關于公益性地質調查單位項目預算績效管理的思考

文/鄢子卿（陜西省地質環境監測總站）

一、公益性地質調查單位項目預算績效管理的發展現狀

（一）政府預算績效管理發展情況

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容[1]。2011年，財政部印發《關于推進預算績效管理的指導意見》，指出要充分認識推進預算績效管理的重要性。2013年，財政部印發《經濟建設項目資金預算績效管理規則》，提出了財政專項資金預算績效管理要求。2013年，財政部印發《預算績效評價共性指標體系框架》，圍繞投入、改成、產出、效果等四個環節，從項目立項、資金落實、財務管理、項目效益等四個方面設計了指標。2021年，財政部印發《關于委托第三方機構參與預算績效管理的指導意見》。

黨中央和國務院非常重視預算績效管理，2018年，中共中央和國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，圍繞此意見，中省部委廳局出臺了一系列政策法規。

2021年，陜西省政府印發《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》。2021年，陜西省財政廳印發《關于開展2021年度財政預算執行情況績效自評工作的通知》，指出省級主管部門要對自評范圍內的所有預算支出對照績效目標逐項開展績效自評，形成績效自評報告。

上述政策法規的制定，體現了國家治理能力的提升，體現了以結果為導向的預算績效管理模式的確立，之后的雙監控、雙公開、雙審計、雙報告的預算績效管理措施也應運而生。

（二）公益性地質調查單位項目管理納入預算績效管理現狀

公益性地質調查單位項目資金主要是財政專項資金，其項目預算績效管理適用于2013年財政部印發的《經濟建設項目資金預算績效管理規則》中財政專項資金預算績效管理。

公益性地質調查單位項目預算績效管理適用于2013年財政印發的《預算績效評價共性指標體系框架》，這個框架設計了項目支出績效評價共性指標體系框架，圍繞投入、改成、產出、效果等四個環節，從項目立項、資金落實、財務管理、項目效益等四個方面設計了指標。

根據筆者調查研究，結合公益性地質調查單位工作實際，公益性地質調查單位在項目管理中納入預算績效管理是根據陜西省政府《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》和陜西省財政廳《關于開展2021年度財政預算執行情況績效自評工作的通知》要求，在項目方案設計的前期，就編制了預算績效的內容，但是預算績效內容需要進一步與項目實際結合起來，以便于更好地發揮政府財政資金在項目中的效果；在年底項目績效考核上，根據本省財政部門要求開展了項目績效自評自查，但是自查自評的結果與實際工作成效是否匹配和科學，需要進一步的規范和改進。

二、公益性地質調查單位項目預算績效管理存在的問題

（一）對項目預算績效管理思想上重視不夠

一是單位領導對項目預算績效管理思想上不夠重視，對項目預算績效管理的實質內涵認識不夠，沒有將全面預算績效管理的理念落實到項目全鏈條管理流程[2]。

二是單位的業務部門和財務部門對項目預算績效管理思想上重視不夠，只是滿足于按照上級財政部門的要求報送相關報表報告，沒有真正把項目預算績效管理目標與項目實施、項目經費管理、項目目標任務納入項目全鏈條管理。

三是單位的項目組對項目預算績效管理思想上不夠重視，對于項目預算績效管理認識不夠，認為項目預算績效管理是單位財務部門的工作，項目預算績效只是編制項目預算績效目標表，項目結題后通過驗收考核就是完成了項目預算績效管理任務，沒有真正思考研究怎樣將項目預算績效管理融入項目全鏈條管理中去。

（二）沒有全面系統學習貫徹落實預算績效管理相關文件精神

單位業務人員和管理人員沒有全面系統學習貫徹預算績效管理相關文件規定，沒有系統掌握預算績效管理的內涵。

一是對于財政部印發的《關于推進預算績效管理的指導意見》《預算績效評價共性指標體系框架》、中共中央國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》等文件精神學習領會不夠。

二是把項目預算績效管理片面地理解為預算管理，思想上覺得是財務部門的工作，沒有意識到項目預算績效管理是政府績效管理的一項基本政策，既是政府改進管理的需要，也是促進政府管理科學化、規范化的有效手段，在公益性地質調查單位直觀地反映就是項目績效目標表和評價過程，不僅是財務部門的工作，更是業務部門和項目組的主要工作，誰花錢誰就有責任說清資金使用的效果。

三是沒有認識到預算績效管理的目的是實現預算和績效管理一體化。從編制預算績效目標到績效目標的執行和評價，在預算執行過程中就沒有與績效目標有效結合，并長期處于兩張皮的狀態。大部分項目管理人員將預算管理理解為控制項目經費支出，不超預算就可以，將項目預算績效管理理解為按期完成項目工作量，沒有將項目工作成果與產生的社會效益和經濟效益放在突出位置，項目資金的使用更多地注重合規性，在有效性上重視不夠。

（三）沒有建立完善項目預算績效管理機制

一是項目預算績效管理機制缺失。單位的項目預算績效管理職責不清楚，分工不明確，工作流程不具體，致使預算績效管理處于形式狀態，沒有真正貫徹到項目管理工作中去。

二是項目質量管理制度貫徹落實不到位。有些單位雖然制定了項目質量管理制度，但在工作實際中未按照制度進行管理。

三是未建立預算績效雙監控管理措施。大部分項目主要實物工作量完成率、績效指標執行情況、項目資金預算執行率、項目進度不匹配，存在錢花完了活沒干完、活干完了錢沒花完的情況，項目實施過程中沒有進行有效的指導和監督檢查，出現問題后也沒有相應進行整改，導致項目預算績效分級監督管理流于形式。

四是預算績效執行過程各職能部門協同配合不到位。單位財務部門負責審核項目預算，項目實施中，財務部門負責定期將預算執行情況反饋給項目組，但項目組沒有將工作量和工作進度等情況反饋給財務部門；項目質量管理部門負責審核績效目標，項目實施過程中，負責定期收集工作量和績效目標完成情況，與單位財務部門溝通不夠；因此在項目實施中，單位項目組、財務部門、項目質量管理部門要建立溝通協調機制，定期研究分析項目預算績效進展[3]。

（四）前期的預算績效編制不規范

一是預算編制不規范。項目預算編制人員對財政部印發的《關于推進預算績效管理的指導意見》等文件精神學習領會不夠，有的科目運用的預算績效標準不科學，不符合工作實際。

二是項目預算編制人員和財務部門缺乏溝通，編制預算時對項目預算執行情況缺乏預見性，造成預算編制與執行存在偏差，出現有預算無支出、有支出無預算、超預算支出和預算執行率偏低等問題。

三是預算績效目標設置不合理。沒有真正理解設置預算績效目標的意義，存在應付財政部門要求的情況，績效指標編制與項目目標任務之間鉤稽關系缺乏。大部分項目數量指標以量化主要實物工作量為主，而對工作方法、手段、質量缺乏有效評價，對完成項目目標任務缺乏針對性；效益指標缺乏對項目是否實現成果轉移轉化等的響應；滿意度指標缺乏相關方調查與反饋意見指導，年度績效指標編制缺乏與項目總體目標任務分解響應。

四是單位內部對預算和績效編制審核把關不嚴格，在專家評審環節，預算績效編制存在較多問題，專家提出了后整改落實不到位。

（五）預算績效檢查存在形式主義

按照單位項目質量管理制度，單位會定期對項目開展質量檢查，檢查內容是項目實物工作量完成情況以及項目經費執行情況，但是對預算績效目標情況檢查不夠，缺乏預算績效檢查機制。

每年年底財政部門要求報送項目績效自評報告時，單位內部項目預算績效檢查流于形式，存在應付情況，自評結果為優秀，但與財政部門年度組織對各單位的項目預算績效考核評價結果卻不一致，存在自我評價過高情況[4]。

三、公益性地質調查單位強化項目預算績效管理幾點思考

（一）提高認識，加強預算績效相關文件精神學習

2011年至今，中共中央國務院、財政部、陜西省政府先后印發《關于推進預算績效管理的指導意見》《關于全面實施預算績效管理的意見》《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》。

為適應上級部門預算績效管理新形勢、新要求，項目管理人員及技術人員要加強學習，學深悟透相關政策文件精神實質及內涵。同時要不斷加強地質調查項目相關政策法規學習，把握地質調查項目預算績效管理內涵，開展調研交流活動，學習外單位先進管理理念和方法，提升項目管理水平。要在項目管理中強化預算績效意識、明確預算績效要求，把財政性資金管好、用好，用出好的效果，確保項目資金使用合規有效，促進單位項目管理工作高質量發展。

（二）同心協力，全力做好項目全鏈條管理

地質項目是公益性地質調查單位發展的基礎，各級領導干部、項目工作人員要提高認識，高度重視地質項目管理工作，齊抓共管，上下聯動，做好地質項目全鏈條管理工作。

一是要強化單位的項目管理主體責任。單位主要負責人是項目管理工作第一負責人，要對項目管理親自把關，親自督導檢查。

要把項目管理工作提到單位的重要議事日程，建立健全項目管理制度，梳理項目管理流程，責任到部門，責任到人。要建立培養項目管理及專業技術干部隊伍，配齊配強項目管理及專業技術人員。

二是要建立單位領導班子、中層干部、項目工作人員三級抓項目制度。按各級工作分工分頭包抓推進項目，對項目實施全過程進行指導，統籌解決項目推進中的重大問題，強化督促檢查和跟蹤問效，形成責任明確、齊抓共管、高效推進的項目管理機制。

三是業務部門和項目管理部門要常態化抓項目質量提升。業務部門要推進項目實施各項工作，嚴把審核關，確保經費支出符合項目預算、財經規定等要求，真實完整反映項目實際情況；項目管理部門要強化項目管理力度，加強動態檢查和技術指導，通過聽取項目匯報、野外檢查以及月報、季報、半年報等形式，做好項目跟蹤，全面掌握項目進展情況和項目推進質量，督查項目推進實施，指導解決項目實施中存在的問題。

四是財務部門要抓好項目經費監管工作。對項目入庫、預算編制、執行等項目經費管理等各個環節做好指導監督，建立完整、閉環、有效的控制監管機制。

五是要強化項目成果轉移轉化，服務社會需求。在項目實施中，要加強與省級各部門、市縣政府、高校院所、企事業單位的聯系，按照需求導向的原則，推進項目成果的應用落地，提升項目成果的社會影響力[5]。

（三）齊抓共管，認真做好項目預算績效管理實施、檢查、評價

根據黨中央、國務院，省級財政部門關于預算績效管理政策法規，公益性地質調查單位要建立健全項目預算績效管理制度，明確單位各部門職責分工和項目預算績效管理流程，規范項目預算績效目標的編制、審核、評價和應用等各個環節。

要確立項目績效管理的基本原則：誰申請資金，誰使用資金，誰設定預算績效目標就要負責項目預算績效的執行和自評，做到預算資金和績效目標合二為一。

對于基本支出（主要是人員類、運行類）項目預算績效的設計主要以單位財務部門為主，對于項目支出預算績效則由業務部門和項目人員設計為主，協調完成從編制、執行、監督、評價到結果應用的全鏈條管理。

一是要加強項目預算績效編制管理。單位要按照省上相關政策要求，科學規范編制項目預算，確保項目預算編制完整、準確、規范、科學，不得隨意調高預算標準，擴大范圍，業務部門要主動聯系財務部門，確保預算編制與項目實際工作相符，績效目標與項目工作量、技術路線及質量成果相匹配，提高項目預算編制質量。

二是要加強項目預算績效管理實施。單位要明確項目管理職責分工，優化業務流程，嚴格審批程序；業務部門、財務部門要嚴格把關，相關事項手續完備，各項經費支出真實合規可控；要加強項目經費支出管理，重點關注差旅費、交通費、勞務費、會議費、委托業務費、設備購置費等經費支出，不得超標準、超范圍開支項目經費；要加強貨幣資金管理，定期或不定期核查項目備用金，要規范使用公務卡，避免大額現金支出現象；要不斷深化業財融合，單位財務部門和業務部門要加強聯系、緊密對接，財務部門要及時將預算資金執行率反饋到業務部門，業務部門要及時與財務部門溝通項目進展情況，確保項目實物工作量完成率、績效指標完成情況與預算執行率匹配一致，提高項目預算績效執行過程管理水平。

三是要加強項目預算績效管理的檢查、評價。省財政部門已實施對預算績效目標實現進度和預算執行進度“雙監控”“預算績效評價結果與預算安排掛鉤”機制，要定期開展項目預算績效管理自查自評，財務部門要加強預算績效監督管理，對資金使用績效自評結果的真實性和準確性進行監督檢查，確保項目順利開展，取得項目預期成果。