如何將事業單位的資產管理和預算管理相結合

文/諸葛蕓（杭州市蕭山區大數據管理服務中心）

資產管理和預算管理均屬于事業單位財政管理工作的重要內容，實施預算管理是進行資產管理的必要前提條件，資產管理從某些方面來說是預算管理的延伸，只有將資產管理與預算管理結合在一起，建立完備的資產安全管理責任制度，保證資源分配結果的公平合理，將財政對資源配置的宏觀調控作用充分發揮出來，提升事業單位資產管理效率，使各個事業單位的資源做到公平合理，保證事業單位的資產安全。

一、資產管理與預算管理相結合的優勢作用

（一）資產管理與預算管理相結合，實現事業單位資源優化配置

事業單位是由政府利用國有資產設立的社會服務組織，是以政府職能和公益服務為主要宗旨的公益性部門單位，由政府撥款支持單位運營，工作內容以日常管理和事務性工作為主，單位運營沒有業績方面的要求，這也導致事業單位體制內部人員工作活力較低、工作積極性較差。資產管理與預算管理結合在一起，能夠有效加強事業單位內部財政管理部門溝通合作程度，激發部門人員的工作活力，給予他們更多的個人成長空間。

事業單位的資產由國家出資采購，屬于國有資產，如果在管理中缺乏合理的管控計劃，很可能會造成國有資產的浪費。

資產管理與預算管理相結合，能夠及時向政府提供完整、準確的資產數據，使得資產管理更具合理性和計劃性，使得整個資產管理流程有序開展，實現對國有資產的有效管理[1]。

（二）資產管理與預算管理相結合，提高事業單位資產管理效率

預算管理牽扯的內容和對象較為寬泛，包括財務、物資、支出費用等多方面的內容，每當事業單位內部架構進行重組或是精簡時，都會導致事業單位內部資產發生變動，資產的變動連帶讓事業單位的預算資金數額發生了變動。將資產管理與預算管理結合在一起，可以有效增強預算管理的準確性，避免分散管理帶來的溝通成本，財務管理人員能夠有效推動國有資產量化和核算工作，完成資產支出和收入的預算，大幅提升事業單位資產管理效率。

二、造成事業單位預算管理與資產管理相脫節的主要原因

（一）預算管理方式粗獷，管理制度未能細化

在當前的事業單位預算管理過程中，部分資金收支項目仍然獨立存在，未能納入單位預算管理體系，導致預算管理結果與事業單位實際運營情況存在一定差異。預算編制管理方式陳舊落后，預算定額體系不合理，支出標準模糊，在預算管理中未能真正從實際應用出發，導致零基預算的預算管理方式難以被真正應用到實際管理中。現行預算額定標準沿用傳統預算規定方式，通過各部門以往預算數據資料推算而來，預算分配與實際需求相差較大，難以真正滿足各單位部門之間對預算的差異化需求。就目前而言，定額標準預算分配制度的難度較大，實物定額制定標準的工作尚處于起步試驗階段，大規模推廣應用并不可取。不同事業單位各部門對預算執行規定的執行力度缺乏嚴格監管，約束力較差，許多資金項目最終的支出用途和過程并不一致，部分預算充足的部門資金濫用情況較為嚴重。績效預算考核機制在許多事業單位內部尚未真正建立起來，績效考評與預算編制未能真正結合在一起[2]。

（二）事業單位管理體制疲散，缺乏主動進行資產管理的動力

事業單位運營方式具有公益性特征，管理上不以生產經營和營利為目的，這也導致整個管理框架較為固定化，內部人員缺乏改革前進的積極動力，在一定程度上限制了單位內部進行成本核算和有效管理的動力。事業單位在運營方面主要依靠政府部門的財政撥款，雖然撥款項目無法用于私人開支，但可以被應用于單位集體福利水平提升方面，這也導致事業單位在運營中容易忽視對資產狀況的管理，內部改革容易受到各部門成員的抵制。事業單位財政收支規模受到國家嚴格管控，由國家直接管控，內部成員僅需要按照要求落實執行，導致事業單位內部缺乏實施經濟核算的必要性[3]。

（三）事業單位財務管理基礎薄弱，管理長期缺位、弊病積重難返

部分事業單位存在時間久遠、資產管理不清的情況，賬實不符的情況普遍存在，資產基礎數據準確性有限。各個事業單位之間的資產配置標準存在一定差異，許多由政府出資采購的設備、器具、房屋等資產的購置情況與規定標準存在差異。

三、實現預算管理與資產管理相結合的途徑

（一）創新制度設計，建立健全資產管理制度

預算管理與資產管理相結合的主要目標是為了在事業單位財政管理方面建立一整套包含預算管理、資產管理、財務管理在內的完善的管理制度，實現統一管理，落實精細化管理和科學化管理要求，提升管理水平。為此，在將預算管理與資產管理結合在一起之前，需要先行建立一整套健全的資產管理制度。

在制度建立的過程中，需要引入全面預算管理概念，對當地事業單位能夠獲得的財力和物力資源進行考量，結合資產情況重新分配各事業單位所需資源，將資產管理工作納入部門預算編制、執行、決算、監督、績效考核等各個重點環節之中。

在預算編制環節，工作人員需要根據事業單位的具體工作事務、架構量級、人員組成數量、負責管理事項所需資源等關鍵要素制定資產配置標準， 將資產購置所需的資金納入預算管理體系，保證預算編制制度科學合理，作出的預算配置方案能夠充分滿足事業單位正常運營的要求[4]。

在預算執行環節，需要配合建立資產預算執行報告制度，跟蹤預算使用過程和預算使用結果，避免部門內部人員利用預算管理制度的漏洞為個人牟利，規范資產使用范圍，避免資產濫用的情況出現。在資產管理過程中，定期檢查資產占有單位對資產的使用情況，避免資產閑置的情況出現，提高資產使用率，讓資產在事業單位運營中發揮積極作用，減少無效資產購入情況的出現概率。

在決算報告方面，對各單位匯報上來的資產數據進行分析整理，形成年度資產報告，將報告內容與實際調查情況進行比對，保證資產報告與決算報告的結果能夠相互印證，為今后預算編審提供必要的數據基礎，避免預算濫用的情況發生。

在預算使用情況的監督管理過程中，需要明確提供資產采購的價格與市場調查結果，詳細說明資產使用用途和計劃使用時長，明確資產使用的必要性，在資產宣布報廢處理后，需要詳細說明報廢原因，提交資產情況說明報告，如出現資產實際使用時間與規劃使用時間存在較大差異的情況，需要詳細說明差異原因，如果資產牽涉金額較多，在必要的情況下可以派遣人員到基層單位進行調查，將監督措施有力貫徹到基層部門。

將資產管理納入績效考核當中，可以激發基層干部群體的工作活力，幫助事業單位領導干部認識到推動落實資產管理制度的必要性。因此，在管理中需要實現崗責一體，避免基層單位各個部門之間相互推諉責任，配合績效考核制度制定獎懲措施，并將資產績效的考核作為后續預算安排的重要參考依據落實到預算管理工作中，保證監督管控制度落實到位[5]。

（二）完善事業單位財務管理制度，提高績效管理意識和成本責任意識

政府部門集中撥款維持運營的模式，導致單位內部從領導到基層員工均未能認識到成本效益管理的重要性，領導部門在財務管理方面的松懈是造成內部成本核算體系不健全、財務和資產管理制度缺乏嚴謹性的關鍵原因。為了保證預算管理與資產管理能夠有效結合在一起，需要在各個事業單位內部財政管理方面進行財務資產管理制度改革，改變傳統的管理模式，提高成本管理責任意識，確立預算管理的核心地位。

在事業單位財務管理制度建立過程中，首先需要轉換財務管理觀念，充分調動基層事業單位管理人員的工作積極性，將由國家直接管理的模式轉變為指導和監督相結合的管理模式，給予基層事業單位一定的自主管理空間，能夠結合單位實際情況自主決定內部財務管理制度。

在這一過程中，財務管理工作應圍繞事業單位設立目標、運營機制、資源分配制度、單位組織內部改制重組活動伴生的財務活動展開，對資產營運、成本控制、收益分配方式等行為進行協調和控制，讓財務管理與實際情況真正結合在一起[6]。

在財務管理方面，制定權責分明的財務管理規范，規范內容明確規定各部門崗位人員應承擔的管理責任，在管理中抓核算、抓監督、抓績效、抓成本，強化內部財務監督控制，對各部門業務和財務進行監督，對管理層的舉措和資金的調用情況進行監督，在事業單位內部落實完整的內部監督制度，在外部財務監督方面需要積極與國家審計部門和其他合作部門建立良好的溝通合作關系，借助社會力量保證監督工作有效展開。

（三）探索制定資產配置標準和制度，逐步推動健全資產配置標準體系

目前尚未形成標準化的事業單位預算定額標準和資產配置標準，這與不同地區的經濟發展水平存在差異有關。為此，在資產配置標準和預算定額標準的設定方面，需要結合當地的經濟發展水平、政府可支配資金數額、地區經濟發展需求等多種因素制定。在資產配置標準的制定過程中，需要結合事業單位的主要資金支出項目進行制定，資產配置標準可根據其用途分為人員定額和資產費用定額兩類。

資產費用定額包括事業單位日常運營費用定額和初始組建部門所需費用定額。通常情況下，事業單位正常運營包括場地、房屋建筑、計算機和服務器等現代化設備、公務出行車輛等，在資產配置標準的制定過程中，需要充分考慮實際的辦公需求，制定選購標準，在采購工作中保證各項設備采購質量與規劃設計相符，讓購置的各類資產得到充分使用，避免資產空閑情況發生。對于已經組建完成的事業單位，在制定資產配置標準體系之前，需要對各個事業單位的資產情況進行徹底的資產清查，盡可能全面準確地整理收集事業單位所掌握的資產的實物量和資產市場價值，根據其履行職能和日常運營管理的需求制定定額標準、費用標準、資產配置標準，提升事業單位資產管理水平。事業單位在履行職能的過程中，需要嚴格按照標準制定費用使用計劃，如確實存在不合理的情況，需要提出報告說明具體情況，由上級部門詳細了解相應情況后采取相應的措施，保證資產配置標準與實際情況相符合[7]。

（四）建立資產預算分類管理模式，滿足多類型單位預算資產差異化管理

由于不同事業單位的活動性質存在較大差異，因此在預算管理與資產管理結合的過程中，需要參照以往的管理改革經驗實施分類管理，以滿足不同類型事業單位對單位預算和資產管理的不同要求。

具體來說，事業單位性質可分為三種類型，一類屬于行政管理類事業單位，主要行使政府管理職能，內部單位機構和人員在管理方面與政府部門公務員管理系統較為相似， 因此在預算和資產管理中可以參照公務員管理體系制定預算制度的方式配置財政預算，保證正常運營和職能履行。行政部門辦公主要依靠電腦和部分傳真復印設備，在辦公地點的選擇方面也需要充分考慮交通因素和地價因素，因此在資產管理方面也可以比照政府行政公務系統資產配置方式進行管理，保證預算管理與資產管理符合政府要求。

第二類屬于社會公益類型事業單位，這一類型的事業單位主要工作以服務社會大眾為主，主要以無償形式提供服務，例如，開展義務教育、扶持科學研究等，在預算管理模式分類過程中，需要充分考慮對方的營收能力，確定預算標準，完全不具備營收能力的所有經營預算主要由政府財政部門撥款維持，針對具備部分營收能力但所獲經濟收入無法維持正常運營需求的單位，可以提供定額的財政補貼，根據其運營需求缺口提供定額補助。針對收入來源較為穩定的事業單位，政府可以根據其實際運營情況縮減預算分配額度，在其收入來源出現波動時適當增加預算，保證事業單位存續。在資產管理方面，公益類事業單位的融資渠道較為廣泛，包括但不限于公私合辦、完全公辦經營、民營辦理、政府買辦等多種途徑，針對不同類型的事業單位，需要制定多種不同的資產管理模式，保證市場活力的同時避免經營完全走向盈利化，在此基礎上將預算管理方式與資產管理方式結合在一起，制定符合實際情況的預算管理模式[8]。

第三類屬于生產經營性事業單位，生產經營涉及商品的流轉和利潤的獲取，這也標志著這類企業具有一定的營利能力。這類事業單位的經營方式將會逐漸從國營轉為企業經營，不再涉及預算分配，管理重點向資產處置方向轉移，因此需要做好資產評估、合同制定、權益審計、檔案備案等資產處置關鍵環節的管理工作，避免國有資產外流，做好資產收繳工作。

（五）健全事業單位領導干部任期考核責任制，建立長效問責機制

部分事業單位在推動資產管理與預算管理相結合的過程中存在進度緩慢的情況，主要原因在于這部分內容尚未真正納入事業單位領導干部任期考核目標當中，未能真正引起他們的注視。許多領導干部在工作中未能建立愛崗愛家的意識，未能認識到預算管理對單位運營的重要性，忽視了對資產使用效益和資產質量、存量的統計工作。因此，在未來的工作中需要嚴格考核，加大對國有資產的管理和預算管理的檢查力度和執法監查力度，建立全面的事業單位領導干部考評體系，將節約運營成本作為績效考核的重點目標之一，將其與領導干部未來的晉升聯系在一起，強化領導干部重視程度，保證資金的使用效率，為統一的事業單位資產管理信息系統的建立提供必要保證，自動自覺地按照要求完成各項審批工作，實現資產管理和預算管理的動態監管。

在后續的工作中，為了避免領導干部存在疲懶應付的情況，需要建立相匹配的獎懲機制，根據績效評估的最終結果追查對應領導干部在資產管理和預算管理方面存在的失職行為，及時追究責任，并將處罰結果向其他事業單位統一公示，提高領導干部工作積極性，保證政府資產管理目標能夠真正在工作中得到落實。在問責制度構建過程中，還需要注意做好預防機制，積極收集整理問責制度中存在的漏洞，結合以往的經驗教訓對管理制度方面的缺陷進行完善，為預防機制的構建提供必要的依據。

四、結束語

綜上所述，在事業單位將資產管理與預算管理結合在一起的過程中，需要盡可能優化資產配置效率，結合經濟水平和工作需求制定事業單位行政成本，做好成本管控，結合資產情況進行分配預算，盡可能降低財政撥款給政府部門帶來的經濟壓力，優化資產配置和資金使用，真正在管理中實現資產管理與預算管理的有效結合，為事業單位未來的發展打下良好的基礎。