區域性組織設立的法治構造：以長三角區域合作為視角

黃學賢 劉益滸

一、 區域性組織設立的內涵辨析

在當代中國，設立區域性組織是各地在改革進程中合作推進的改革舉措，旨在打破本地區的行政羈絆，主動因應地區經濟要素流動，加快地區經濟發展，實現區域經濟一體化。(1)在中文里，“區域”具有多元而豐富的含義。本文所謂的“區域”，特指國家范圍內橫跨兩個或兩個以上沒有行政隸屬關系的行政區劃或行政管轄層級的特定地區。近年來，長三角生態綠色一體化發展示范區執行委員會(以下簡稱“示范區執委會”)、浙東經濟合作區市長聯席會議辦公室(以下簡稱“浙東辦”)等諸多常設區域性組織，以及座談會、聯席會議、會商會議、理事會等會議類非常設區域性組織陸續設立并運行。在學理上，所謂的區域性組織，是指公權力組織依據公法共同設立的專職處理區域性公共事務的跨轄區組織。本文討論的區域性組織主要是指行政組織。改革需要法治的引領與規制，“應當將行政改革視為法律、特別是行政法的任務，而行政改革的深入又會導致法律的變革”。(2)[德]漢斯·J.沃爾夫等：《行政法》(第三卷)，高家偉譯，商務印書館2007年版，第41頁。就此而言，區域性組織的設立不應是行政主導的結果，而應是法治構造的結晶。

設立與設置有無區別？有德國學者指出，行政組織的設立與設置具有不同內涵，設立是指將反復出現的行政組織類型化后，抽象出其中的一般特征和組織原則，構筑具有共性的理論模型；設置是指依據特定組織法規范建立無法類型化的特定行政組織，或曰通過具體法律行為特定化規范的理論模型，因而撤銷是設置而非設立的對立面。(3)參見前引②，沃爾夫等書，第147-148頁。在我國行政組織法上，設立與設置的含義也不完全相同，但我國行政法學界并未嚴格區分二者，呈現出同義而混用的局面。在考察區域性組織生成和運作機制時，筆者認為無須嚴格區分區域性組織的設立與設置。

區域性組織的設立(設置)可分為狹義和廣義。狹義設立是指依據某類區域性組織的抽象化模式，成立規范性區域性組織的過程。這里的規范性區域性組織不是具體實踐形態，而是一種觀念性存在。廣義設立除包括狹義設立的內容外，還指向通過法律行為或事實行為特定化規范性區域性組織的過程。這個過程是規范性區域性組織從觀念性存在向現實行政單位轉變的必經環節。如杭州都市圈市長聯席會議的設立，既要考慮符合首腦機關的設立規范，又要考慮契合杭州都市圈區域合作的實際情況，從而實現從規范到具體的轉變。

區域性組織的設立不僅限于組織架構的構建，更應涵蓋從區域性組織設立的發起，到組織機制的運行，乃至運行效果之考量的全過程，既有靜態行為又有動態過程。依法成立一個區域性組織，需要確定其法律性質、法律地位、設立主體、設立程序、內部組成、與其他組織的關系、內部機構間的關系、該組織及其內部機構的權限等內容。區域性組織的法律性質、法律地位、區域性組織以及內設機構權限等問題，擬另做討論，本文主要關注區域性組織設立的法治構造問題。

二、 行政組織法定原則及其應用

研究區域性組織設立的法治構造，必須澄清以下理論問題：行政組織法定原則是否成立，區域性組織的設立是否適用行政組織法定原則？

我國大多數學者贊成行政組織法定原則，但是對該原則的稱謂不盡相同，有依法組織原則、行政組織法定原則、行政組織法律主義等提法。對于該原則中法的性質、位階以及法定范圍，學者亦有不同見解。(4)參見應松年、薛剛凌：《行政組織法基本原則之探討》，載《行政法學研究》2001年第2期；金國坤：《國家治理體系現代化視域下的行政組織立法》，載《行政法學研究》2014年第4期；薛剛凌：《我國行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，載《政法論壇》1998年第6期；石佑啟、陳詠梅：《論我國行政組織結構優化的法治保障》，載《廣東社會科學》2012年第6期；姜明安、沈巋：《法治原則與公共行政組織》，載《行政法學研究》1998年第4期；章志遠：《深化行政體制改革與行政組織法學研究的新課題》，載《江淮論壇》2017年第2期；錢寧峰：《重新認識我國行政組織立法模式》，載《行政法學研究》2014年第4期。筆者認為，包括區域性組織在內的行政組織，其設立應遵循行政組織法定原則。行政組織法定原則是指行政組織的設立、撤銷、合并、職權的確立與變更等組織行為必須有“法上的依據”。“法上的依據”，包括直接法規范依據和沒有直接法規范依據時有可解釋的法規范依據，沒有“法上的依據”的組織行為即為違法。在區域性組織設立的法治構造問題上引入并應用行政組織法定原則，應結合實際厘定法定范圍與法定位階，同時要廓清法律保留原則和行政保留原則，明晰法律保留原則的適用標準。

(一) 法定范圍

行政組織法定的范圍，旨在回答是否所有行政組織的組織行為無一例外皆適用法定原則，以及如果允許有例外，其邊界何在的問題。從行政組織法定原則的定義看，“法上的依據”不要求組織行為必須有法規范上的直接依據，沒有直接規范依據時，行政組織也可以在不違反法律的前提下以“自定規則”設立部分行政組織或作出一定組織行為。要求所有行政組織的設立或其他組織行為都必須有法規范上的直接依據，不給行政組織“自決”空間，無疑是苛刻、不合理的，原因主要有四點。第一，這會導致行政組織的自主性和適應性不足，影響行政組織效能發揮，遲滯經濟社會的發展；法調整密度的提高，也會增加行政組織的變動成本。第二，部分行政組織法外“自決”行為不違反依法行政原則。有學者提出了行政法上的效能原則，認為當法律規范與效能原則沖突時，在堅持依法行政原則的前提下，“嵌入靈活的、可適應改革發展之需的授權或其他裝置，從而為效能原則的‘依法應用’提供框架和空間”。(5)沈巋：《論行政法上的效能原則》，載《清華法學》2019年第4期。部分行政組織“自決”的前提是不違反法律，不是必須有直接法規范依據。第三，和行政法定原則一樣，行政組織法定原則也不要求組織行為均須有法規范上的直接依據。行政法定原則要求行政決定有“法上的依據”，但不要求全部行政行為法定。研究該原則的學者認為，部分行政行為可不納入法定范圍，如保障性給付行為、無關自由權之內部侵害行為、保障性內部給付行為、內部程序等。(6)參見楊登峰：《行政法定原則及其法定范圍》，載《中國法學》2014年第3期。行政組織法定原則同樣意味著，包括部分行政組織設立在內的部分組織行為，無須法規范上的直接依據。第四，域外也允許在“法”外設立行政組織。德國地方代表團體的專門委員會一般由代表團體裁量設立；鄉鎮行政的下屬工作機構，州法一般不做明確規定，“到底如何設置，原則上屬于鄉鎮長、鄉鎮理事會或者市委會的組織權”。(7)前引②，沃爾夫等書，第543頁。在嚴格奉行行政組織法律主義和條例主義的日本，總廳內組織最小單位的系，是以局長甚至科長規定的內部規則(通知)設置的。(8)參見[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，北京法律出版社1999年版，第534頁。

(二) 法的位階

確立行政組織法定原則中“法”的位階，關鍵是界分法律保留和行政保留，進而確定法律保留在行政組織設立中的適用范圍。法律保留既包括憲法保留、國會保留或絕對的法律保留，也包括相對的法律保留。保留密度也從行為法領域擴展到組織法領域。行政組織設立適用法定原則，細分“法”的位階，有憲法保留、國會保留、相對的法律保留、法定行政保留、未納入法定的行政保留之別，其中重點是類分法律保留與行政保留，確定哪些行政組織的設立適用法律保留。筆者認為，可建立如下適用標準。一是機關功能標準，即行政組織設立的決定應由具備最優功能的機關作出。包括行政組織設立在內的組織權原本被視為“執行部門的家主權”，隨著執行權民主化的推進，組織權不再為執行部門獨享，立法機關也享有一定的組織權，有德國學者稱之為“議會的干預權”。(9)前引②，沃爾夫等書，第111頁。立法機關行使干預權應契合其功能，立法機關的專長并不在于“個別專業或技術領域方面的知識，而是政治上的整合、協調與判斷能力”，(10)陳清秀：《依法行政與法律的適用》，載翁岳生編：《行政法》(上)，臺北元照出版有限公司2006年版，第155頁。更應干預具有政治性的行政組織。干預的必要性，可進一步細分為重要性標準、民主性控制標準、外部侵害標準等。二是重要性標準，即重要性行政組織的設立應由法律保留。對維護全國性或區域性公共福祉具有重大影響的行政組織、在央地行政組織體系中居于重要地位的行政組織、事關國家主權或安全的行政組織、對維護全國或區域統一市場具有重要影響的行政組織、需要中央或地方財政重大支出的行政組織，皆可視為重要性行政組織，但不限于此。重要性標準的不確定性飽受學者詬病，但該標準仍有很強的理論和實踐價值。“將政府及其組成部門從行政組織中挑出來，以抓大放小”，(11)前引②，沃爾夫等書，第113頁。被德國學者視為組織權領域適用法律保留的一種有效方法，有學者甚至認為“德國組織法律保留的適用基準主要也是重要性標準”。(12)錢寧峰：《論法律保留原則在組織法領域中的適用》，載《現代法治研究》2016年第2期。三是民主性控制標準。國會或最高國家權力機關具有最高層次的民主合法性，法律保留的實質就是要解決哪些行政組織的設立需由最高層次的民主合法性機關進行民主性控制。國會擁有的行政組織形成權，“主要的問題不是私人的自由及財產對國家權力特別是行政權的防御，而是行政組織的民主性控制問題”，日本學者認為，“關于行政組織的基本構造(府、省、廳、委員會的設置及其事務分工掌管的規定)和內部部局的基本構成單位(局、部、官房、科、室)，是應該依據法律規定的”。(13)前引⑧，鹽野宏書，第536頁。四是外部侵害標準。能夠向外部表達組織意思并可能侵害外部公民自由權利或課予外部公民義務的行政組織，其設立應納入法律保留范圍。在日本法上，行政廳是指決定地方公共團體的意思并向外部表示的行政機關，具有對外行政權；具有行政廳地位的地方公共團體中的執行機關應由法律設置，而審查會、審議會、調查會等附屬機關可由條例設置；附屬機關不是執行機關，不向外部表示意思，但其如果被賦予行政廳地位，就需由法律設置。(14)參見前引⑧，鹽野宏書，第657頁。法國《1958年憲法》明確，具有法人地位的公立公益機構的設置由法律規定。(15)參見[法]讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務印書館2008年版，第235頁。確立行政組織設立適用法律保留的標準，有助于構造行政組織設立的法治體系，但對法律體系而言，標準并非唯一考量因素，還需考慮歷史、文化、經濟發展等因素。

三、 區域性組織設立的現實問題

前文已述及，區域性組織的設立應嚴格遵循行政組織法定原則，依據適用法律保留的標準構建區域性組織設立的法律體系。但目前我國區域性組織的產生和運行主要依賴行政權推動，而不是依靠法治的內生動力。前文所述長三角區域合作進程中設立的區域性組織，基本上都是滬蘇浙皖地方政府合作推動的結果。行政權主導最大優勢是“集中力量辦大事”，效率高、成事快，但最大缺點是“法律規制不在場或在場不足”。(16)孫莉：《論城鎮化政府主導推進的程序規制》，載《法學》2015年第4期。具體而言，區域性組織設立主要存在以下問題。

(一) 缺乏整體性

區域性組織設立缺乏整體性，突出地表現為區域性組織的“多級運作”機制設置不合理。以長三角地區主要領導座談會為決策層設置的三級區域合作機制為例，座談會決策不直接交由執行層執行，中間增設負責協調決策與執行關系的協調層，即長三角地區合作與發展聯席會議，以保證決策執行。專設協調層的原因有多方面，或因決策過于原則、可執行性不強，或因執行層執行力不足。如果座談會之類的區域性組織設立遵循法治原則，充分考慮整體性，其決策就會具有更強的民主性與法治權威性，參與合作的各級地方政府或其他執行層也將更加有執行力；如果執行不能或執行不到位，就應承擔法律后果或其他不利責任。座談會以合議方式議決區域性重大事項，體現成員間的平等合作關系，彰顯民主，但長三角地區合作與發展聯席會議、重點合作專題組也通過合議制方式協調或執行決策，會影響執行效率，增加公共成本。擁有長三角地區合作與發展聯席會議辦公室、重點合作專題組、長三角地區城市經濟合作組、長三角區域合作辦公室等眾多區域性組織的執行層，呈現“多頭并進”局面，可能會背離執行快速高效的發展方向，造成公共資源的浪費，還可能難以理順執行層眾多區域性組織的關系。

區域性組織設立缺乏整體性，還表現為區域性組織間的疏離。疏離既發生在由決策層、協調層、執行層等眾多區域性組織構成的“多級運作”機制內，又發生在“多級運作”機制形成的區域性組織體系間。就前者而言，以長三角生態綠色一體化發展示范區理事會(以下簡稱“示范區理事會”)為決策層的示范區合作機制為例，作為決策層的示范區理事會和作為執行層的示范區執委會設立主體主要是滬蘇浙兩省一市，設立過程彼此分離、相互獨立，不符合決策層、執行層應構筑有機整體的要求。就后者而言，如以長三角地區主要領導座談會為決策層的區域性組織體系、以示范區理事會為決策層的區域性組織體系、以長三角城市經濟協調會市長聯席會議為決策層的區域性組織體系，三者是長三角區域內有重要關聯的區域合作成果，三者的設立本應互相影響，符合長三角區域一體化發展的戰略要求，但實際設立過程卻相對分離，沒有建立有機聯系。

(二) 法定依據不足

區域性組織設立的法定依據不足，首先表現為可作為區域性組織設立依據的法律文件較少，且文件規定籠統不具體。以長三角區域合作為例，目前關于長三角區域性組織設立依據的法律文件主要有地方性法規、地方政府規章、法規性文件三類，前兩類特別少，法規性文件相對多一些，至于本應成為區域性組織設立主要依據的法律、行政法規，則難覓蹤影。上述少量法律文件根本無法滿足日趨龐大、日益復雜的區域性組織體系法治發展的需求。從法律文件規定內容看，關于區域性組織的設立，有的沒有直接規定；有的規定“蜻蜓點水”，只提及區域性組織的名稱；有的規定內容零星散亂，系統性不強。其次表現為區域性組織或區域性組織體系的設立主體、設立目的、設立程序、內設機構、成員代表或代理人的選任方式、執行機關人員的產生辦法、章程或規約、職責權限等沒有直接的法規范依據(法上的依據)。盡管區域性組織的產生和運行具有開創性、漸進性、試驗性的特點，但改革開放以來我國區域性組織立法幾乎沒有實質性進展。追根溯源，一是行政權主導區域合作進程，導致區域合作重行政手段輕法治建設；二是基于區域合作“不破行政隸屬、不增編制、不另設專職人員和常設機構”的美好愿景，合作成員傾向設立松散的紐帶式“平臺”，大量非常設、效率不高、人員流動性大的“平臺”遲滯了區域性組織體系的發展，影響了立法進程。

(三) 設立主體不明

確定區域性組織的設立主體，是設立區域性組織必須優先解決的問題。隨著區域性組織的出現，其設立主體本應一目了然，但因區域合作由行政主導，區域性組織的設立具有臨時性、隨意性、多變性等特點，設立主體往往隱而不彰。區域性組織有黨政融合組織和行政機關合設組織之分。黨政融合組織的設立主體是合作的地方政府、地方黨組織還是地方黨政主要領導，抑或是包括地方人民代表大會在內的地方政權，難有明確答案。以長三角地區主要領導座談會為例。從最初發起人員來看，2005年12月25日首次召開的兩省一市主要領導座談會，由時任浙江省委書記和其他參與合作的地方黨政主要領導發起；從參會領導身份來看，既然參會的地方黨政主要領導代表的是三省一市黨委和政府，設立主體似乎應該是三省一市黨委和政府；從議事決策內容來看，座談會議決內容主要是涉及長三角全域的重大區域性公共事務，關乎長三角全域范圍內人民的公共利益，三省一市人大常委會協同制定的《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》強調該決定是落實座談會部署或精神的具體體現，也印證了座談會精神和部署的全局性，據此似可認為參加座談會的主要領導代表的是滬蘇浙皖地方政權或全體人民，座談會的設立主體似應為三省一市地方政權或全體人民。行政機關合設組織，有合議制和獨任制之分。由地方人民政府行政首長參加的合議制區域性組織，設立主體一般為參加區域合作的地方政府。由地方政府職能部門負責人參加的合議制區域性組織，設立主體是地方政府職能部門還是地方政府，在實踐中存在爭議。(17)長三角重點合作專題組座談會由三省一市政府職能部門負責人參加，設立主體似為三省一市政府(根據蘇政辦發〔2009〕94號文件，江蘇省政府成立了專門負責重點合作專題的10個專題組，組長為各職能部門負責人)。長三角生態綠色一體化發展示范區行政復議委員會的設立主體為三省一市司法廳(局)。獨任制區域性組織的設立主體同樣難以明晰。以長三角區域合作辦公室、示范區執委會為例。《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》要求三省一市共同組建長三角區域合作辦公室，但該辦公室的設立主體是滬蘇浙皖地方政權還是人民政府，是否包括長三角地區主要領導座談會乃至國務院；(18)這并非沒有可能。據報道，“2018年1月12日，由江蘇輪值召開的長三角主要領導座談會上，提出組建長三角區域合作辦公室(簡稱‘長三角辦’)”。參見顧巍鐘：《為高質量一體化貢獻“江蘇力量”》，載《浙江日報》2019年5月22日。此外，中共中央國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》規定，“要完善三級運作、統分結合的長三角區域合作機制”。示范區執委會的設立主體是滬蘇浙地方政權還是人民政府，是否包括國務院？(19)國務院批復的《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》規定，“支持兩省一市設立一體化示范區執行委員會”；兩省一市人大常委會通過的《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》規定，兩省一市共同設立示范區執行委員會。這些都是懸而未決的問題。設立主體的不確定，是行政主導的產物，也反映了區域性組織設立的法治程度。

(四) 民主內核弱化

民主性是區域性組織設立法治化程度的重要指標。與地方政權的設立不同，由于合作治理的特殊性，區域性組織的設立在民主合法性保障方面天然存在“阿喀琉斯之踵”，(20)前引②，沃爾夫等書，第563頁。即居于區域性組織體系最高民主合法性保障地位的區域性組織，一般不由區域居民直接選舉或間接選舉代表組成，而是由參與合作的地方行政區選任代表或代理人組成，區域性組織設立的民主內核遂可能因行政主導而被削弱。從區域性組織設立主體來看，區域性組織的設立過程，無論是合作成員簽訂合作協議，還是制定區域性組織章程或規約，抑或是決定增減合作成員的數量，鮮見地方國家權力機關參與其中。雖然長三角區域有關省市人大常委會先后協同制定《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》和《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》，賦予長三角地區主要領導座談會、長三角區域合作辦公室、示范區理事會和示范區執委會等區域性組織合法地位，但無法說明上述區域性組織系經由地方國家權力機關議決后設立。從合作成員代表或代理人的產生看，有的是地方政府的行政首長或副職領導，有的是地方政府職能部門負責人，有的是地方黨委負責人，有的由地方黨委或地方政府選派。地方政府行政首長、副職領導、職能部門負責人雖經地方國家權力機關選舉或任命產生，但因區域性公共事務大多屬于應由地方國家權力機關議決的重大事項，未經地方國家權力機關授權，其無權決策區域性公共事務。地方黨委負責人、地方黨委或地方政府選派的人員未獲地方國家權力機關授權時，同樣無權決策區域性公共事務。從合作成員代表或代理人與合作成員的關系來看，合作成員代表或代理人應受合作成員指令的約束，反映和代表合作成員的意志。合作成員的指令或意志主要來自合作成員的代議性機關，在合作成員代表或代理人非由成員地方國家權力機關選任時，其很難受地方國家權力機關指令的約束，成員代表或代理人也很難真正代表成員人民的利益。從公眾參與程度來看，當前區域性組織設立具有內部行政行為特點，表現為行政主導、設立文件不公開、設立過程不透明、設立程序較隨意，公眾無法對不公開的設立文件、不了解的設立過程表達意見，公權力組織也很少在設立過程中主動征求公眾意見。

(五) 運行機制不備

因區域性組織在體系運行過程中的功能與定位不同，區域性組織的運行機制可分為決策、協調、執行等機制。區域性組織運行機制不健全，主要表現為：首腦機關事權不清、提案程序缺陷導致決策內容比較原則和抽象，具體性、針對性不強；區域性組織的人財物受制于合作成員，使其難以在運行機制中唱主角；區域性組織普遍采取成員協商制，表決機制不明，且協商次數少，影響決策和執行效率；區域性組織權責不明，決策的權威性和執行的強制性無法得到保證。以杭州都市圈合作發展協調會為例。截至目前的11次市長聯席會議討論的主要是都市圈發展規劃、年度工作計劃、年度工作報告等宏觀內容，很少針對成員利益沖突問題、都市圈民眾關切問題提出具體解決措施。追根溯源，《杭州都市圈合作發展協調會章程》規定，市長聯席會議主要研究都市圈合作發展的“重大方針、政策、原則”，協調解決“重大問題”的職責，但是并沒有明確界定何為“重大”。該章程還規定，市長聯席會議提案主要由“協調會辦公室會同執行主席方提出，政府秘書長工作會議審議，成員市長審定”，這樣的程序設計在廣泛性、民主性、公開性上還有待加強。該章程另規定，市長聯席會議每年或每兩年召開一次，這樣的會議頻率無法充分保證討論解決經常性的區域性公共事務。再以浙東經濟合作區為例。根據《浙東經濟合作區章程》第7條、第9條、第14條、第17條、第18條、第19條的規定，作為首腦機關的市長聯席會議沒有實質性人事決定權；由合作區成員政府秘書長擔任的秘書長聯席會議代表，以及由合作區成員政府發改部門主要負責人擔任的合作區工作會議代表和聯絡員等，均實行繼任制，首腦機關的聘任徒留形式；浙東辦主任、副主任也由寧波市政府或其他成員政府委派；除浙東辦具備有限獨立經費外，市長聯席會議、秘書長聯席會議、合作區工作會議、專業組等其他區域性組織的經費一律由成員城市承擔；浙東辦工作人員的工資、福利待遇等也由作為派出方的合作成員承擔。無論是杭州都市圈合作發展協調會，還是浙東經濟合作區，除常設的協調會辦公室和浙東辦外，其他決策層、協調層、執行層的區域性組織基本采取成員協商的會議制度，會議采取何種票決制沒有確定的制度規范。這意味著會議很難對成員意見不一致的問題表決出結果，而且會議每年召開1～2次，無法對大量的區域性公共事務作出快速有效的處理。

(六) 運行效果不佳

區域性組織運行效果不佳的問題，首先，表現在區域性組織或區域性組織體系的設立目標有待實現。以合肥都市圈為例。《合肥經濟圈城市合作共建框架協議》第3條規定，合肥都市圈區域性組織體系的設立目標是實現“基礎設施、產業布局、要素市場、環境保護等方面一體化發展”和“經濟圈城市同城化”。在實踐運行中，合肥都市圈城市多以簽訂區域性協議或“協商、協調”的會議方式進行滿足“共同需求”的合作。至于那些有助于打破地區行政羈絆、維護區域民眾利益，但需要以成員競爭的方式推進，或者說與成員利益相矛盾的區域性公共事務，很難被納入區域性組織的視野。在地方政府政績考量驅動下，合肥都市圈一體化更多是經濟合作，而不是法治保障的區域一體化。其次，從成本效益角度看，區域性組織體系整體性不強，眾多區域性組織缺乏有機聯系，合作成員成分復雜，成員間頻繁的“協商、協調”產生了大量會議型組織。但是會議成果不豐、成效不顯著，簽訂的區域性協議內容原則、抽象，操作性不強，同時組織成本不低，有限的制度化經費又不能保障區域性組織的正常運行。以杭州都市圈為例，在四級工作機制中，除協調會辦公室由各成員繳納會費保障日常運行外，其他市長聯席會議、政府秘書長工作會議、專業委員會、部門聯席會議等區域性組織的會議費或工作經費都由會議牽頭城市或承辦城市承擔。再次，受制于法治精神不彰、民主內核弱化等因素，區域性組織在運行過程還會出現規范體系不夠完備、監督機制不夠健全、內容程序不夠公開、人民群眾參與有限、各層級權責不明等問題。

四、 區域性組織設立的法治進路

正視區域性組織設立中的問題，有助于有的放矢地推進區域性組織設立的法治化進程。區域合作治理具有很強的開創性，區域性組織的設立也需通過試驗逐步完善，但在以社會主義法治國家為目標的我國法治建設進程中，區域性組織的設立應遵循行政組織法定原則，符合法治國家建設要求，彰顯法治精神，強化民主內核，及時糾正片面依靠行政權推動產生的諸多現實問題，使區域性組織的設立日臻完善，在法治化的道路上行穩致遠。具體而言，有如下進路。

(一) 構筑整體性組織體系

基于對新公共管理實踐發展的反思，整體性治理觀強調社會公共事務治理的整體性，主張建設整體性政府。(21)參見竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，載《中國行政管理》2008年第10期。與整體性政府建設類似，區域性組織功能也應優化整合，更好地服務區域民眾。為此，區域性組織設立應當秉持整體性思維，符合整體性治理的發展方向，以構建整體性區域性組織體系為目標。

一是運用行政主體理論統合區域性組織。法、德、日等國的絕大多數區域性組織都具有行政主體地位，內設負責決策的代表團體和負責執行決策的機關。我國大多數區域性組織隸屬區域合作“多級運作”機制，分別居于決策層、協調層或執行層。為了整合各層功能、密切彼此關系，應賦予“多級運作”的區域性組織體系行政主體地位，如明確杭州都市圈合作發展協調會為行政主體。如此能將多層區域性組織統合于一個行政主體之內，統一設立目的和領導權。各級區域性組織雖然功能與地位不同，但能實現既相互獨立又緊密配合，共同服務于相同區域性公共事務的治理。二是精簡行政主體內的區域性組織。法、德、日等國具有行政主體地位的區域性組織內設機關簡潔，主要有首腦機關、執行性機關兩種類型，執行性機關為少數人合議模式或獨任模式。“多級運作”的區域性組織體系有繁雜冗余之嫌，可去除協調層或整合協調層、執行層為行政主體下設的執行性機關；糾正決策層、協調層出現的領導權不統一、不集中等現象，確保領導權統一于首腦機關；數量眾多的執行層應合并簡化，明確責任，提高執行效率；執行層普遍存在的合議模式可簡化為獨任模式；按照整體性政府的發展要求，改變執行層由政府職能部門挑大梁的做法，將成員政府作為責任主體，一體執行首腦機關的決策。例如，以長三角地區主要領導座談會為決策層的區域性組織體系，可保留決策層，去除協調層，合并簡化執行層。三是密切首腦機關與執行性機關的關系。法、德、日等國區域性組織內執行性機關的設立主要有兩種方式：執行性機關由首腦機關選任或指派人員組成的法德模式；執行性機關由參與合作的地方公共團體或特別區選舉或任命人員組成的日本模式。(22)參見日本《地方自治法》第287條之三第3款和第291條之五。法德模式更能密切首腦機關與執行性機關的關系，保證首腦機關決策的執行；日本模式雖不利于密切首腦機關與執行性機關的關系，但在法定主義盛行的日本，首腦機關和執行性機關的關系可通過詳盡的法律規定加以彌補。我國區域性組織體系中執行性機關的設立宜采取法德模式，因為區域性組織設立的法定依據不足，且執行性機關的設立實踐已經證明了這種模式的可行性。如長三角區域合作辦公室由長三角主要領導座談會決定設立，浙東辦由浙東經濟合作區市長聯席會議決定設立。這種模式也符合我國行政機關由國家權力機關產生的體制。四是執行性機關應以常設和獨立運行為主。形式合設、實質單設的區域性組織，依附成員政府職能部門運行，設立的局限性制約了該組織對執行區域性公共事務的專注度和效率。常設的相對獨立運行的專職處理區域性公共事務的機關，應成為執行性機關的發展方向，如示范區執委會、長三角區域合作辦公室等。五是以整體性思維布局區域性組織體系。法、德、日等國區域性組織多類并存，具有行政主體地位或不具有行政主體地位的區域性組織基于不同區域、合作成員、事務范圍、功能或目的等有序設置。我國區域性組織體系的設置、區域性組織體系間的關系，應貫徹整體性思維，以最小投入實現最大效益，實現區域性組織體系因區域、成員、任務等要素的不同錯落布局、有序設立、高效運轉，防止重復設置、功能重疊、浪費成本等現象。

(二) 厘定法律保留范圍

根據行政組織法定原則，區域性組織的設立必須有“法上的依據”。由于區域性組織設立的法定依據明顯不足，行政組織立法也面臨“內容欠缺”(23)應松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第81頁。的問題，單純依靠解釋不可能建構區域性組織設立的法治體系，加強立法是因應之道。健全區域性組織設立的法律法規體系，首先需確定法律保留在區域性組織設立中的適用范圍。鏡鑒法、德、日區域性組織設立的法治經驗，依據重要性標準、民主性控制標準、外部侵害標準等，可以確定我國區域性組織設立適用法律保留的范圍。下列區域性組織的設立可適用法律保留：一是具有行政主體地位的區域性組織，如被賦予行政主體地位的“多級運作”的區域性組織體系，亦即長江三角洲城市經濟協調會、杭州都市圈合作發展協調會等；二是對具有行政主體地位的區域性組織體系的運行有重大影響的首腦機關和執行性機關，如在“多級運作”的區域性組織體系中負責重大區域性公共事務決策的區域性組織和負責決策執行的常設區域性組織，亦即長三角地區主要領導座談會、長三角區域合作辦公室等；三是具有“行政官署”地位，能夠對外行使權力的執行性機關，如被賦予對外權限的示范區執委會等常設區域性組織；四是可類型化的不具有行政主體地位的區域性組織，如主體中的首腦機關、執行性機關；五是對國家利益或社會公共利益有重大影響的區域性組織，如南京都市圈的黨政主要領導聯席會議、市長聯席會議等。區域性組織的下列設立事項可納入法律保留范圍：區域性組織體系的設立目的、設立程序、章程或規約、區域性公共事務的范圍、經費的保障，首腦機關代表或代理人的產生辦法、產生程序、合議方式，執行性機關行政首長的產生辦法、產生程序，首腦機關與執行性機關的關系以及權限等。

健全區域性組織設立的法律法規體系，關鍵是加強立法。從立法途徑看，可由上一級人民代表大會或上一級人民政府統一行使立法權，以加強立法干預；也可由成員單位人民代表大會或人民政府通過立法合作，協調協同彼此立法工作，建立落實“松散型區域地方立法協調模式”或“緊密型區域地方立法協調模式”。(24)陳俊：《區域一體化背景下的地方立法協調初探》，載《暨南學報》(哲學社會科學版)2012年第5期。筆者認為，上級立法干預模式優于立法合作模式，因為上級制定的法律法規具有更高權威，統一適用于區域合作成員、區域性組織；立法干預模式更符合我國國情，更有利于節約立法成本、促進法治統一，這也類似法、德、日區域性組織的立法模式。德國地方政府合作設立的區域性組織主要由州法規制，法國、日本地方政府設立的區域性組織主要由國會制定法律規制。至于立法合作模式，成員單位各方立法囿于地域限制，無法適用其他成員單位和區域性組織，合作各方雖可制定內容基本相同的規范性法律文件，但同樣無法適用于區域性組織，而且因位階的局限也難以解決與上級法律規范的沖突，分別立法也浪費了立法成本。從法律淵源看，可賦予具有行政主體地位的區域性組織體系一定的立法權。德國的目的聯合體、行政共同體經州法授權，即有發布規章和命令的權力。(25)參見前引②，沃爾夫等書，第577、580、583頁。《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》也規定，國務院可以作出決定授權示范區執委會制定與行政法規、國務院文件或國務院批準的部門規章相抵觸的規定。筆者認為，全國人大或全國人大常委會可制定法律授權具有行政主體地位的區域性組織體系規章制定權，區域性組織規章適用區域性組織和所有合作成員，效力高于成員單位的地方政府規章，低于成員單位的地方性法規，這類規章主要由負責行政主體重大決策的首腦機關制定，而不是執行性機關。即使特定區域性公共事務的治理與法律、法規或上級規章相抵觸，需有權機關專門授權時，授權對象也應為首腦機關而非執行性機關，如示范區理事會。

(三) 依法明晰設立主體

納入法律保留的區域性組織，設立主體由法律確定；歸入法定行政保留的區域性組織，設立主體也應堅持法定。設立主體是區域性組織的發起者，確定設立主體是設立區域性組織的第一步。對具有行政主體地位的區域性組織體系而言，內有四種區域性組織需明晰設立主體，分別是行政主體、首腦機關、執行性機關、首腦機關或執行性機關的附屬機關。若以長三角生態綠色一體化發展示范區內的區域性組織體系為行政主體，就需確定行政主體、首腦機關理事會、執行性機關執行委員會、理事會或執行委員會附屬的咨詢機構或其他機構的設立主體。

法、德、日等國區域性組織設立主體多元，主要規定在國法和州法之中。設立主體因區域性組織種類、設立方式的不同而有所區別。通過借鑒吸收，我國可以依法明晰區域性組織的設立主體。我國區域性組織體系，目前沒有被整體性地賦予行政主體地位，體系中的區域性組織分散、獨立，實踐中會出現區域性組織有設立主體而區域性組織體系沒有設立主體的情況。依法賦予區域性組織體系行政主體地位后，就需要確定區域性組織體系的設立主體，如確定長江三角洲城市經濟協調會的設立主體。區域性組織體系的設立主體一般包括發起者、初步議決者、附議者等。區域性組織是地方行政區自主開展區域合作的產物，發起者通常為參與區域合作的沒有行政隸屬關系的地方政府，初步議決者應為參與區域合作的地方政府所在地的人民代表大會。區域性組織體系的設立是合作成員本地區的重大事項，地方國家權力機關是由地方人民選舉代表組成的代表性團體，是具有民主合法性證明的原始主體，有權討論、決定本行政區域內的重大事項。附議者主要有對設立決策提出意見的專家學者和社會公眾、對設立有審批權或監督權的合作成員共同的上級政府或上一級人民代表大會。以長三角地區主要領導座談會為決策層的區域性組織體系為例，發起者應為滬蘇浙皖省級人民政府，初步議決者應為滬蘇浙皖省級人大或人大常委會，附議者主要為國務院或全國人民代表大會。

區域性組織體系中具有首腦機關地位的區域性組織，應為實行合議制的代表團體，團體中的代表或代理人應由合作成員的人民代表大會選任，沒有獨立地位，須按成員指令行事。在理論上，長三角地區主要領導座談會等首腦機關中的黨政主要領導，代表的不是地方黨委或行政機關的利益，而是合作成員的利益，其代表或代理人身份應經地方國家權力機關選任或確認，決策時需向地方國家權力機關事先請示或事后報告，地方國家權力機關享有撤銷權和最終決定權。區域性組織體系中具有執行性機關地位的區域性組織，一般應實行行政首長獨任制，特殊情況下可以采取人數較少的委員或理事合議制。無論是行政首長還是委員或理事，都應由首腦機關選任，選任結果可報經上一級具有行政主體地位的區域性組織體系或合作成員共同的上級政府或上一級人民代表大會批準或周知。如示范區執行委員會的主任應由示范區理事會選任，選任結果可通知以長三角地區主要領導座談會為決策層的行政主體，還可以通知國務院或全國人大常委會。首腦機關的附屬機關設立應遵循“反映性”原則，(26)“反映性”原則要求下設機關或附屬機關的設立遵循與主體性機關或代議性機關相同的結構原則。參見前引②，沃爾夫等書，第123-124頁。由首腦機關代表或代理人組成的委員會議決；執行性機關的附屬機關，由執行性機關的行政首長或委員會設立。

(四) 確保程序正當民主

我國臺灣地區學者湯德宗認為，正當行政程序有五項要素：公正作為義務、受告知權、聽證權、說明理由義務和行政資訊公開，其中公正作為義務包含回避制度、組織適法、片面接觸之禁止。組織適法意味著“行政機關之組織不合法……其所為決策即不免遭人質疑，有違‘公正作為’之義務”。(27)參見湯德宗：《行政程序法論》，臺北元照出版有限公司2005年版，第9-31頁。在區域性組織的設立中貫徹正當行政程序理念，既要求區域性組織設立的動態全過程合法，即從區域合作成員簽訂設立區域性組織的協議到成員城市人民代表大會議決設立事項，再到區域性組織運行機制的生成等諸多設立程序環節合法；又強調區域性組織的設立符合民主和公正要求，尤其是區域性組織的設立程序應彰顯民主和公正，保證區域性組織設立過程合民意、順民心，公正維護每個合作成員的利益，平等對待所有合作成員，確保社會公眾的知情請求權，賦予社會公眾受告知權。

首先，設立過程應充分發揮地方國家權力機關的作用。地方國家權力機關由人民選舉代表組成，相比其他公權力機關具有更高的民主合法性。在區域性組織設立過程中彰顯民主，就是要充分發揮地方國家權力機關對區域性組織設立過程的決策把關作用。首腦機關中的成員代理人或代表，應由地方國家權力機關選任或確認。如南京都市圈黨政主要領導聯席會議中，成員城市的黨政主要領導代表成員城市利益議決都市圈公共事務，需經成員城市人民代表大會或其常務委員會的選任或確認。區域性組織設立過程中的其他重要設立事項，也應由地方國家權力機關議決。如合作成員設立區域性組織的協議、具有行政主體地位的區域性組織體系或區域性組織的章程或規約、首腦機關的決策方式、執行性機關的組織辦法、區域性組織合作成員的增減、區域性組織財政來源的途徑等。

其次，設立過程應公正維護合作成員的利益。區域治理的實質是處置區域性公共利益與合作成員利益的關系問題，區域性公共利益與合作成員利益并不始終保持正向一致，有時也會反向對立。當設立事項反映的二者利益保持正向一致時，合作成員對設立事項的表決或協商就能獲得一致通過；當設立事項反映的二者利益反向對立時，合作成員在表決或協商時就會發出反對聲音。因此有必要建立合作成員對區域性組織設立事項的表決機制，對關乎每個合作成員核心利益的事項，如是否簽訂成立杭州都市圈合作發展協調會的協議，可以實行一成員一票的平均票決模式。至于不涉及合作成員核心利益的事項，如浙東辦、長三角區域合作辦公室等執行性機關的組織辦法，可以實行成員多數票決模式。

再次，保障公眾對區域性組織設立過程的參與權。域外區域性組織的設立過程，就是以法治手段保障公眾參與決策、發表意見、監督公權力的過程，有很多具體制度保證公眾的參與權。如日本要求向社會公布區域性組織的設立協議、章程，監督機關對區域性組織設立的批準決定等；區域居民有權選舉廣域聯合的議會議員和行政首長，享有向區域性組織提出直接請求的權利。(28)參見日本《地方自治法》第252條之二第2款和第4款，第252條之二第2款，第285條之二第2款和第3款，第291條之三第5款和第6款，第291條之五，第291條之六。我國區域性組織設立制度中有一些反映和保證公眾參與的機制，如知名企業家和智庫專家擔任示范區理事會的特邀理事，專家學者擔任長三角生態綠色一體化發展示范區行政復議委員會的非常任委員等，但這些機制并未被納入法規范，且缺乏體系化設計。保障公眾對區域性組織設立的參與權，一方面需總結實踐成果，加快相關立法；另一方面要加強體系化制度設計。設立區域性組織前，可就必要性、可行性廣泛征求專家學者和區域公眾的意見；首腦機關內可設置決策委員會或咨詢委員會，聘請專家學者擔任委員，保證決策的民主性和科學性；及時向社會公眾公開區域性組織體系或區域性組織的設立協議、設立章程、運行機制等，做到公開、透明。

(五) 健全組織運行機制

區域性組織的運行機制是區域性設立的重要內容和動態體現。依法健全區域性組織的運行機制是區域性組織設立遵循行政組織法定原則的必然要求。

首先，要確保首腦機關提案的廣泛性、科學性和民主性。例如，有權向長三角地區主要領導座談會等首腦機關提出議案的機關或人員不能僅局限于長三角區域合作辦公室、長三角地區合作與發展聯席會議等執行性機關，還應包括成員人大及其常委會、成員政府、首腦機關的附屬機關、首腦機關的代表或代理人、所有執行性機關、一定數量的區域民眾等，以此保證提案來源的廣泛性、民主性，使首腦機關能夠及時對區域民眾、合作成員關切的區域性公共事務作出決策。首腦機關應下設專業性咨詢機構或其他附屬機構，確保提案內容的科學性、專業性；交諸首腦機關審議的提案，應該公開，接受區域民眾的監督。

其次，首腦機關決策既應體現民主又應兼顧效率。長江三角洲城市經濟協調會市長聯席會議、示范區理事會等首腦機關，市長之間、理事長或理事之間的協商制在成員意見一致時無可厚非，但成員意見相左時，會議難有實質性結果，因此有必要確立票決合議模式。西方區域性組織首腦機關的表決模式主要有兩種：平均票決、多數票決。前者如美國東北地區乳業協定委員會，“委員會之所以能有效工作，部分可歸因為采用了保護各州主權的每州一票原則，以此來代替常見的委員會成員多數決的決策方式”。(29)[美]約瑟夫·F.齊默爾曼：《州際合作：協定與行政協議》，王誠譯，法律出版社2013年版，第121頁。后者如法國城市共同體，“委員會的決議以及對這些決議的監督，原則上受適用于市鎮議會的各項規則的約束”，(30)前引，里韋羅、瓦利納書，第277頁。市鎮議會開會，“一般情況下，則是以多數票通過決議”。(31)前引，里韋羅、瓦利納書，第147頁。在長三角區域，寧鎮揚同城化黨政聯席會議等首腦機關決策時表決人數少且議決重要區域性公共事務時，可采用表決人一人一票的平均票決模式；而表決人數多的長江三角洲城市經濟協調會市長聯席會議(有41個成員)等首腦機關或表決人數少的首腦機關議決非重要區域性公共事務時，平均票決模式會導致決策效率低下，此時必須選擇多數票決模式。表決人成分復雜的首腦機關表決模式亦需厘清。例如，示范區理事會理事成分復雜，有滬蘇浙兩省一市常務副省(市)長、兩省一市職能部門負責人、蘇州嘉興上海青浦區人民政府的負責人，還有部分特邀理事，無法實行理事一人一票的平均票決模式。因示范區理事會由滬蘇浙兩省一市決定設立，理事長會議可實行兩省一市一成員一票的平均票決模式；也可實行多重表決模式，即理事會理事間實行多數票決，代表兩省一市的理事長會議實行平均票決，前者決策為后者決策參考的依據，后者決策為理事會最終決策。

再次，行政主體應享有對下設區域性組織人財物相對獨立的決定權。杭州都市圈合作發展協調會等行政主體，其下設的執行性機關負責人或委員會委員，如協調會辦公室主任、專業委員會的委員，首腦機關附屬機構的組成人員等，都應由首腦機關選任，為首腦機關決策服務，摒棄由成員公職人員兼任而確立的繼任制，形成執行性機關、附屬機關向首腦機關負責并報告的制度；協調會辦公室等執行性機關的人員由辦公室主任負責決定，確保執行性機關獨任制實施；協調會下設的市長聯席會議、專業委員會、協調會辦公室等首腦機關、執行性機關、附屬機關的經費一律由首腦機關負責預決算，經費可由合作成員按比例繳納，也可賦予協調會等行政主體一定的征稅權、收費權。

最后，權責明晰，確保決策科學、執行高效。行政主體和下設的首腦機關、執行性機關、附屬機關以及執行區域性公共事務的合作成員之間的事權應有明確界分，長江三角洲城市經濟協調會等行政主體事權由合作成員賦予，其負責處理的區域性公共事務范圍確定，沒有賦予主體的區域性公共事務歸屬合作成員；協調會市長聯席會議等首腦機關負責主體內區域性公共事務的決策，協調會辦公室等執行性機關負責首腦機關決策的執行，合作成員有義務配合執行主體內區域性公共事務。前述組織各司其職、密切配合、責任明確，構建起配套的問責制度。可依法賦予示范區執行委員會等執行性機關一定的行政權，確保執行的高效快捷。

(六) 評估組織運行效果

區域性組織設立后，應適時評估區域性組織的運行效果，根據評估結果不斷修正區域性組織的設立機制。從評估目的看，應通過對不同時期區域性組織運行狀況的評估，實現區域性組織由行政主導推進向法治構造的轉變，真正建構起符合中國國情和區域特色的依托法治保障運行的區域性組織。從評估主體看，區域性組織運行效果的評估，可以是政府、人大或區域性組織，也可以是它們委托的高等院校或其他機構，還可以是完全獨立的第三方組織。由于當前區域性組織設立文件和運行狀況數據基本不公開，沒有政府、人大或區域性組織主導，評估數據難以收集，而公權力組織主導的評估，公正性往往會因公權力干預而遭受質疑，因此評估應由政府、人大或區域性組織主導逐漸過渡到第三方中立機構獨立評估。從評估方法看，區域性組織以處理區域性公共事務、服務區域民眾利益為設立目標，區域民眾對區域性組織運行的滿意度應成為評估主要調查的對象。從評估指標的建構看，區域性組織評估應實行價值性進路和體制性進路兩種不同的方式設計評估指標。價值性評估指標側重評估對象全局性構建，包括區域性組織的設立是否符合整體性要求，是否貫徹法治理念，是否體現民主合法性等指標；體制性評估指標“擴展”與“驗證”價值性評估指標，(32)參見張德淼、李朝：《中國法治評估進路之選擇》，載《法商研究》2014年第4期。包括區域性組織體系內機關的配置是否合理、區域性組織的法律規范體系是否完備、區域性組織的設立是否遵循行政組織法定原則、區域性組織的設立文件是否公開、區域性組織的設立是否充分體現了民眾意愿、區域性組織的運行機制是否完備順暢等。

綜上所述，隨著區域合作治理的深入，長三角區域出現了很多常設與非常設的區域性組織。在推進社會主義法治建設進程中，我們需要考慮的是如何把區域性組織建設納入法治框架。區域性組織的設立不僅是行政任務，更是法治問題，區域性組織的設立不能停留在行政主導，更應是法治構造的結晶。本文第一部分研究和辨析了區域性組織設立的內涵，認為區域性組織設立有狹義與廣義之分，區域性組織設立既指組織架構的構建，又指區域性組織從發起設立到組織機制運行，乃至運行效果之考量的全過程。第二部分強調確立行政組織法定原則，區域性組織也是行政組織，區域性組織的設立應遵循行政組織法定原則。第三部分剖析了我國區域性組織設立中存在的缺乏整體性等問題。第四部分針對現實問題，提出了完善我國區域性組織設立的法治對策，主張構筑整體性的區域性組織體系，在厘定法律保留范圍的基礎上加強相關立法，進而依法明晰設立主體，確保設立程序正當，充分貫徹民主精神，健全組織運行機制，評估組織運行效果。