向社會發(fā)放生產(chǎn)建設活動水土保持義務告知書和簡易指南，提高生產(chǎn)建設活動主體的水土保持意識，督促依法履行水土流失防治責任和義務，實行信用監(jiān)管，嚴肅查處違法違規(guī)行為和嚴格責任追究[4]。建議主管部門根據(jù)文件要求加強監(jiān)管，并定期對管轄范圍內(nèi)的建設單位和施工單位進行水土保持法律法規(guī)宣傳，強化施工人員法律意識，明確水土保持法律責任和處罰標準，為水土保持工作開展奠定基礎。

（二）強化水土保持方案審查

補報水土保持方案的項目，屬于未批先建項目，違反了水土保持法律法規(guī)的規(guī)定。對于補報水土保持方案建議提高審查要求。根據(jù)水利部水土保持監(jiān)測中心關(guān)于印發(fā)《生產(chǎn)建設項目水土保持方案技術(shù)審查要點》的通知（水保監(jiān)［2020］63號），文件明確了水土保持方案審查要點，其中工程擾動范圍是否完整、占地面積是否合理全面、土石方挖填量及去向、主體工程水土保持分析評價、水土流失預測和水土保持措施布設等，是水土保持方案重點關(guān)注的內(nèi)容[5]。對于補報水土保持方案，審查要點建議重點關(guān)注在對實際施工過程調(diào)查和竣工資料分析的基礎上明確實際土石方挖填量及去向；施工過程中實際采取的水土保持措施以及實施效果，并提供佐證資料；針對實際施工情況進行水土流失分析評價；根據(jù)工程竣工資料對施工過程中是否造成水土流失危害進行調(diào)查分析；針對工程現(xiàn)狀進行水土流失措施布設和投資概算；根據(jù)對施工過程的追溯調(diào)查分析，得出施工過程中采取的防護效果較好、可操作性強的水土流失防護措施類型和施工方法，可提供類似項目借鑒的可行性和意義，哪些水土流失防護措施防護效果較差，可操作性不強，不值得推廣等結(jié)論。（見表1）

表1 新建項目與補報項目審查重點對比表

（三）加強水土保持監(jiān)測

對于未批先建項目的水土保持監(jiān)測，不能簡單d2僅補報一些水土保持監(jiān)測季報和年報監(jiān)測材料，而要通過對施工過程的核實調(diào)查分析，對以后的類似項目提出水土流失防護的經(jīng)驗，指導類似項目的施工，避免出現(xiàn)水土流失危害。

補報的水土保持監(jiān)測資料建議重點體現(xiàn)施工過程中實際擾動范圍面積和土石方挖填量；施工過程是否采取了水土保持防護措施，采取的水土保持措施防護效果如何；是否對主體工程和周邊生態(tài)環(huán)境造成了水土流失危害，如果出現(xiàn)了水土流失危害，應調(diào)查分析出現(xiàn)水土流失危害的原因，結(jié)果和防治措施。通過水土保持監(jiān)測季報和年報資料的分析，監(jiān)測總結(jié)報告得出水土保持監(jiān)測的結(jié)果，提出對以后類似項目施工可借鑒的防護措施等。通過對類似項目水土流失防護措施的監(jiān)測和總結(jié)，以期能得出可操作性強、方便施工、防護效果好的水土保持防護措施，更好的指導工程施工。