獎補政策類項目預算績效目標編制工作實踐與思考

●孔冬梅 王秀梅 王 莉 王業農

政策項目是政府行政部門履職盡責的重要載體。 近年來，圍繞工業強市戰略， 山東省濟南市持續加大政策供給力度， 工業扶持發展財政資金規模不斷增加，其中財政獎補政策占多數。隨著財政補貼扶持力度的加大， 濟南市工業和信息化局組織開展了如 “專精特新”“上規入庫”“技改投資”等大量獎補政策類預算績效管理工作， 從實踐中積累了許多工作經驗和方法，本文現就獎補政策類項目預算績效目標編制特點、 要求和方法等進行分析總結。

一、獎補政策類項目目標編制特點和要求

獎補政策類項目是指各級政府為推動當地產業發展， 對行政轄區內符合相應政策規定條件的企業或項目，由各級財政給予一定獎勵或補助。 它屬于項目支出，但不同于辦公運轉、政府工程、會展論壇、政府采購和競標等類項目。 獎補政策類項目具有受眾普惠、事后扶持、政策穩定、獎補一次性等特點， 其績效目標編制具有特殊要求。

（一）績效目標編制特點

獎補政策類項目的績效目標是指預算單位使用財政資金安排的項目支出， 計劃在一定期限內達到的預期績效水平， 用量化數值或比率表示具體項目實施預期達到的產出和效果。 獎補政策類項目績效目標主要有三方面特點：

1、產出效果宏觀。綜合反映該類項目政策的整體支出和績效， 而非所有項目目標和指標簡單加總和重復。

2、體系結構穩定。目標和指標一經設置和確定， 通常情況下可以連續適用多年，只要政策無較大變化，無需作過多調整。

3、效益指標權威。設置的目標和指標依據政府工作報告、統計公報、行業統計數據，而非某個企業的內部數據。

（二）績效目標和指標編制要求

除要求政策目的和項目目標、績效目標和指標、項目產出和效果、上下各級指標等之間高度關聯、相互匹配、邏輯緊密外， 獎補政策類項目績效目標的編制還要求滿足以下條件：

1、至少逐級細化至三級。績效指標逐級細化，細化層級應在三個及以上。第三層級根據項目實際情況自行設計編制。

2、包含九項二級指標。 包括：4 個產出指標（數量、質量、時效、成本）、4個效益指標（經濟、社會、生態、可持續影響）、1 個滿意度指標。

3、指標代表性強。 在三級指標中，優選權重大、 占比高、 代表性強的目標和指標。目標和指標要量化可比、合理可行和便于評價。

二、當前績效目標編制工作面臨的形勢

（一）目標編制存在的困難和問題

1、主客觀制約因素較多。 受各種因素制約導致編制人員存在“四不”現象：潛意識認為預算目標編制屬財務部門工作職責，“不想”開展；受保密因素制約，認為部分目標指標“不能”引用；因業務不熟、任務不清、情況模糊，對個別目標和指標“不敢”引用；因不了解編制規則，缺乏工作技巧，“不會”編制。

2、指標設置不科學。主要表現為四缺：一是項目目標指向不明， 產出指標和效益指標混淆，缺乏明確性；二是指標籠統，含糊不清，缺乏精準性； 三是三級指標與二級指標的關聯性差，對上級指標標識度低，缺乏充分性；四是目標細化不夠， 三級指標對上級目標反映維度單一，多數為一個指標，缺乏完整性。

3、既有指標過少。目前，我國績效評價體系中列入國民經濟和社會發展統計指標的目標指標數量較少，尚不足以支撐各行業、各領域項目的產出和效益指標需求。 多數既有行業目標指標隨機性強，缺乏系統性、穩定性與可比性。 個性化定制統計渠道，存在投入多、成本高、難度大、時效弱的缺陷。

4、部分目標設置難。一方面，獎補政策類項目通常缺乏“成本”等限制性目標指標；另一方面，普惠性、公益性等政策項目往往缺乏質量、可持續影響等指標規定。成本、質量、可持續影響等三級指標的目標值多用 “推動”“促進”“提升”等定性指標模糊設定，甚至空缺。

（二）獎補類政策目標編制優勢

1、政策制度完備。 國家和各省級財政部門已經制定項目支出績效目標申報表框架和結構，明確了績效目標的一級和二級指標。部門在進行預算目標編制時僅需按圖索驥，在此基礎上對二級指標細化，形成三級指標，結合項目需求進行量化即可。

2、獲取渠道法定。 《政府信息公開條例》將政府部門的“重大建設項目的批準和實施情況”“環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查”等情況納入主動公開范圍。 通過政府新聞發布會等政務公開平臺渠道也可獲取高價值信息資料。

3、行業信息豐富。為了掌握產業、行業與企業的發展和經營運行情況， 政府行政部門建立了行業內部數據調度系統，如軟件行業、技改投入、經濟運行等信息化統計平臺。此類平臺可供預算部門和處室調度和掌握， 系統為相關項目目標和指標的建立提供了便捷、詳實和完整的數據支撐。

4、評審資料精準。 獎補類政策在具體實施中會制定政策實施細則或項目資金申報通知，細則與通知從項目的投入、產出、效益等方面制定了受扶持企業需具備的資質條件。通過將申報單位提供的制式資料統計、 匯總和分析， 可以概括提煉出相關政策項目的績效產出和效益目標、指標。

三、目標和指標編制辦法

在三級目標和指標編制中， 需要搜集編制依據資料， 在眾多資料中查找確定并細化指標維度，從中確定具體目標和指標值。目標和指標編制依據資料范圍包括：政策、政府工作報告、部門年度工作報告；上級部門考核指標、政府統計公告、政府相關信息公開資料；行業發展規劃；政策實施細則、資質資格認定辦法、項目申報通知；項目管理工作計劃和總結、事前績效評估報告等，部分項目還需要對相關數據進一步分析加工。 本文就獎補政策類項目預期產出、效果、滿意度的三級目標和指標編制方法，分別介紹如下：

（一）預期產出

獎補政策類項目產出指標包括數量、質量、時效、成本四個方面，其中：

數量指標反映預算部門計劃完成、 扶持的項目或提供服務數量。應采用絕對值量化，忌定性指標，可以從行政級別、時間遠近、扶持力度、優劣等級、類別類型等維度細化。 舉例：①行政級別維度，如扶持市級“專精特新”企業數量≥300 家、扶持省級“專精特新”企業數量≥100 家、扶持國家“專精特新”小巨人企業數量≥5 家等。②時間維度，如本年扶持“上規入庫”企業數量≥200 家、扶持累計穩定在庫2 年的企業數量≥180 家、 扶持累計穩定在庫3 年的企業數量≥150 家等。③扶持力度維度， 如扶持普通類技改項目（獎補比例10%）數量≥300 家、扶持生產線技改項目（獎補比例12%）數量≥50 家、扶持車間技改項目（獎補比例15%）數量≥20 家、扶持工廠技改項目（獎補比例20%）數量≥5家等。 ④等級維度，如扶持五星級上云企業數量≥50 家、 扶持四星級上云企業數量≥100 家、扶持三星級上云企業數量≥500 家、引導上云企業數量≥10000 家等。

質量指標反映預算部門計劃支持 （扶持）項目或提供服務達到標準、水平、效果。質量指標宜定量值表達， 多采用相對值量化。 經常需要利用數據分析加工確定，可以從高質量項目數量占比、區域位次、資質資格認證條件等維度細化。 舉例：①結構優化維度，如先進制造業企業數量占比≥60%，省級“專精特新”企業數量占比≥20%；數字生產線項目占比≥30%等。②區域位次維度，如“專精特新”企業數量居省內前3 位、軟件產業產值規模居省內前2 位等。 ③資質資格維度， 如新上規入庫企業年均工業增加值≥3000 萬元，受支持項目研發平均投入≥1000萬元等。 ④產出數量分析維度，如入庫企業穩定率≥80%等。

時效指標反映預算部門計劃支持 （扶持） 項目或提供服務的及時程度和效率情況。 依據政府部門對外辦事時長承諾、上級部門考核指標等，用小時、日、月等絕對時間值，或是“及時”等定性值表述。 可以從項目申報受理、組織審核、結果公示等項目組織管理時限維度， 或者資金分配計劃制定、資金申請、資金撥付等資金管理時限維度等細化。 舉例：①項目管理定量維度，如組織審核時長≤15 日等。 ②項目管理定性維度，如項目申報受理及時等。 ③資金管理定量維度，如資金到賬時長≤2 個月等。 ④資金管理定性維度，如資金撥付及時等。

成本指標反映預算部門計劃支持 （扶持）項目或提供服務所需成本。 忌用定性指標，可以依據財務報銷標準、預算成本控制，或者通過數據分析加工，從單位成本和總成本、直接成本和間接成本，以及工作經費占投入總資金比率等維度細化。 舉例：①單位成本維度， 如專家評審每天費用≤1000 元、每類項目工作經費≤100 元等。 ②總成本維度，如專家評審總費用≤20 萬元、項目工作經費≤10 萬元等。 ③直接和間接成本維度，如投入評審專家人員數量≤5 人、 市級機關投入工作人員數量≤5 人， 其中其他機關投入工作人員數量≤50 人等。④管理工作經費占比維度， 如項目管理工作經費占比≤0.5%， 某類子項目管理工作經費占比≤0.01%等。

（二）預期效果

包括經濟效益、社會效益、生態效益和可持續發展影響等四個方面，其中：

經濟效益指標指項目支出產生的經濟效益。 忌用定性指標，多于資金類定量數據表述，可從收入、利潤、納稅的絕對增長值或增長率，或者“直接經濟效益”“間接經濟效益”等維度細化。 舉例：①收入維度，如某項目年度營收增長率≥10%、 某項目年度營收增長≥1000 萬元等。 ②利潤維度，如某項目年度利潤增長率≥10%、 企業利潤率≥5%、年度利潤增長≥1000 萬元等。 ③納稅維度，如某項目年度納稅增長率≥10%、 企業年度納稅增長≥500 萬元、資金利稅率≥10%等。④直接、間接效益維度，如某集群營收同比增長率≥10%、 市規上工業企業營收同比增長率≥10%等。

社會效益指標指項目支出產生的社會效益。 忌用定性指標，不限于資金類數據表述，可以從就業、創新、引資，絕對值、相對值，綜合指標，某產業或行業占比等維度細化。舉例：①就業、創新、引資維度，如新增就業人數≥1000 人，吸引高級人才數量≥100 人，形成專利數量≥100 件，吸引外資≥10000 萬元等。②相對值維度，如工業增加值同比增長≥10%等。 ③綜合指標維度，如兩化融合指數≥90 等。 ④占比維度， 如數字經濟占比≥45%等。

生態效益指標指項目支出帶來的環境效益。忌用定性指標，不限于資金類定量數據表述，可以從減排、節能、優良天數、案發數量等維度細化。 舉例：①減排維度，如固體廢物減排率≥10%等。 ②節能維度， 如萬元GDP 能耗下降率≥3%等。 ③優良天數維度，如優良天數占比≥60%，年優良天數≥200 天等。 ④案發數量維度，如環保案件數量減少率≥2%等。

可持續影響指標指項目支出帶來的可持續影響。盡量用定量指標，可以從正相關和負相關指標、工作機制建立、落實情況等維度細化。 舉例：①正相關維度，反映產業可持續發展指標，如工業投資同比增長率≥10%、工業技改同比增長率≥10%、 研發投入占比≥2.6%、淘汰焦化落后產能≥150 萬噸等。 ②負相關維度，反映限制性發展指標，如安全事故發生起數降低率≥10%等。 ③機制建立維度，如XX 制度建立情況（建立/健全）。 ④機制落實維度，如財政資金“綠色門檻”制度落實率100%、資金分配名單公示率100%等。

（三）滿意度指標

滿意度指標反映社會公眾或服務對象等相關利益者對財政支出效果的滿意程度。 忌用定性指標，可根據上級部門考核指標、政府服務熱線事項辦理考評情況、 服務情況調查問卷等資料，從服務層次、服務環節、態度、效率等維度細化。 舉例：①服務層級維度，如企業滿意度≥90%、 下級行政部門滿意度≥90%，信息化平臺服務滿意度≥90%等。 ②服務環節維度，如政策解讀滿意度≥90%、項目審核審批滿意度≥90%、 辦理結果滿意度≥90%等。 ③服務態度維度，如解答服務態度滿意度≥90%、 辦理服務態度滿意度≥90%等。④服務效率維度，如受理效率滿意度≥90%。

四、保障措施

（一）宣傳落實政策

深入宣傳績效管理相關政策和要求，讓“花錢必問效， 無效必問責”“誰申請資金，誰編制目標”工作原則轉化為預算單位、資金申請處室和編制工作人員的思想主動和行動自覺。切實落實問責機制，對無效的預算項目嚴肅問責追責， 對未編制績效目標的資金申請予以否決。 力求以倒逼機制落實績效管理要求。

（二）健全考核體系

預算單位將績效管理工作任務完成情況納入本單位的優秀處室和先進個人考評機制中。 市財政局將績效目標設置作為基礎工作考核要點， 組織專家評審所有預算單位每個項目的績效目標編制情況。 地方政府將績效管理工作納入全市經濟社會綜合考核指標體系。 推動各級考核結果量化可比， 并定時通報，激勵全市上下高質量完成績效管理工作。

（三）加強組織引導

財政和財務部門發揮牽頭作用， 做好組織協調、業務指導、標準規范等工作。 提供信息化編報手段， 強化履職責任， 提高工作效率。開展專題業務培訓，有針對性地交流指導各類項目的目標編制方法。 認真組織目標評審，以評審促修改，以完善促提升。 加強政策項目事前績效評估， 充分論證政策設立必要性、績效目標合理性、投入經濟性、實施可持續性等內容，夯實績效目標編制基礎。