國有企業三項制度改革思考與探索運用

文/韋成文（貴州水務股份有限公司）

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”，要加快建立現代企業制度，必須堅定不移深化國有企業改革。其中，深化三項制度改革是國企改革需要攻堅的關鍵環節和重中之重。抓住三項制度改革，就等于抓住了國企改革的牛鼻子，可謂“一子落，全局活”。

國有企業三項制度改革是20世紀90年代初期國務院針對國有企業勞動、人事、分配三項制度提出的改革，要求建立企業管理人員能上能下、職工能進能出、收入能增能減的機制。2001年，國家制定《關于深化國有企業內部人事、勞動、分配制度改革的意見》，其中明確提出深化三項制度改革要作為規范建立現代企業制度的必備條件之一，也就是說，一家企業是不是建立了現代企業制度，衡量的基本標準是三項制度改革做到什么程度。人是生產力中最活躍的因素，員工是企業最可寶貴的人力資源。

三項制度改革解決的是企業中人的問題，在盤活國企人力資源，激活國企員工的積極性、創造性，為各項國企改革提供人力資源保障方面發揮著重要作用。三項制度改革的深化推進，讓國企“出”和“降”不再是一個只是在各種場合上談論但基本無法落地的想法，而是一個每年都執行、每年都淘汰、所有人都接受的制度化和常態化工作。深化三項制度改革，對于完善國有企業市場化經營機制，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力等方面具有重要意義。

一、三項制度改革現狀和存在的難題

在國有企業實際操作中，如何實現“能下”和“能出”是比較棘手的一個課題，難倒了一些國有企業的經營管理者和人力資源管理人員，普遍存在“干部能上不能下、職工能進不能出、工資能增不能減”的現狀，導致國企職工合同制變成了固定制，國企職業不僅是鐵飯碗更是金飯碗；收入績效旱澇保收，掛鉤變成了脫鉤，人事管理論資排輩，去行政化變成了級別固化。導致國企機構臃腫、人浮于事、效率低下、高端人才流失嚴重等。而對于很多西方企業，包括很多在中國的外資企業、民營企業來說，員工能進能出這個事兒，從來都不是難題。

從市場當中來，回市場當中去，企業效益好發展快就迅速招人擴張，企業經營滑坡就閃電裁員降本，已經成為組織用人政策的標配，大家都能接受，很正常。但對于國有企業，實現員工能進能出，就變得比較復雜。總體來看，其核心并不是沒有方法，也不是沒有政策，而是從上到下的觀念、心態和管理需要校正。

（1）社會觀念。國有企業是國家的主要經濟支柱，無論是中央企業還是地方國企，絕大多數在過去二十年獲得了持續快速發展，以環境穩定、福利優渥、社保齊全、充滿人文關懷而備受就業者的青睞。尤其是近年來，隨著經濟形勢嚴峻、風險加大，國家對國企提出了“六穩、六保”等方面的要求，就形成了“進國企能夠今生無憂，出國企除非迫不得已”的社會觀念，這種觀念對于“能進能出”來說，是不相適應的。

（2）員工特點。大量的國有企業，都是從計劃經濟轉型而來的，在過去的企業發展歷程中，干部身份、行政級別、終身保障、子承父業、親情關系等等現象，雖然都是市場化用人機制改革的對象，但既然是歷史事實，就需要在改革的過程中予以正視、重視。

具體體現之一是在大量國企中，既有考慮到上面歷史因素的老職工、老機制，也有在市場化改革不斷強化后的新人、新政策。“新老劃斷”，是國企改革平穩進行的好辦法，讓歷史形成的問題，由時間解決。同時，“新老劃斷”會使兩種或者多種用人機制在一家企業并行，如果“能進能出”算作一項市場化的用人新機制，只對企業“新人”生效，“老人”不適用，顯然大家感到不平等、不公平，企業管理層在政策推動中也感到有較大難度。

（3）行政色彩。國有企業三項制度改革，基本上是以政府放權為中心展開的。政府在勞動、人事以及分配方面不斷的放權，企業不斷地增大這些方面的自主權，形成了現今的國有企業格局。然而從現實情況看，國企三項制度改革仍然不夠徹底，具體表現為政府可以干預國有企業的勞動、人事、分配活動。

如在高管人員的選拔任用方面，政府管的還較多，行政化色彩濃厚，市場化成分較少。因為國有企業本身具有行政級別，所有按照干部管理權限由上級行政部門來任命管理，非國有企業家無論業績如何優秀，都基本不可能從體制外直接轉為體制內的政府官員。

國有企業與政府之間的緊密關系造成國有企業在選拔高管人員時受政府管制較多，行政化任命管理造成高管缺乏企業家精神且能上不能下。

（4）員工心態。同樣一個人，在決定加盟外企、民企時，是做好了承受波動、不確定性、高壓力等等職業準備的；而在尋找一個國企工作時，一開始就有求穩定、求長期、少風險的心態要求。

很多國企干部員工也是同樣，擁有基本同樣心理預期的大眾在一起工作，相互影響、相互作用，就能形成一種工作氛圍，這種求穩心態顯然和“能進能出”的動真碰硬的市場化原則不太匹配。因而，對于員工個人來說，能進難出，難就難在過不了心里“求穩、無風險”這個坎。

二、三項制度改革路徑探索和在企業中的運用

國企改革三年行動以來，國資央企和地方各級企業紛紛行動起來，克服經濟下行壓力持續增大和新冠肺炎疫情反復等諸多困難，堅定不移推進國有企業三項制度改革，實踐出了一批新做法、新亮點和新成效。貴州水務股份有限公司是貴州省委、省政府不斷推進國企改革的產物，由貴州省水利投資（集團）有限責任公司和貴州水業產業投資基金共同出資組建，于2014年底注冊成立。貴州水務股份有限公司在發展中不斷發揮國有企業的實力和民營企業的活力，持續推進企業深化改革。首先抓住“三項改革”這一“牛鼻子”，持續深入開展“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”機制，制定了經理層成員任期制和契約化管理辦法，通過市場化激勵考核，全面激活人力資源核心要素，堅持業績決定用人、效率決定用工、效益決定薪酬，形成能者上、庸者下的干事創業氛圍，不斷激發員工的主動性和積極性。貴州水務股份公司下屬子公司也紛紛結合企業實際情況，通過公開市場化招聘、干部競聘上崗、優勝劣汰等用工制度市場化，使員工“能上能下、能進能出”成為企業人力資源動真碰硬的有力舉措，取得了顯著成效。

一是嚴把勞動合同關。建立健全勞動合同管理，完善市場化用工制度，做到企業與職工雙方的勞動合同訂立、履行、變更、終止等程序依法規范，梳理完善勞動合同的具體內容，對工作紀律、工作內容、工作績效、合同期限、特殊約定、相關退出等條款進行細化，并明確試用期內不符合錄用條件的標準、勞動合同期滿續簽的標準和員工不勝任崗位要求的認定標準，依法強化勞動合同對職工“能出”和“能下”的約束和保障作用。

二是創新崗位聘任機制。鼓勵國有企業通過公開選拔的方式，在上崗之日與聘任者訂立崗位聘任協議，明確任中績效考核不合格可免職、降崗、待崗，以及屆滿績效考核合格方可續聘的條款和要求，不斷強化員工的契約意識、競爭意識和危機意識，改變國有企業中因循守舊的傳統用人觀念，摒棄論資排輩的落后體制，激發企業員工的內生動力和工作積極性，實現人崗的動態優化配置，提高工作質量及人均效率，真正體現能上能下、優勝劣汰的市場化選人用人觀念和競爭意識。其中，在經理層任期制和契約化管理方面，貴州水務股份有限公司結合企業實際，研究確定了企業經理層人員《崗位聘任協議書》，企業經理層人員簽訂《經營業績責任書》，做到年度經營業績責任書目標設置個性化、可量化，特別是任期經營業績責任書做到指標設置、退出管理內容具體、可操作，做到經理層成員應簽盡簽，全面推行經理層任期制和契約化管理。

三是發揮績效考核指揮棒的作用。制定科學合理的績效管理制度和績效考核體系，實行全員績效考核，做到目標明確、核心指標突出、簡便管用、覆蓋全員。確保每個崗位都要有清晰的目標定位，明確各自考核的指標和評價標準，考核指標能量化的盡量要量化，不能量化的定性指標也要有明確的評分標準，盡可能在主觀上量化它或使之可以行為化。同時，績效考核的周期也要根據崗位的不同性質和承擔的任務來科學合理評估。另一方面，要強化績效考核結果應用，將績效考核結果與崗位的調整、教育培訓以及員工的薪酬升降等因素掛鉤，不勝任崗位任職要求的進行再培訓、崗位調整或薪酬調整，固定期限勞動合同到期的可依法不再續簽合同，對嚴重違反法律法規、違反企業規章制度、不勝任工作且經過培訓或調整崗位后仍不能勝任等符合解聘條件的，可依法解除勞動合同，依此建立常態化退出機制，切實強化考核結果在“能上能下、能進能出、能增能減”的應用和支撐作用。

四是“能下、能出、能減”的通道設計。結合國有企業實際，可以將員工退出類型分為退出通道、退出崗位、退出公司三類。當前國有企業至少有兩個職業發展通道，即管理通道和專業通道，部分企業還有操作通道和銷售通道，靈活的通道設計為員工退出形成了第一道關口，比如，當員工不適合管理工作時，公司可以先讓其退出管理序列，去專業通道或者其他通道尋找適合自己的崗位。退出崗位是指不勝任崗位的員工，從現有崗位退出，經過培訓合格后可以在內部重新尋找就業機會，或者直接調整至職級更低的崗位從事能夠勝任的工作。退出公司是指員工符合直接解除勞動合同的條件，公司按照勞動合同法相關規定，可依法合規與其解除勞動合同，或與員工協商解除勞動合同。在構建員工退出機制的過程中，一定不是為了退出員工而退出員工，目的既是要為清理一些低效的冗員創造條件，更是要通過退出機制的存在，震懾一批人，激發一批人，達到激活員工隊伍的目的。

三、三項制度改革的保障措施

一是思想重視。國有企業要充分認識深化三項制度改革的重要性、緊迫性和復雜性，從上到下統一思想認識。把三項制度改革當作企業的一把手工程來抓，要明確分工、落實責任，以上率下推進改革，建立整體聯動的常態化機制。要在引入民營資本的基礎上引入市場導向，在一般的日常經營上也要向民營企業一樣注重效益。基于效益考慮人員的薪酬、晉升，讓有為者有位、能干者能上、優秀者優先，形成人人干事創業、創先爭優的實干文化氛圍。

二是組織保障。改進政府監管方式，用法規和市場化手段代替行政干預，不斷增強國有企業的經營自主權，明確政府在三項制度方面的“有所為”與“有所不為”；深入推進企業混合所有制改革，完善企業治理，增加國有資本授權經營范圍，出資人依法履行職責定位；不斷健全完善企業董事會運作機制，切實體現國有出資人在公司治理中的意志；完善職業經理人市場化選聘、契約化管理等市場化運行機制，加強企業董事會、監事會和經理層治理，建立完善并規范運作公司的治理結構制度體系，使公司權力機構、決策機構、執行機構和監督機構各司其職、各負其責又相互制衡，逐步提升現代化企業治理水平。

三是制度設計保障。改進工資管理，健全工資總額與企業效益掛鉤機制，建立以市場化為導向與經營業績和崗位責任相匹配的內部收入分配體系。在執行三項制度改革的過程中，應該充分尊重員工權利，給予足夠的空間、時間、條件和措施保障，給員工設置緩沖期和降落傘，在深化三項制度改革的快速通道上也要建立一定的減速帶。這一點，在很多國有企業的實踐中有了很多先進的經驗和做法。比如讓員工先下來、再培訓、再競聘、再轉崗、再安置，通過這樣多渠道、多環節的設置，有效實現了組織目標和個人穩定的平衡統一。

四是宣傳保駕護航。扎實做好政策宣傳和培訓，加強輿論引導，加大對三項制度改革宣傳培訓，做好職工思想教育工作，通過召開務虛會、形勢任務教育會、職工座談會等多種形式，引導廣大員工轉變觀念、端正認識、擁護政策。

通過制度體系的宣貫培訓、書面學習、簽字認可等多元化的方式，將三項制度改革制度相關條款使職工清晰了解，調動各方面積極性。同時對可能引發沖突矛盾的難點和敏感問題，認真分析、審慎解決、妥善處置，通過多種途徑，解決職工群眾的實際困難，依法合規保障困難職工、退休職工等特殊群體的切身利益，維護社會穩定。

縱觀國企改革三年行動，在破解三項制度改革的痛點和難點中，國資部門和國有企業高度重視、迅速行動，上下聯動、縱深推進，不斷健全業績決定用人、效率決定用工、效益決定薪酬的體制機制，一系列改革措施持續上馬，動真碰硬的舉措讓“能上能下、能進能出、能增能減”成了新常態，實干創新風氣蔚然成風，各項重點任務不斷取得新成效，改革發展不斷開拓新局面。然而深化國企三項制度改革還有很多問題和癥結，需要更有針對性的改革措施；還有很多鎖鏈需要打破，還需要國資部門和國有企業繼續發揮攻堅克難的精神，解決突出矛盾和問題，完成國企改革三年行動收官使命，助推國有企業實現更加高質量發展。

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國有企業，是指國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責的國有獨資企業、國有獨資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產監督管理機構和其他部門所監管的企業本級及其逐級投資形成的企業。

國有企業，由國家對其資本擁有所有權或者控制權，政府的意志和利益決定了國有企業的行為。國有企業是國民經濟發展的中堅力量，是中國特色社會主義的支柱。國有企業作為一種生產經營組織形式，同時具有商業類和公益類的特點，其商業性體現為追求國有資產的保值和增值，其公益性體現為國有企業的設立通常是為了實現國家調節經濟的目標，起著調和國民經濟各個方面發展的作用。

按照國有資產管理權限劃分，國有企業分為中央企業（由中央政府監督管理的國有企業）和地方企業（由地方政府監督管理的國有企業）。對于個別中央企業在國家社會經濟發展過程中所承擔的責任較為特殊，歸屬于國務院直屬管理，這些中央企業屬于正部級。