新形勢下食品市場監管風險隱患與對策

文/郭淑霞 （長治市市場監管綜合行政執法隊）

新經濟形勢下，社會主要矛盾已出現顯著改變，在國民經濟發展水平全面提升的當下，人民群眾對美好生活的期許也逐漸反映到對食品安全與日俱增的關注度上。近年來，國內食品安全問題頻發，嚴重影響政府公信力。各類食品安全事件的發生，不僅損害人民身心健康，而且導致人民群眾對國內食品安全監管信任度下降。因此，食品安全不僅是社會高度關注的熱點問題，也是政府民生工作的核心內容。

一、食品安全監管概述

（一）食品及食品安全

根據食品安全法相關文件，廣義上的食品包括供人食用、飲用的成品與原料，以及按照傳統除以治療為目的的既是食品又是中藥材的物品。食品安全則指食品無毒無害，對人體健康不會造成危害，充分符合應有營養要求的食品[1]。

（二）市場監管

市場監管工作，指擁有市場管理職能的機構與組織例如政府，嚴格遵循國家政策法規對市場主體及其交易行為開展監督管控，嚴格的市場監管可以糾正食品市場安全亂象。市場監管機構依據其職責權利履行日常監管工作，并對監管成效負責[2]。

（三）食品安全監管體制

食品市場監管的主要目的在于保證居民飲食的健康、衛生，主要由各地方相關職能單位負責。就經濟學角度而言，食品市場與其他類型宏觀市場相同，面臨著嚴峻的競爭壓力。政府部門需對市場資源進行合理配置，對食品市場結構進行優化，引導各企業、個體經營者等實現良性競爭，不以犧牲食品質量為代價來創造利潤。就社會學角度而言，食品是人們賴以生存的物質，其安全程度直接與生命安全息息相關，因此政府部門需通過強制性手段，進一步強化其監管力度，保障監管成效。

就法律學角度而言，食品安全監管嚴格遵循國家相關政策法規推進，具體監管主體部門為衛生監督、市場監管等政府機構。

設立食品安全監管機構、健全監管制度等是為了解決日常生活中遇到的食品安全問題，健全的體制是保障監管工作落實的基礎所在。在食品監管工作開展進程中，往往存在監管職能誰承擔、監管手段如何落實等問題，這些問題與民眾生活緊密關聯，且亟待解決，只有健全的市場監管機制才能為人們提供更多的保障。

二、食品市場監管風險隱患存在的成因

（一）經營者及生產者主體責任未落實

現階段，從事食品生產、銷售等職業的人員較為復雜，既有專業食品生產技術人員，也有不懂食品健康的普通勞作者，尤其是大量食品小作坊、小攤販從業者，在實際的經營生產過程中，不了解食品安全的真正含義，也不清楚合規的衛生標準，其在生產、制造食品時存在諸多安全隱患。雖然現階段為有效解決食品安全問題，出臺了一系列政策法規，食品抽檢力度也在逐漸提升，抽檢范圍不止涵蓋大型餐飲店及超市，也包括鄉鎮村部的小餐飲店、小雜食店等。但實踐中，執法效率和質量往往難有效提升，一方面是由于被監管的主體，尤其是村鎮地方的食品從業人員，陽奉陰違，檢查的時候會認真遵照食品安全要求，而在不檢查的時候往往還是以如何多賺錢為主，食品安全質量得不到保障。甚至在部分地區，執法人員還面臨著被檢查人員不理解、不配合的狀況。另外，還存在被檢查人員對于食品安全防護重視程度不足，逃避主體責任，目光短淺，將自身關注重點放在眼前的短期利益之上，忽視了長期利益，在食品生產過程中，存在違法添加、制假售假等問題。對于執法人員工作開展不配合，甚至存在一定的抵觸情緒，這些都導致執法人員工作開展難度較大，無法有效提升食品安全監管質量。

（二）監管能力有待提升

1．人才隊伍建設不足

首先，隨著社會經濟形勢的不斷發展，尤其在機構改革后，食品、藥品、消保維權等工作量大幅度上升，導致監管、執法力度難以滿足現階段食品安全監管工作開展要求，執法力量急需充實。

其次在于機構整合，部分員工存在觀望心理，思想上產生波動，影響工作的開展。機構的整合難免會對個人利益產生影響，在此背景下，部分基層工作人員甚至領導干部產生消極心理，做與不做、做好與不做好成效相同，心態上的改變導致員工在實際的工作開展進程中效率低下。再次，員工綜合素質難以滿足食品監管需求，機構整合需要全方面高素質人才，而現有人才專業一般僅有原來所在部門的知識，比如原來在工商部門的工作人員，現在安排到餐飲上工作，就需要學習食藥專業知識，監管人員專業性不足，綜合素質尚待提升，無法實現市場領域的全面監管[3]。

最后，人員結構合理性不足，缺乏新鮮血液，對于現代化監管知識了解不夠充分，一線監管人員專業能力及綜合素質難以滿足工作落實需求，在一定程度上阻礙了食品安全監管工作的全面落實。

2．信息共享水平尚待提升

現階段，食品安全監管工作開展進程中資源整合不足，缺乏應有的分析能力及處理能力，雖然在實際的工作落實進程中引進現代化管理機制，但在信息分割及信息系統建設規范化及系統化方面依舊存在較大問題，例如地區與地區之間、部門與部門之間信息化建設水平不一致，數據傳輸口徑不同，難以實現資源共享，對于數據背后蘊含的信息挖掘程度不足，無法對信息數據進行充分利用。

隨著食品安全監管工作復雜化程度不斷提升，與食品信息相關的資源規模也在不斷擴大，同時食品安全監管對于數據處理質量也提出了更高的要求，不僅應當具備先進的處理模式，還應當具備高效的處理效率。但現階段信息管理工作落實過程中存在較為明顯的輕數據分析，重數據系統建設及數據統計的問題。

缺乏良好的數據分析及甄別能力，難以促進數據利用率全面提升。同時信息公開及發布渠道相對單一，并未充分實現監管過程的透明化，難以接受公眾監督。所公開的信息內容相對簡單，并未充分利用當前新媒體平臺，且大部分信息滯后，導致公眾獲取信息及時性不足。

3．檢驗監測體系完善程度不足

當前部分地區檢驗機構相對較少，且實驗環境差，設備儀器配置先進性不足，缺乏復合型人才儲備，此外檢驗工作開展成本較高，周期較長，能夠進行檢驗的項目較少，導致食品安全監管效率無法提升，社會參與監管工作的熱情也隨之下降。部分地區受自身檢驗設備先進性不足影響，部分監測項目需送至市外或省外檢測，在一定程度上增加了政府的行政成本及時間成本，也導致企業經營成本及負擔上升。檢驗成本高，檢驗設備落后，可檢項目非常有限，無法滿足對產品質量評判依據的需要，不利于良好營商環境的營造。

（三）食品安全監管機制還不夠完善

完善的監管機制是食品安全監管工作落實成效滿足預期的重要前提，現階段，部分地區在開展監管工作時，存在監管機制不完善的問題，在一定程度上阻礙了食品安全監管質量的提升，主要表現在以下幾方面：

1．隨著機構的改革，新設立市場監督管理局在運營過程中，機構職能并未實現有效整合。在進入流通環節前，由農業部門負責檢測工作；進入流通環節后，衛生部門主要負責對食品包裝風險進行評估；流動攤販由綜合執法局進行管理；食品犯罪案件則由公安部門查辦。就整體運營角度而言，各項工作的開展都有條不紊，但就具體內容而言，受食品流通環節特性不同影響，食品安全監督管理部門仍未實現統一[4]。

2．監管機構的整合導致食品監管主責有所弱化，在實際的工作開展進程中甚至產生重疊和交叉問題，綜合協調機制健全程度不足，在執法環節中存在推諉扯皮現象。市場監督管理局食品監管執法與綜合執法局執法之間的分界點與銜接點明確度與清晰程度不足，“一支隊伍管執法”的實現仍有待深入研究。

3．食品安全預警機制健全程度不足，監測資料在獲取過程中完善程度不足，全面、連續的監測數據缺乏，導致食品安全評價與預警工作無法有效開展。

（四）相關法律法規不健全，執行不力

當前部分地區所運行的政策法規體系完善程度不足，僅針對食品安全管理制度框架進行設置，并未具體要求食品生產環節，缺乏詳細解釋，且現階段所運行的框架部分，板塊與板塊之間兼容度不足。

1．其一，在現行法規體系中原則性條款占大部分內容，并未對部分細節性內容做出合理的解釋，導致執法人員具體的實踐過程中，因無據可依無法開展工作。

其二，食品監督管理存在盲區，隨著當前食品種類的增多，食品生產加工環節復雜程度也隨之上升，政策法規方面針對此部分存在一定的監管盲區。

其三，現行懲罰力度相對較弱，無法對違規生產者起到很好的警示作用，通常面臨的都是行政處罰。

其四，與該地區相適應的政策法規相對滯后，例如網絡訂餐平臺食品安全監管缺乏應有的法律依據。

其五，在實際的工作開展中雖具備合格食品判斷標準，但缺乏相關的處理規定。例如超出保質期產品，檢查人員可以通過生產日期、保質期，確定其為超出保質期產品，但就該部分食品如何處理卻缺乏應有的規定。

2．部分生產者及經營者對于食品安全監管認知程度不足，并未深入了解《食品安全法》，在現行的《食品安全法》中對刑法處置力度進行了強化，通過提升違法成本降低違法現象產生的可能。但部分生產者及經營者對法律法規認知不足，錯誤地認為監管人員故意針對自己，對執法人員的工作不夠配合。

3．消費者缺乏應有的法制意識，大部分消費者對于食品安全監管了解程度不足，并未在日常生活中積極參與監管活動的開展，在法律方面的普及與宣傳工作仍有待強化[5]。

三、食品市場監管風險防控對策

（一）落實生產經營者主體責任

1．明確經營主體責任

進一步強化食品企業主體責任，實現隨機抽查為重點的監督管理機制的建立健全，在實際的工作推進過程中，以“雙隨機一公開”的檢查方式為重點開展檢查，有效約束食品生產者及經營者行為，避免違法行為的產生。實現全市場主體名錄以及執法檢查人員名錄庫的建立健全，通過隨機抽樣，從執法檢查人員名錄庫中隨機派遣執法人員開展工作。充分利用信息技術手段，實現檢查過程全程留痕，確保責任可追溯。

進一步強化監管信息之間的互聯互通，借助全國企業信用信息公示系統，實現市場監管信息平臺的有效整合，對監管信息及時公開，逐步形成監管合力。完善責任追究制度，進一步強化食品生產經營者的主體責任意識，推動其實現企業崗位設置合理性提升，為食品安全管理工作設置獨立崗位，確保企業內部安全監督工作落實到位。充分借助信息化手段，提升全員食品安全意識。強化企業內部誠信體系，主動接受社會監督。

2．完善企業信用監管體系

誠信是企業維持長久運行的根本所在，喪失誠信的企業將面臨淘汰的風險，信用披露制度及誠信經營體系的建設，充分發揮市場優勝劣汰原則。首先應當建立完善的信用體系，包含信息征集及共享評估，保障各監管部門之間的信息共享，建立企業信息庫，統一管理企業生產者、經營者負責人，詳細記錄其違法違規行為。其次，嚴格遵循公正、公開、透明原則，實現信息的有效公開，接受社會大眾監督。從規范經營行為著手，建立完善的信用記錄制度，以細化誠信標準、健全問題披露及守信激勵制度為保障。

3．加強安全教育力度

提升教育培訓力度，強化經營者生產者道德意識，采用多種培訓方式相結合，定期開展教育活動，組織企業學習相關政策法規，提升企業法律意識、誠信意識、履約意識等，強化企業自我約束、管理能力等，優化員工守法意識及綜合素質，推動食品安全監管質量全面提升。

（二）提高安全監管效能，提高監管人員執法能力

對于食品安全監管工作落實而言，基層監管至關重要，同時基層監管也是食品安全風險高發區，因此監管部門在實際的工作推進過程中，應當將中心逐漸轉移至基層，進一步加大基層地區資源投入力度，補充基層力量，解決基層地區食品安全監管過程中存在的配套實施落后、人員編制較少問題。實現食品安全監管責任制度的全面落實，強化基層地區食品安全突發事件應對能力。強化干部隊伍培訓力度，切實提升其履職能力，以提升執法人員政治理念素養、崗位實踐能力為目的，采用科學合理的培訓方式，強化執法人員綜合素質[6]。

（三）引入社會監督，推動食品安全社會共治

強化監督機制檢查，摒棄傳統監督模式，逐漸由單一性政府監管模式轉變為企業、社會組織、新聞媒體等多元化監督模式。提升監管制度建設水平，完善教育培訓機制以及日常監督管理制度，規范日常巡查、案件查辦等工作流程。建立舉報獎勵制度，鼓勵民眾積極參與到食品安全監督活動之中，推動食品安全社會共治。推動食品安全協管員、信息員、監督員“三員”制度的建設，基于不同崗位職責，形成網格化的監督，保障信息采集的及時性及日常巡查、安全宣傳工作的完整性。

（四）健全食品安全管理法規，構建長效監管機制

建立健全食品安全管理法規，對部分細節內容進一步解釋說明，對原則性規定做出進一步強化，保障相關管理人員及執法人員在食品安全監管工作開展進程中有據可依、有章可循。對現行制度進行不斷的優化與完善，有針對性地健全食品供應鏈環境法規，實現全過程監督，不給任何違法犯罪行為留下法律空白與空隙。盡快制定流動攤販食品監督管理制度及條例，推動本地區食品監督管理體系的不斷完善，積極響應國家號召，配合國家食品安全監管工作的開展。借助信息化手段，落實食品追溯制度。通過信息披露的發展，強化食品安全問題法規建設，構建長效監管機制。

四、結語

現階段，我國食品安全監管工作的推進，仍有較大的提升空間，無論是政府層面、企業層面還是群眾層面，都應當樹立正確的食品安全監管意識，實現各項制度的完善，保障工作流程的規范性，積極參與到監管活動之中，切實提升食品安全監管質量，維護社會穩定發展。