張效羽

一、 引 言

新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱“新行政處罰法”)第11條第3款新增規(guī)定：“法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說(shuō)明。行政法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。”第12條第3款新增規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出書面說(shuō)明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。”從這兩個(gè)新增條款來(lái)看，新行政處罰法創(chuàng)設(shè)了一項(xiàng)新的權(quán)力，即“行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”或曰“補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)”，其對(duì)應(yīng)的行為就是“行政處罰補(bǔ)充設(shè)定行為”或曰“補(bǔ)充設(shè)定行政處罰行為”。考慮到我國(guó)行政法學(xué)界已經(jīng)習(xí)慣使用“行政處罰規(guī)定權(quán)”和“行政處罰設(shè)定權(quán)”等概念，本文將基于新行政處罰法第11條第3款和第12條第3款的權(quán)力稱為“行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)”，對(duì)應(yīng)的行為稱為“行政處罰補(bǔ)充設(shè)定行為”。

行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的核心問(wèn)題，就是行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的設(shè)定范圍有多大。從行政處罰法的規(guī)定來(lái)看，決定行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)設(shè)定范圍的規(guī)定有很多，比如行政法規(guī)立法主體不能設(shè)定限制人身自由的行政處罰，地方性法規(guī)立法主體不能設(shè)定限制人身自由的行政處罰和吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行政處罰，這些在行政處罰法中都有明確依據(jù)，(1)新《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第11條第1款規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。”第11條第2款規(guī)定：“法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”第12條第1款規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。”第12條第2款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”本文不再贅述。需要進(jìn)一步討論的是，如何理解新行政處罰法中“法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定”和“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定”這兩個(gè)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)行使的前提要件(以下統(tǒng)稱為“上位法對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定”要件)。對(duì)前提要件的不同理解，從基礎(chǔ)上決定了行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)設(shè)定范圍的大小。考慮到我國(guó)地方性法規(guī)立法主體眾多，搞清楚行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的設(shè)定范圍至關(guān)重要。對(duì)此，本文提出應(yīng)當(dāng)從法律漏洞填補(bǔ)理論的角度理解和認(rèn)識(shí)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)及其設(shè)定范圍。

本文認(rèn)為，基于法律漏洞填補(bǔ)理論的視角，行政處罰補(bǔ)充設(shè)定行為就是填補(bǔ)法律漏洞的行為。具言之，新行政處罰法第11條第3款是授權(quán)國(guó)務(wù)院依據(jù)立法法、行政處罰法等法律，通過(guò)制定行政法規(guī)的方式，對(duì)相關(guān)法律的漏洞進(jìn)行填補(bǔ)；新行政處罰法第12條第3款是授權(quán)地方性法規(guī)立法主體依據(jù)立法法、行政處罰法等法律法規(guī)，通過(guò)制定地方性法規(guī)的方式，對(duì)法律、行政法規(guī)或上位法地方性法規(guī)等法律漏洞進(jìn)行填補(bǔ)。相較于從“中央和地方權(quán)力關(guān)系”或者“立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)權(quán)力關(guān)系”的視角，亦即“收權(quán)—放權(quán)”的分析框架來(lái)理解行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，立足法律漏洞填補(bǔ)理論來(lái)分析行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)及其設(shè)定范圍，有助于各地各部門更好地理解和適用這一法律授權(quán)，有助于更加科學(xué)化、法治化、可預(yù)期化地行使行政處罰設(shè)定權(quán)，也有利于更有效地通過(guò)行政處罰設(shè)定權(quán)的行使進(jìn)一步完善行政法律秩序，減少法律漏洞現(xiàn)象。本文便是基于此種旨趣的研究。

二、 行政處罰補(bǔ)充設(shè)定范圍的既有解讀

2021年1月22日，新修訂的行政處罰法由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)，并于2021年7月15日起施行。在2021年1月22日之前，也有權(quán)威人士對(duì)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)進(jìn)行過(guò)分析，但當(dāng)時(shí)主要是依據(jù)行政處罰法修訂過(guò)程中的修正草案之規(guī)定展開討論。(2)參見應(yīng)松年、張曉瑩：《〈行政處罰法〉二十四年：回望與前瞻》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。由于本次行政處罰法修訂最終頒布版本和送審稿中關(guān)于行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的規(guī)定有重大差異，(3)例如，《中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案)(一審稿)》將地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)規(guī)定為：“地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，對(duì)法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。”這一表述與全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的新行政處罰法第12條第3款第一句“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰”相比，有明顯差異。因此新行政處罰法頒布之前的相關(guān)論述只能作為理解立法過(guò)程的重要資料，不應(yīng)視為基于新行政處罰法相關(guān)條文的解讀。是故，本節(jié)關(guān)于新行政處罰法修訂后各界對(duì)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定范圍之解讀的梳理，僅以新行政處罰法頒布之后發(fā)表或出版的文獻(xiàn)為依據(jù)。

(一) 狹義說(shuō)和廣義說(shuō)

根據(jù)筆者的梳理，當(dāng)前各界對(duì)于行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)之設(shè)定范圍的解讀，有以下代表性意見或者觀點(diǎn)。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任許安標(biāo)同志主編的《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》對(duì)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)解讀為：“實(shí)踐中，有兩類特殊情況，法律、行政法規(guī)對(duì)某一行為做了禁止性規(guī)定或者明確了當(dāng)事人的某項(xiàng)義務(wù)，但因各種因素，未對(duì)違反禁止性規(guī)定或者義務(wù)性規(guī)定予以行政處罰……還有一類特殊情況，法律、行政法規(guī)對(duì)某一違法行為給予行政處罰，地方性法規(guī)能否就同類違法行為給予行政處罰？……如果嚴(yán)格按照本條第2款(《行政處罰法》第十二條第2款)的規(guī)定。地方性法規(guī)就不得違反上位法律、行政法規(guī)禁止性規(guī)定或者義務(wù)性規(guī)定的行為，以及同類違法行為設(shè)定行政處罰。考慮到上位法律、行政法規(guī)已經(jīng)對(duì)某一行政行為的違法性作出了認(rèn)定，為了進(jìn)一步發(fā)揮地方性法規(guī)執(zhí)行法律、行政法規(guī)的積極作用，本條明確規(guī)定地方性法規(guī)可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。”(4)許安標(biāo)主編：《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》，中國(guó)民主法制出版社2021年版，第62頁(yè)。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)張曉瑩同志撰文認(rèn)為：“上位法對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，這種情形下地方性法規(guī)為實(shí)施上位法，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。即如果上位法作了義務(wù)性或禁止性規(guī)定，但未規(guī)定相應(yīng)行政處罰的，為了有效促使當(dāng)事人為一定行為或不為一定行為，地方性法規(guī)可以對(duì)違反義務(wù)性或禁止性規(guī)定的行為補(bǔ)充設(shè)定行政處罰……此外，基于與上位法確定的法律框架和行為規(guī)范相一致的考慮，對(duì)于與上位法規(guī)定的違法行為同類的違法行為，地方性法規(guī)經(jīng)過(guò)充分評(píng)估認(rèn)為確有必要加以規(guī)范的，也可以規(guī)定其違法并設(shè)定行政處罰。”(5)張曉瑩：《行政處罰的理論發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)步——〈行政處罰法〉修改要點(diǎn)評(píng)析》，載《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2021年第3期。

中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)胡建淼教授認(rèn)為，“行使對(duì)法律設(shè)定的補(bǔ)充權(quán)，必須有一個(gè)前提：法律已經(jīng)對(duì)違法行為作出規(guī)定，但未設(shè)定處罰……法律設(shè)定了命令規(guī)范和禁止規(guī)范，但沒(méi)有對(duì)應(yīng)地設(shè)定行政處罰規(guī)范(責(zé)任規(guī)范)，在這種前提下，行政法規(guī)才可為法律補(bǔ)充設(shè)定處罰規(guī)范。比如，法律規(guī)定不得在公共游泳池裸泳，無(wú)論是否包場(chǎng)，但沒(méi)有規(guī)定對(duì)該行為的處罰。這種情況下，行政法規(guī)才可以對(duì)該行為的處罰作出補(bǔ)充規(guī)定”，“地方性法規(guī)對(duì)法律和行政法規(guī)的補(bǔ)充設(shè)定，在權(quán)力要素上，即關(guān)于前提、目的、內(nèi)容、保留、性質(zhì)和程序等，和行政法規(guī)對(duì)法律補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的要素相同”。(6)參見胡建淼：《〈行政處罰法〉通識(shí)十講》，法律出版社2021年版，第111、109頁(yè)。

中國(guó)政法大學(xué)楊偉東教授認(rèn)為：“補(bǔ)充設(shè)定的前提應(yīng)當(dāng)是上位法對(duì)特定公民、法人或者其他組織明確課加了具體的禁止性規(guī)定或義務(wù)性規(guī)定，因而規(guī)定應(yīng)當(dāng)是具體的而非一般性的，是直接的而非間接的。”(7)楊偉東：《行政處罰設(shè)定制度：變化、理解與控制重點(diǎn)轉(zhuǎn)換》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2021年第4期。

廈門大學(xué)程慶棟博士認(rèn)為：“某一領(lǐng)域國(guó)家已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)，但法律、行政法規(guī)對(duì)某一具體問(wèn)題未作規(guī)定或者規(guī)定不完備的，地方性法規(guī)可以行使行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，創(chuàng)制全新的規(guī)范或者補(bǔ)充中央法規(guī)范的法律后果，該類立法屬于地方補(bǔ)充性立法……在行政處罰領(lǐng)域，地方立法在執(zhí)行法律、行政法規(guī)的過(guò)程中，有關(guān)規(guī)定補(bǔ)充中央立法規(guī)范的構(gòu)成要件的，不能簡(jiǎn)單地一概認(rèn)定其違法。補(bǔ)充性立法合法與否，需要按步驟具體情況具體分析。”(8)程慶棟：《地方補(bǔ)充性立法與行政處罰設(shè)定權(quán)的配置》，載《政治與法律》2021年第5期。

最高人民法院耿寶建法官認(rèn)為：“行政法規(guī)的補(bǔ)充設(shè)定行政處罰權(quán)，目前仍需要遵循兩個(gè)條件：一是法律已經(jīng)規(guī)定了該種行為是違法行為；二是能補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。對(duì)于那些法律不認(rèn)為是違法行為的，行政法規(guī)不能補(bǔ)充設(shè)定行政處罰；對(duì)于那些法律已經(jīng)規(guī)定為違法行為并規(guī)定了具體罰則的，行政法規(guī)只能在已經(jīng)規(guī)定的處罰幅度和范圍內(nèi)細(xì)化罰則，而不能補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。”(9)江必新編：《〈行政處罰法〉條文精釋與實(shí)例精解》，人民法院出版社2021年版，第60頁(yè)。

北京市第四中級(jí)人民法院程琥法官認(rèn)為：“地方性法規(guī)作出補(bǔ)充規(guī)定的前提是法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定。換言之，只有當(dāng)法律、行政法規(guī)認(rèn)為是違法行為情形，但未規(guī)定相應(yīng)的行政處罰時(shí)，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)規(guī)定的需要，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。”(10)前引⑨，江必新編書，第66頁(yè)。

司法部袁雪石同志認(rèn)為：“有法律、行政法規(guī)，但只對(duì)違法行為作出了規(guī)定，沒(méi)有規(guī)定行政處罰，對(duì)此應(yīng)區(qū)分情況處理，有的是立法時(shí)研究后沒(méi)有規(guī)定處罰的，應(yīng)適用本條第二款；有的是立法規(guī)定了禁止性或義務(wù)性規(guī)范，但將法律責(zé)任部分交給下位法的，可以適用本條第三款……法律、行政法規(guī)只對(duì)某一違法行為作出了行政處罰規(guī)定，沒(méi)有對(duì)其他相關(guān)違法行為規(guī)定行政處罰，對(duì)此，地方性法規(guī)是否有權(quán)設(shè)定行政處罰，應(yīng)結(jié)合該條文的立法目的、客觀事實(shí)進(jìn)行研究，區(qū)分情況處理。地方性法規(guī)確有必要立法的，應(yīng)予以支持；超出立法權(quán)限的，也應(yīng)予以處理。”(11)袁雪石：《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》，中國(guó)法制出版社2021年版，第110-112頁(yè)。

從上述列舉的各界對(duì)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)設(shè)定范圍的解讀看，目前各界對(duì)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的設(shè)定范圍主要有以下兩種意見。

第一種，認(rèn)為行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的設(shè)定范圍就是針對(duì)上位法已經(jīng)規(guī)定的違法行為補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。具體而言，上位法對(duì)違法行為作出規(guī)定，包括上位法作出了禁止性或義務(wù)性規(guī)范。當(dāng)事人沒(méi)有履行這些義務(wù)或從事了禁止性行為，即被視為違法行為。如果上位法對(duì)已經(jīng)規(guī)定的違法行為沒(méi)有規(guī)定具體處罰措施，則有關(guān)主體可以行使行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)針對(duì)既有的違法行為規(guī)定處罰措施。筆者認(rèn)為這種解讀最符合“上位法對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定”的字面含義，本文稱之為狹義說(shuō)。

第二種，認(rèn)為行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的設(shè)定范圍，不僅包括針對(duì)上位法已經(jīng)規(guī)定的違法行為補(bǔ)充設(shè)定行政處罰，還包括針對(duì)上位法已經(jīng)規(guī)定的違法行為的同類行為設(shè)定行政處罰。這種解讀意味著行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的設(shè)定范圍較大，本文稱之為廣義說(shuō)。

根據(jù)法條分析的一般理論，法條是詞素和詞素的連接組合，一般可以分為描述案件事實(shí)的構(gòu)成要件和法律后果兩個(gè)基本詞素。(12)參見[德]卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書館2020年版，第321頁(yè)。從德國(guó)法學(xué)家卡爾·拉倫茨有關(guān)法條的認(rèn)識(shí)論原理出發(fā)，關(guān)于行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的廣義說(shuō)就是認(rèn)為行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)既有權(quán)補(bǔ)充設(shè)定構(gòu)成要件，也有權(quán)補(bǔ)充設(shè)定法律后果。關(guān)于行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的狹義說(shuō)則認(rèn)為，行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)只有權(quán)設(shè)定法律后果，無(wú)權(quán)設(shè)定構(gòu)成要件。二者究竟孰是孰非，還有待進(jìn)一步分析。

(二) 不同解讀背后的考量

從上述對(duì)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)設(shè)定范圍的不同解讀的梳理來(lái)看，持廣義說(shuō)的主要是立法機(jī)關(guān)的同志，持狹義說(shuō)的主要是學(xué)者和司法機(jī)關(guān)的同志。筆者認(rèn)為，這主要是因?yàn)殡p方解讀的立足點(diǎn)不同。立法機(jī)關(guān)的同志主要立足于立法目的乃至立法理想進(jìn)行解讀，學(xué)者和司法機(jī)關(guān)的同志則主要立足于法律規(guī)定的文義進(jìn)行解讀。

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的同志作為行政處罰法修訂的直接參與者，主要是站在立法者的角度解讀法律。在這種情況下，其對(duì)法律的解讀最符合立法目的，甚至暗合一些未能完全實(shí)現(xiàn)的立法意圖。本次行政處罰法修訂，新設(shè)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的立法目主要就是放權(quán)給地方立法機(jī)關(guān)，使地方立法機(jī)關(guān)擁有更大的權(quán)力設(shè)定行政處罰。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任許安標(biāo)同志在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案)〉的說(shuō)明》中明確提到，“根據(jù)多年來(lái)，一些地方人大同志反映，現(xiàn)行行政處罰法中有關(guān)地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的規(guī)定限制過(guò)嚴(yán)，地方保障法律法規(guī)實(shí)施的手段受限，建議擴(kuò)大地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)限。為充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用，增加規(guī)定：地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，對(duì)法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出說(shuō)明”。(13)前引④，許安標(biāo)主編書，第209頁(yè)。這就明確指出了地方性法規(guī)制定主體行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的立法目的。至于行政法規(guī)立法主體的行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)之規(guī)定，則是在明確地方性法規(guī)立法主體應(yīng)當(dāng)擁有行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)之后，在修訂過(guò)程中提出來(lái)的。《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案)〉修改情況的匯報(bào)》中顯示，“司法部建議對(duì)行政法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰也做出相應(yīng)規(guī)定”。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究同意后列入，采取了和地方性法規(guī)一樣的立法表述。(14)參見前引④，許安標(biāo)主編書，第212頁(yè)。由此可見，新增行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的立法目的，主要還是給地方立法機(jī)關(guān)放權(quán)，“在維護(hù)法制統(tǒng)一的前提下，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)給地方立法‘松綁’，賦予地方性法規(guī)更大的立法空間，為地方創(chuàng)造性開展工作提供法治保障”。(15)前引⑤，張曉瑩文。

從行政處罰法立法過(guò)程的相關(guān)材料來(lái)看，《中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案)(一審稿)》(以下簡(jiǎn)稱《一審稿》)和之后通過(guò)的新行政處罰法最終版本對(duì)比看，在此次行政處罰法修訂過(guò)程中，曾經(jīng)有過(guò)更為大膽的放權(quán)方案。《一審稿》對(duì)地方性法規(guī)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的規(guī)定為：“地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，對(duì)法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。”這一表述與新行政處罰法第12條第3款第一句“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰”有著明顯的差異。根據(jù)《一審稿》的立法表述，只要上位法法律和行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定某個(gè)行為是違法行為，地方性法規(guī)就可以將該行為規(guī)定為違法行為，同時(shí)設(shè)定相關(guān)處罰措施。可見，《一審稿》有關(guān)表述的放權(quán)力度很大，最終表決通過(guò)頒布的新行政處罰法相關(guān)條款放權(quán)力度則變小了。這很可能是立法審議過(guò)程中聽取了一些反面的意見。比如，在討論放寬地方性法規(guī)行政處罰設(shè)定權(quán)的同時(shí)，也帶來(lái)一些擔(dān)憂，有學(xué)者提出，“如果確需增設(shè)違法行為、除限制人身自由的處罰以外的其他處罰種類或者調(diào)整處罰幅度的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，報(bào)送省級(jí)人大常委會(huì)審批”。(16)余凌云：《地方立法能力的適度釋放——兼論“行政三法”的相關(guān)修改》，載《清華法學(xué)》2019年第2期。因此，全國(guó)人大常委會(huì)最終表決通過(guò)的版本，放權(quán)力度有所緩和。從上述對(duì)比分析中不難理解，為何全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的同志對(duì)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的解讀采取較為寬泛的立場(chǎng)，亦即從更偏向放權(quán)的角度去解讀。

反之，學(xué)者和司法機(jī)關(guān)的同志主要立足法律規(guī)定的文義進(jìn)行解讀。從新行政處罰法第11條第3款“法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰”和第12條第3款“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰”的文義出發(fā)，很容易解讀出行政法規(guī)立法主體或地方性法規(guī)立法主體只能在“法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定”，亦即在“法律已經(jīng)規(guī)定了特定行為是違法行為但未設(shè)定行政處罰”的前提下，補(bǔ)充設(shè)定行政處罰，而不能針對(duì)何種行為是應(yīng)予處罰的違法行為進(jìn)行創(chuàng)制性規(guī)定。從新行政處罰法第11條第3款和第12條第3款規(guī)定的文義中很難得出如下結(jié)論，即有關(guān)下位法可以針對(duì)上位法已經(jīng)規(guī)定的違法行為，再創(chuàng)制性地“補(bǔ)充設(shè)定”一個(gè)同類違法行為，并對(duì)此同類違法行為設(shè)定具體行政處罰。因而，關(guān)于行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)設(shè)定范圍的廣義說(shuō)，實(shí)際上突破了文義解釋的范圍。

(三) 狹義說(shuō)和廣義說(shuō)的優(yōu)劣

關(guān)于行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)設(shè)定范圍的狹義說(shuō)，是基于新行政處罰法相關(guān)條文的文義解讀，其優(yōu)點(diǎn)是比較穩(wěn)妥，能夠給行政法規(guī)和地方性法規(guī)立法主體比較明確的立法指示，有利于行政法規(guī)和地方性法規(guī)的立法主體積極穩(wěn)妥地行使行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。相較于關(guān)于行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)設(shè)定范圍的廣義說(shuō)，狹義說(shuō)的缺憾在于對(duì)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)規(guī)范范圍認(rèn)定較窄。如果將放權(quán)給行政法規(guī)和地方性法規(guī)立法主體更大的行政處罰自主設(shè)定權(quán)視為新行政處罰法修訂的主要目的，則狹義說(shuō)可能會(huì)被一些同志認(rèn)為放權(quán)不到位、立法意圖沒(méi)有得到完全貫徹。

關(guān)于行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)設(shè)定范圍的廣義說(shuō)，更符合行政處罰法修訂的主要目的，更能體現(xiàn)新行政處罰法的立法成果。但廣義說(shuō)在實(shí)踐中不易被掌握，不容易建立簡(jiǎn)明易懂的行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)行使指引。比如，廣義說(shuō)認(rèn)為，當(dāng)作為上位法的法律法規(guī)將某個(gè)行為規(guī)定為違法行為，作為下位法的地方性法規(guī)即可以將這個(gè)違法行為的同類行為創(chuàng)制性地規(guī)定為違法行為并設(shè)定行政處罰，但問(wèn)題在于如何理解“同類行為”的范圍？是已有違法行為實(shí)施中不可或缺的行為，還是性質(zhì)上、類型上或內(nèi)容上和已有違法行為高度類似的行為？如果對(duì)“同類行為”的把握缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，廣義說(shuō)在實(shí)踐中就很難被落實(shí)。

三、 法律漏洞及其填補(bǔ)理論的引入

(一) 法律漏洞及其界定

法律漏洞是制定法體系運(yùn)行過(guò)程中常見的法律現(xiàn)象。“人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，無(wú)論制定的有多么仔細(xì)綿密、深思熟慮，制定法仍然不能為所有屬于該制定法調(diào)整范圍、需要調(diào)整的案件提供解決方案，換句話說(shuō)，制定法不可避免地‘有漏洞’。”(19)前引，拉倫茨書，第460頁(yè)。根據(jù)德國(guó)法學(xué)家卡納里斯的界定，法律漏洞是指“如果在可能的文義解釋范圍內(nèi)解釋法律，該法律‘違反計(jì)劃’地遺漏一個(gè)規(guī)定，‘而從整體上看，法秩序需要這個(gè)規(guī)定’，漏洞得以成立……‘以現(xiàn)行整個(gè)法秩序的標(biāo)準(zhǔn)衡量，漏洞是實(shí)在法違反計(jì)劃的不完整性’”。(20)C.W.Canaris，Die Feststellung von Lücken im Gesetz, 3. Aufl., Berlin 1983, S.39, 轉(zhuǎn)引自[奧]恩斯特·A.克萊默：《法律方法論》，周萬(wàn)里譯，法律出版社2019年版，第157頁(yè)。卡納里斯是德國(guó)法學(xué)家卡爾·拉倫茨的學(xué)生，二者對(duì)于法律漏洞的界定是一致的。

理解和界定法律漏洞，應(yīng)當(dāng)注意以下四點(diǎn)。

首先，法律漏洞的本質(zhì)是違反計(jì)劃的不完整。這里的前提是存在某種“計(jì)劃”或“完整”。也就是說(shuō)，如果立法者在立法的時(shí)候故意對(duì)特定情況保持沉默，不進(jìn)行規(guī)定，則不能將其視為法律漏洞。以行政處罰領(lǐng)域立法為例，如果立法者規(guī)定了特定行為是違法的，同時(shí)規(guī)定對(duì)其處以行政罰款的處罰，但沒(méi)有對(duì)其規(guī)定處以吊銷許可證件等處罰，不能因此理解為這里存在一個(gè)“處罰過(guò)輕”的法律漏洞。立法者對(duì)特定違法行為處以行政罰款而非吊銷許可證件等處罰，說(shuō)明立法者并沒(méi)有對(duì)其實(shí)施吊銷許可證之處罰的“計(jì)劃”。沒(méi)有這個(gè)“計(jì)劃”，自然不存在違反“計(jì)劃”的“不完整”的法律漏洞。

其次，法律漏洞并不是完全沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，而是有一部分，但缺少另一部分，而且缺少的那一部分是根據(jù)法律秩序的要求應(yīng)當(dāng)存在的，否則既有的那一部分也難以落實(shí)。“制定法的‘漏洞’并不是‘沒(méi)有任何規(guī)定’，而是欠缺依制定法的調(diào)整計(jì)劃或其整體脈絡(luò)應(yīng)當(dāng)預(yù)期被設(shè)定的特定規(guī)則，這一點(diǎn)怎么強(qiáng)調(diào)都不為過(guò)。”(21)前引，拉倫茨書，第471頁(yè)。舉個(gè)例子，如果行政處罰立法者在立法時(shí)沒(méi)有預(yù)見到數(shù)字貨幣的興起，那么現(xiàn)行法律體系中缺少關(guān)于違法生產(chǎn)數(shù)字貨幣的規(guī)定，這并不屬于法律漏洞。法律漏洞不能和法律滯后混為一談。

再次，法律漏洞不是指?jìng)€(gè)別法條的缺憾，而是指整個(gè)規(guī)則體系的缺陷。“大部分情況下，我們所稱的制定法漏洞，不是指?jìng)€(gè)別法條的不完整性，而是指某一特定的規(guī)則體在整體上不完整，也就是說(shuō)，它沒(méi)有包含根據(jù)其賴以為基礎(chǔ)的調(diào)整意圖應(yīng)當(dāng)被調(diào)整的問(wèn)題的規(guī)則。”(22)前引，拉倫茨書，第467-468頁(yè)。因此，判斷具體法條或法律規(guī)范是否存在法律漏洞，要從整個(gè)規(guī)范體系的角度進(jìn)行分析。

最后，法律漏洞不應(yīng)和法律模糊、法律歧義相混淆。法律體系往往存在很多問(wèn)題，法律漏洞只是其中之一，還有法律模糊、法律歧義等問(wèn)題。但法律漏洞是缺少一部分，法律模糊或法律歧義則是有一部分卻有不同的解釋，它們的性質(zhì)完全不一樣。

(二) 填補(bǔ)法律漏洞的方式

法律既然存在漏洞，那就需要對(duì)法律漏洞進(jìn)行填補(bǔ)。在歐陸法傳統(tǒng)中，對(duì)法律漏洞進(jìn)行填補(bǔ)的主要途徑是司法裁判，相應(yīng)的主體就是司法機(jī)關(guān)。“眾所周知，法院在漏洞領(lǐng)域發(fā)揮著立法者的功能，這首先是因?yàn)橛小咕芙^裁判’的原則在先。換言之，法院有義務(wù)在對(duì)爭(zhēng)議的事實(shí)情況沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)定的時(shí)候，對(duì)屬于其管轄范圍的待決法律案件作出判決，這符合歐洲長(zhǎng)期以來(lái)的法律傳統(tǒng)。因此，禁止拒絕裁判成為法院在漏洞領(lǐng)域進(jìn)行立法的依據(jù)。”(23)[德]伯恩·魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2005年版，第348-349頁(yè)。

一般而言，司法機(jī)關(guān)是法律漏洞填補(bǔ)的主力。我國(guó)雖然沒(méi)有針對(duì)人民法院明確規(guī)定“禁止拒絕裁判”原則，但在實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)仍舊是法律漏洞填補(bǔ)的主力。根據(jù)最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于完善四級(jí)法院審級(jí)職能定位改革試點(diǎn)的實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)規(guī)定，在我國(guó)，有一類司法案件是“具有普遍法律適用指導(dǎo)意義的案件”，這類案件是指“法律、司法解釋規(guī)定不明確或者司法解釋沒(méi)有規(guī)定，需要通過(guò)司法裁判進(jìn)一步明確法律適用的案件”。在筆者看來(lái)，此類案件在很多情形下都涉及對(duì)法律漏洞的填補(bǔ)。根據(jù)《實(shí)施辦法》的規(guī)定，針對(duì)“具有普遍法律適用指導(dǎo)意義的案件”，通過(guò)“司法裁判進(jìn)一步明確法律適用”的任務(wù)，主要由較高層級(jí)人民法院審理，充分發(fā)揮較高層級(jí)人民法院在統(tǒng)一法律適用方面的職能。值得注意的是，我國(guó)司法機(jī)關(guān)除了通過(guò)司法裁判實(shí)施法律漏洞填補(bǔ)外，還會(huì)通過(guò)頒布司法解釋、發(fā)布指導(dǎo)案例、作出答復(fù)批復(fù)等方式對(duì)法律漏洞進(jìn)行填補(bǔ)。

德國(guó)雙元制職業(yè)教育模式雖然是學(xué)校理論教育和企業(yè)實(shí)踐教育相結(jié)合，但并不是兩者平均分布，而是更加注重企業(yè)的實(shí)踐教學(xué)，培訓(xùn)目標(biāo)更加符合企業(yè)的需求。德國(guó)雙元職業(yè)教育模式下學(xué)生大部分時(shí)間都在企業(yè)進(jìn)行實(shí)踐操作技能的培訓(xùn)，而且所接受的是企業(yè)目前使用的設(shè)備和技術(shù)，以生產(chǎn)實(shí)踐代替教學(xué)實(shí)訓(xùn)，培訓(xùn)效果非常明顯，激發(fā)了學(xué)生的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)，明確了學(xué)生的學(xué)習(xí)目標(biāo)，有利于學(xué)生在結(jié)束學(xué)習(xí)后馬上投入工作，減少了學(xué)生從學(xué)校到企業(yè)的中間適應(yīng)時(shí)間，提高了人才培養(yǎng)的質(zhì)量。

在司法機(jī)關(guān)之外，立法機(jī)關(guān)也是法律漏洞填補(bǔ)的重要力量。盡管司法機(jī)關(guān)是我國(guó)法律漏洞填補(bǔ)的主力，但其他國(guó)家機(jī)關(guān)也會(huì)在法律漏洞填補(bǔ)中發(fā)揮重要作用。其中首當(dāng)其沖就是立法機(jī)關(guān)。法律漏洞既然是法律秩序內(nèi)“違反計(jì)劃的不完整”的現(xiàn)象，作為立法者，立法機(jī)關(guān)當(dāng)然有義務(wù)去努力消除這種“違反計(jì)劃的不完整”的現(xiàn)象，亦即盡量去彌補(bǔ)法律漏洞。只不過(guò)立法機(jī)關(guān)可以直接運(yùn)用立法權(quán)，通過(guò)對(duì)法律的修訂乃至重訂來(lái)填補(bǔ)法律漏洞。相較于司法機(jī)關(guān)通過(guò)裁判等方式填補(bǔ)法律漏洞，這種做法更直接。立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法方式填補(bǔ)法律漏洞，不像司法機(jī)關(guān)那樣需要不斷在“法官執(zhí)法”和“法官造法”之間保持平衡，其權(quán)力行使更少羈絆，也就缺少一些藝術(shù)感、精致感，所以圍繞立法機(jī)關(guān)如何填補(bǔ)法律漏洞的研究相對(duì)較少。但學(xué)界研究較少，并不代表立法機(jī)關(guān)不是填補(bǔ)法律漏洞的主體。

(三) 通過(guò)下位法填補(bǔ)上位法漏洞

立法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)自己制定的法律存在漏洞，然后通過(guò)行使立法權(quán)對(duì)其進(jìn)行填補(bǔ)，這是立法機(jī)關(guān)當(dāng)然的權(quán)力，也是法律修訂的主要目的之一。但是，地方立法機(jī)關(guān)能否通過(guò)行使本級(jí)立法權(quán)填補(bǔ)中央立法機(jī)關(guān)制定法的法律漏洞；中央行政機(jī)關(guān)能否通過(guò)行政立法填補(bǔ)中央立法機(jī)關(guān)制定法的法律漏洞？這兩個(gè)問(wèn)題，需要進(jìn)一步探討。我國(guó)中央立法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)，以及中央立法機(jī)關(guān)與中央行政機(jī)關(guān)(中央人民政府，亦即國(guó)務(wù)院)之間的關(guān)系，具有很強(qiáng)的中國(guó)特色，關(guān)于這個(gè)問(wèn)題應(yīng)主要在中國(guó)語(yǔ)境下探討。

第一，地方立法機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)地方立法填補(bǔ)中央立法機(jī)關(guān)制定法的法律漏洞。《中華人民共和國(guó)立法法》第72條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”，“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。可見，我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)，在其允許制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)范圍內(nèi)，只要其所制定的地方性法規(guī)不與中央立法機(jī)關(guān)制定的法律“相抵觸”即可。但是，何為“相抵觸”？全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》一書認(rèn)為：“‘相抵觸’與‘不一致’，指的都不是文字表述上的不一致，而是實(shí)質(zhì)的不一致，是法律規(guī)范內(nèi)容的不一致，如對(duì)權(quán)利義務(wù)的主體、客體、條件、內(nèi)容等方面的規(guī)定不相同，或者對(duì)同一法律事實(shí)指向了不同的法律后果……相抵觸帶有法律上的否定評(píng)價(jià)意義，表明下位法與上位法的‘不一致’已經(jīng)達(dá)到了足以反轉(zhuǎn)、抵消、架空、規(guī)避上位法的嚴(yán)重程度。因此，‘相抵觸’必然‘不一致’，‘不一致’則未必‘相抵觸’。對(duì)于與上位法‘相抵觸’的下位法，一般都應(yīng)當(dāng)予以撤銷或糾正，以維護(hù)法制的統(tǒng)一。”(24)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室：《規(guī)范性文件備案審查理論與實(shí)務(wù)》，中國(guó)民主法制出版社2020年版，第120-121頁(yè)。可見，地方性法規(guī)與中央立法“不抵觸”的要求要比“不一致”的要求更高，相對(duì)而言，留給地方立法機(jī)關(guān)的立法空間更大。只要地方立法機(jī)關(guān)的立法沒(méi)有超越職權(quán)，符合法定程序，其內(nèi)容上不會(huì)抵消、架空、規(guī)避上位法的相關(guān)規(guī)定，或?qū)ι线`法的規(guī)定實(shí)施起到反轉(zhuǎn)阻礙的作用，就不屬于與上位法相抵觸。從這個(gè)權(quán)威界定看，地方立法機(jī)關(guān)完全可以通過(guò)地方立法的方式填補(bǔ)中央立法機(jī)關(guān)制定法的法律漏洞。地方立法機(jī)關(guān)通過(guò)地方立法填補(bǔ)中央立法機(jī)關(guān)制定法的法律漏洞，不是立法內(nèi)容與上位法相抵觸，而是立足本地實(shí)際完善上位法。當(dāng)然，根據(jù)立法法第8條的規(guī)定，各級(jí)人大的職權(quán)屬于國(guó)家基本立法制度，必須由法律規(guī)定。

第二，中央行政機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)行政立法填補(bǔ)中央立法機(jī)關(guān)制定法的法律漏洞。《中華人民共和國(guó)立法法》第65條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(一) 為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；(二) 憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。”盡管立法法在第65條中并沒(méi)有規(guī)定行政法規(guī)必須與法律不“相抵觸”，但立法法第88條第1款規(guī)定“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”，第97條第2項(xiàng)規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)”。因此，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)也不能與法律相抵觸。這里的不“相抵觸”標(biāo)準(zhǔn)，與地方性法規(guī)不“相抵觸”法律、行政法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)是一樣的，不再贅述。

總之，在我國(guó)法律體系中，地方立法機(jī)關(guān)和中央行政機(jī)關(guān)都是中央立法機(jī)關(guān)(全國(guó)人大及其常委會(huì))制定的法律之漏洞填補(bǔ)的重要主體。行政法規(guī)和地方性法規(guī)在各自領(lǐng)域起到了填補(bǔ)法律漏洞的功能，通過(guò)下位法填補(bǔ)上位法的法律漏洞是常見的立法現(xiàn)象和法律現(xiàn)象。

四、 基于法律漏洞填補(bǔ)理論對(duì)補(bǔ)充設(shè)定權(quán)分析

如上文所述，當(dāng)前各界對(duì)于行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)之設(shè)定范圍的解讀，存在著廣義說(shuō)和狹義說(shuō)，二者主要差別在于行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)是否能夠新設(shè)特定行為作為應(yīng)予處罰的行為。狹義說(shuō)認(rèn)為，行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)只能在上位法已經(jīng)將特定行為規(guī)定為違法行為的前提下，對(duì)該違法行為新設(shè)處罰。廣義說(shuō)則認(rèn)為，對(duì)上位法規(guī)定違法行為的同類行為，相關(guān)主體也有權(quán)運(yùn)用行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)將同類行為設(shè)定為應(yīng)予處罰的行為，同時(shí)新設(shè)具體處罰種類和內(nèi)容。圍繞這個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)，本文基于法律漏洞填補(bǔ)理論提出下列觀點(diǎn)。

(一) 行政處罰補(bǔ)充設(shè)定行為的性質(zhì)：法律漏洞填補(bǔ)行為

運(yùn)用法律漏洞填補(bǔ)理論進(jìn)一步明確行政處罰設(shè)定權(quán)的設(shè)定范圍，首先就是要從法律漏洞填補(bǔ)理論出發(fā)為行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)準(zhǔn)確定位，厘清其法律性質(zhì)。筆者認(rèn)為，從法律漏洞填補(bǔ)理論出發(fā)，行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是一種填補(bǔ)法律漏洞的權(quán)力，行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的行使就是在進(jìn)行法律漏洞的填補(bǔ)。

首先，行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)行使的前提是存在法律規(guī)則不完整的情況。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第12條第2款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”第12條第3款第1句規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。”對(duì)比這兩處規(guī)定，有關(guān)主體通過(guò)地方性法規(guī)形式補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的前提是“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定”，也就是說(shuō)存在一種法律規(guī)則，這種法律規(guī)則有“違法行為規(guī)定”但無(wú)“處罰規(guī)定”。法理學(xué)一般認(rèn)為，完整的法律規(guī)則應(yīng)當(dāng)包括事實(shí)構(gòu)成和法律后果，(25)參見[德]齊佩利烏斯：《法學(xué)方法論》，金振豹譯，法律出版社2009年版，第39-40頁(yè)。那么這種“有‘違法行為規(guī)定’但無(wú)‘處罰規(guī)定’”的法律規(guī)則，肯定是一種不完整的規(guī)則，進(jìn)而有可能是存在法律漏洞需要加以填補(bǔ)的法律規(guī)則。

其次，行政處罰法關(guān)于行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定，是授權(quán)有關(guān)主體判斷特定規(guī)則不完整是否構(gòu)成法律漏洞。不完整的規(guī)則不一定構(gòu)成法律漏洞，法律漏洞的關(guān)鍵因素不是不完整，而是違反法秩序的計(jì)劃性。如果立法者在制定相關(guān)規(guī)則時(shí)有意地僅規(guī)定違法行為，但對(duì)處罰后果不作規(guī)定，則不應(yīng)被視為法律漏洞。我國(guó)行政處罰法在此次修訂前就是秉持這種立場(chǎng)。因此在這種情況下，相關(guān)主體無(wú)權(quán)行使行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。但新行政處罰法補(bǔ)充設(shè)定權(quán)條款的出現(xiàn)，說(shuō)明立法者認(rèn)為針對(duì)上位法出現(xiàn)的處罰條款“規(guī)則不完整是否構(gòu)成法律漏洞”這個(gè)問(wèn)題，行政法規(guī)或地方性法規(guī)立法主體有權(quán)根據(jù)上位法的立法精神和本機(jī)關(guān)日常履職經(jīng)驗(yàn)予以判斷。如果行政法規(guī)或地方性法規(guī)立法主體認(rèn)為上位法相關(guān)規(guī)則的不完整導(dǎo)致日常執(zhí)法活動(dòng)難以開展，嚴(yán)重違背上位法的立法目的和有效性，則有權(quán)將這種不完整判定為法律漏洞。

最后，有關(guān)主體根據(jù)行政處罰法的授權(quán)，將特定的規(guī)則不完整判定為法律漏洞之后，則有權(quán)根據(jù)行政處罰法同一條款的授權(quán)填補(bǔ)法律漏洞。具體來(lái)說(shuō)，行政法規(guī)立法主體有權(quán)通過(guò)制定行政法規(guī)來(lái)填補(bǔ)法律中相關(guān)處罰規(guī)則的法律漏洞，地方性法規(guī)立法主體有權(quán)以制定地方性法規(guī)的方式來(lái)填補(bǔ)法律、行政法規(guī)以及作為上位法的地方性法規(guī)相關(guān)處罰規(guī)則的法律漏洞。

(二) 行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的范圍：由法律漏洞情況決定

根據(jù)上文對(duì)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)法律性質(zhì)的分析，行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)還應(yīng)包括將違法行為的同類行為新設(shè)為應(yīng)予處罰的行為。其中的核心問(wèn)題就在于，相關(guān)規(guī)則規(guī)定了一些違法行為，但沒(méi)有將這些違法行為的同類行為也規(guī)定為行政處罰，這一法律現(xiàn)象是否構(gòu)成法律漏洞？如果構(gòu)成法律漏洞，有關(guān)主體當(dāng)然可以通過(guò)制定行政法規(guī)或地方性法規(guī)的方式予以填補(bǔ)，即將同類行為也規(guī)定為應(yīng)予處罰行為并設(shè)定相應(yīng)的行政處罰。反之，自然不存在行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)行使的空間。可見，立足法律漏洞填補(bǔ)理論，其實(shí)不存在行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)是否將違法行為的同類行為新設(shè)為應(yīng)予處罰的行為，而是要看法律規(guī)則規(guī)定了特定行為是違法行為，但沒(méi)有規(guī)定同類行為是違法行為，這一法律現(xiàn)象是否構(gòu)成法律漏洞？問(wèn)題變了，答案當(dāng)然也很清楚。行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)包括將違法行為的同類行為新設(shè)為應(yīng)予處罰的行為，只要構(gòu)成法律漏洞。

那么，究竟何種情況會(huì)構(gòu)成法律漏洞呢？從程序上看，新行政處罰法將這個(gè)問(wèn)題授權(quán)給行政法規(guī)立法主體和地方性法規(guī)立法主體去判斷。但從實(shí)質(zhì)要件看，關(guān)鍵在于其是否違背法秩序的原本計(jì)劃。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，筆者用主張廣義說(shuō)(也就是行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)可以將違法行為的同類行為新規(guī)定為違法行為并新設(shè)處罰)的同志舉的例子說(shuō)明。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)許安標(biāo)同志主編的《〈中華人民共和國(guó)行政處罰法〉釋義》中收錄了《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)行政處罰法(修訂草案)〉的說(shuō)明》，其中舉了幾個(gè)例子，比如“人口與計(jì)劃生育法規(guī)定，偽造、變?cè)臁①I賣計(jì)劃生育證明的，處以罰款，行政法規(guī)能否對(duì)使用虛假計(jì)劃生育證明的行為予以罰款”？(26)前引④，許安標(biāo)主編書，第58頁(yè)。又如“城市綠化條例對(duì)違反城市公共綠地、居住區(qū)綠地、風(fēng)景區(qū)林地和干道綠化帶等綠化工程，也就是配套綠化，規(guī)定了行政處罰。有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市除了配套綠化外，還規(guī)定了立體綠化，并規(guī)定了相應(yīng)的行政處罰”，這樣做是否可行？(27)前引④，許安標(biāo)主編書，第62頁(yè)。

對(duì)于第一個(gè)例子，筆者認(rèn)為不構(gòu)成法律漏洞。因?yàn)閷?duì)違禁物制造、買賣一方進(jìn)行處罰，不意味著對(duì)購(gòu)買、使用違禁物的一方也要進(jìn)行處罰。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，“罰賣不罰買”的法律現(xiàn)象比比皆是。比如，制造、出售、傳播淫穢物品就是違法犯罪行為，但個(gè)人僅僅觀看這些淫穢物品，并不一定構(gòu)成違法。同樣地，制造、出售假冒偽劣商品是違法行為，但購(gòu)買使用假冒偽劣商品，即“知假買假”的行為并非違法行為，也不會(huì)因此受到懲罰。可見，人口與計(jì)劃生育法規(guī)定偽造、變?cè)臁①I賣計(jì)劃生育證明的，處以罰款，但沒(méi)有規(guī)定使用虛假計(jì)劃生育證明的要予以罰款。這并不當(dāng)然構(gòu)成法律漏洞，也可能是立法者有意為之。對(duì)于第二個(gè)例子，筆者認(rèn)為構(gòu)成法律漏洞。城市綠化條例對(duì)違反城市公共綠地、居住區(qū)綠地、風(fēng)景區(qū)林地和干道綠化帶等綠化工程，也就是配套綠化，規(guī)定了行政處罰，但沒(méi)有規(guī)定違反立體綠化規(guī)定是違法行為并予以處罰。這是立法者的疏漏，或者立法者預(yù)見不足。可能是因?yàn)榱⒎ǖ臅r(shí)候，立體綠化還比較少。但隨著時(shí)代的發(fā)展，立體綠化越來(lái)越多。在這種情形下，如果不將立體綠化也納入相關(guān)處罰規(guī)定，則原法律法規(guī)規(guī)定的保護(hù)配套綠化設(shè)施的規(guī)則就無(wú)從落實(shí)，甚至?xí)L(zhǎng)違法行為，這是嚴(yán)重違反法秩序計(jì)劃性的。

(三) 行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的分類：關(guān)聯(lián)型與獨(dú)立型

既然行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)是對(duì)法律漏洞的填補(bǔ)，那么根據(jù)法律漏洞類型的不同，行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)也可以進(jìn)行分類。有的學(xué)者即運(yùn)用法律漏洞填補(bǔ)理論，對(duì)地方性法規(guī)補(bǔ)充立法進(jìn)行分類，提出“依照地方補(bǔ)充性立法與中央立法關(guān)系的不同，可將補(bǔ)充性立法區(qū)分為獨(dú)立型補(bǔ)充立法和關(guān)聯(lián)型補(bǔ)充立法。獨(dú)立型補(bǔ)充立法是指地方立法所要規(guī)定的內(nèi)容在上位法中不存在法律規(guī)范與之對(duì)應(yīng)，地方立法所要規(guī)定的內(nèi)容是全新的、獨(dú)立的。關(guān)聯(lián)型補(bǔ)充立法是指地方立法所要規(guī)定的內(nèi)容在上位法中存在法律規(guī)范與之對(duì)應(yīng)，地方立法所要規(guī)定的內(nèi)容依附于上位法規(guī)范，只是對(duì)上位法規(guī)范不完整的部分加以補(bǔ)充。二者的共同之處在于填補(bǔ)上位法的漏洞，區(qū)別之處在于填補(bǔ)的漏洞類型不同。獨(dú)立型補(bǔ)充立法填補(bǔ)的是‘規(guī)整漏洞’，即依據(jù)根本的規(guī)整意向，應(yīng)予規(guī)整的問(wèn)題欠缺適當(dāng)?shù)囊?guī)則；關(guān)聯(lián)型補(bǔ)充立法填補(bǔ)的是‘規(guī)范漏洞’，即雖然存在著法律規(guī)范，但規(guī)范本身不圓滿”。(28)前引⑧，程慶棟文。根據(jù)這個(gè)分類方式，行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)也可以分為關(guān)聯(lián)型補(bǔ)充設(shè)定權(quán)和獨(dú)立型補(bǔ)充設(shè)定權(quán)兩個(gè)基本類型。

關(guān)聯(lián)型補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，就是僅僅針對(duì)上位法規(guī)定的違法行為，新設(shè)行政處罰法律后果。比如，計(jì)量法第14條規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得違反規(guī)定制造、銷售和進(jìn)口非法定計(jì)量單位的計(jì)量器具”，但計(jì)量法沒(méi)有規(guī)定如果有人“違反規(guī)定制造、銷售和進(jìn)口非法定計(jì)量單位的計(jì)量器具”是否給予行政處罰以及給予何種行政處罰。對(duì)此，行政法規(guī)立法主體就有權(quán)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充設(shè)定，針對(duì)“違反規(guī)定制造、銷售和進(jìn)口非法定計(jì)量單位的計(jì)量器具”設(shè)定行政處罰。此類補(bǔ)充設(shè)定權(quán)即屬于關(guān)聯(lián)型補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。

獨(dú)立型補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，不僅涉及處罰后果的補(bǔ)充設(shè)定，還會(huì)涉及構(gòu)成要件的補(bǔ)充設(shè)定。比如，假設(shè)計(jì)量法規(guī)定任何單位和個(gè)人不得違反規(guī)定制造、銷售和進(jìn)口非法定計(jì)量單位的計(jì)量器具，如果有上述行為，給予罰款一萬(wàn)元之處罰，但沒(méi)有規(guī)定“違反規(guī)定變?cè)煊?jì)量器具”行為是否違法、是否應(yīng)當(dāng)予以行政處罰。在這種情況下，有關(guān)主體就有權(quán)對(duì)“違反規(guī)定變?cè)煊?jì)量器具”的行為予以補(bǔ)充設(shè)定，可以將這個(gè)行為也規(guī)定為違法行為，并規(guī)定相應(yīng)的處罰措施。此類補(bǔ)充設(shè)定權(quán)即屬于獨(dú)立型補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。

五、 結(jié) 語(yǔ)

根據(jù)本文的分析論證，對(duì)行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的理解，應(yīng)當(dāng)以法律漏洞填補(bǔ)為理論基礎(chǔ)。在這個(gè)理論基礎(chǔ)上，行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的設(shè)定范圍，既包括對(duì)既定違法行為法律后果的補(bǔ)充設(shè)定(比如對(duì)既定違法行為新設(shè)處罰法律效果)，也包括對(duì)既定違法行為同類行為構(gòu)成要件的設(shè)定(比如將既定違法行為的同類行為規(guī)定為違法行為)。前者可稱為關(guān)聯(lián)型補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，后者可稱為獨(dú)立型補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。獨(dú)立型補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的設(shè)定范圍大于關(guān)聯(lián)型補(bǔ)充設(shè)定權(quán)。從深層次看，行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的設(shè)定范圍由法律法規(guī)相關(guān)法律規(guī)則的法律漏洞情況所決定。存在法律漏洞，才有補(bǔ)充設(shè)定權(quán)；法律漏洞越大，補(bǔ)充設(shè)定權(quán)就越大；不存在法律漏洞，就不存在補(bǔ)充設(shè)定權(quán)行使的空間。

相較于運(yùn)用“收權(quán)—放權(quán)”維度解讀行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，立足法律漏洞填補(bǔ)原理分析解讀行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)及其設(shè)定范圍，有助于更加科學(xué)化、法治化、可預(yù)期化地行使行政處罰設(shè)定權(quán)。因?yàn)橹醒牒偷胤降年P(guān)系以及相應(yīng)的“收權(quán)—放權(quán)”力度的大小，既是一個(gè)政治性很強(qiáng)的問(wèn)題，也是一個(gè)不斷發(fā)展變化的政治法律現(xiàn)象。如果將行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)僅僅理解為立法機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)放權(quán)、中央立法機(jī)關(guān)向地方立法機(jī)關(guān)放權(quán)，則很難在實(shí)踐中穩(wěn)定地確定行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)設(shè)定范圍的大小，畢竟這個(gè)范圍的大小要時(shí)刻受制于中央立法機(jī)關(guān)與中央行政機(jī)關(guān)的關(guān)系以及中央立法機(jī)關(guān)與地方立法機(jī)關(guān)的關(guān)系。反之，如果立足于法律漏洞填補(bǔ)理論認(rèn)識(shí)并分析行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)，則有利于較為純粹地從法教義學(xué)出發(fā)劃定行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)的范圍，有助于更加科學(xué)化、法治化、可預(yù)期化地行使行政處罰設(shè)定權(quán)，也有利于更好地運(yùn)用行政處罰補(bǔ)充設(shè)定權(quán)填補(bǔ)法律漏洞，促進(jìn)法律秩序的完善與發(fā)展。