農村土地承包經營管理的常見問題及解決途徑

高春陽

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧 沈陽 110032）

農村土地承包制度是保障國家穩定發展的基礎，是在長期實踐中去蕪存菁，不斷優化而總結出的生產模式。農村土地承包具有極高的實踐價值，受到廣大農民群體的歡迎、認可。實施農村土地承包制度，能從源頭保障農民群體的利益，為新農村的建設做好鋪墊，促進農村經濟的持續發展。農村土地承包制度意義重大，但在工作實踐中，農村土地承包經營管理依然存在一些常見問題。

一、農村土地承包經營管理的常見問題

1.法治觀念欠缺

法治觀念欠缺是農村土地承包經營管理中最為常見的現狀，同時也是最大的弊端。

一方面是因為土地承包權證的四至登記不清，這種情況沒有及時反饋，沒有向村民委員會、鄉鎮人民政府提出調解申請或者是到當地的土地承包仲裁結構申請仲裁。

另一方面，隨著社會經濟的發展，城鎮化進程腳步加快，大量農村剩余勞動力離開農村而進入城鎮。農戶外出務工，家里的土地私自流轉給他人經營，由于沒有完善的書面土地流轉合同，同時也沒有在村民委員會、鄉鎮人民政府留下備案，進而導致經營管理出現糾紛。當農戶外出務工回來后，往往發現自己流轉出去的土地已然變得面目全非。

為了更好地控制成本，提高耕作效率、管理效率，土地集中連片是十分必要的。但農戶在流轉土地時沒有對自家承包的土地進行清晰登記，甚至連土地面積也模棱兩可。日長月久，當土地打亂連成一片后，已然無法還原出每家每戶承包土地的情況。

2.監管力度不夠

眾所周知，農村土地承包經營管理是十分嚴謹的事情，應加大監管力度，及時開展檢查工作。然而，農村地區對土地承包經營管理的覆蓋力十分有限，監管機制無法發揮出有效約束力。比如，農戶之間換地經營是十分普遍的情況，出于交通、生產、水源等各方面條件的考量，不少農戶會與他人進行換地。換地初衷是為了便于種植，發展生產，但由于農村地區監管力度不夠，換地后有些農戶非法在他人的承包地上挖窯、建房，或者是建設其他構筑物用于非農生產。

因換地而引發的糾紛，一是農戶本身法律意識淡薄，換地合同中沒有詳實明確雙方的權責，沒有就土地的使用途徑標注清楚。二是反映出農村地區監管力度不足，房屋、構筑物等建設活動，不是一日之功，難以短期內所能完成，而之所以出現違法占用他人耕地的現象，主要有關部門人手不足，難以對農村土地承包經營管理實現動態化、持續化的監管。

二、農村土地承包經營管理的解決途徑

1.加強宣傳力度

解決農村土地承包經營管理中的常見問題，需循其本，從加強宣傳力度，提高農村群眾的法律意識這一源頭處切入。

客觀來說，在我國廣大的農村地區，從事農業生產活動的年輕人群體很占比較低，且隨著社會經濟的發展，年輕人群體從事農業生產的數量持續減少。廣大農村地區，不少持有農村戶口的年輕人，或者因為外出學習、工作，或者是因為自主創業，或者是因為父輩承包的土地被國家基礎設施建設，如電力、天然氣等能源基礎設施建設；供水管網、自來水廠等供排水設施建設；修路、建橋、航空等交通基礎設施建設及園林綠化、垃圾填埋等環保基礎設施建設等，征用、征收了自家承包的土地，這樣一來，相當一部分年輕人群體手里的可種土地大幅減少，因而也就選擇了外出務工。可以說，無論是傳統的小農生產還是家庭農場，都主要依賴于中老年農民群體。由于這一群體年齡偏大，文化水平普遍較低，法律意識淡薄，雖然作為土地承包經營權人，卻存在分不清、理不順、不明白自己應該享有的責任和應盡的義務。土地承包經營權人不清楚個人應享有的權利和應盡的義務，在客觀上增大了土地承包經營管理出現問題的概率。反之，倘若農民群體擁有一定的法律意識和法律素養，以法律捍衛自己的權利，遵紀守法，就能極大減少土地承包經營管理出現糾紛的情況。

為此，作為相關工作人員，在當前的工作中，應當深入農村，深入群體，以言簡意賅、形象生動的方式，積極開展宣傳活動，確保農民群眾知道相關的法律和政策。比如，土地承包經營權人享有的基本權利，就包括依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產活動。土地承包經營權作為用益物權，具有長期的穩定性，不能被任意剝奪。農民群眾的承包地被違法占用、收回后，可以要求返還。權利與義務互為一體，農民群眾享有土地承包經營權人的有關權利，自然也需要履行相應的義務，如妥善使用承包的土地，不能進行建窯、蓋房等掠奪性經營，按承包合同交付相應的收益，確保地力，不棄耕拋荒等等。

2.完善流轉機制

市場經濟體制高度發展的今天，農村土地資源作為重要的生產資源，對社會經濟的發展發揮著舉足輕重的作用。當前，隨著社會經濟的發展，越來越多人想回到農村創業，開啟規?；r業生產，以農業為創業的重心。投資人、資本和技術涌入農村，農村土地流轉變得頻繁和普遍，此時，完善流轉機制是保障農民群體利益，減少土地承包經營管理問題的必要舉措。

首先，根據現行《農村土地承包法》，確立了農村土地的“三權分置”和農村土地登記制度。三權分置指的是土地所有權，承包權和經營權。土地所有權歸村民集體所有，而不是歸個人。村民集體經濟組織成員才是個人，也就是農戶。農戶享受農村土地的承包經營權，所以，土地流轉指的是土地經營權流轉，而且流轉以后，受讓人也即是農戶，同時也可以獲得保障權力?！掇r村土地承包法》規定，耕地最長承包期為30年，期滿后，可再延長30年。草地最長承包期限是20~50年，林地承包期為30~70年，特殊林木的林地承包期，在經過國務院批準承包期可以延長。

其次，根據農業農村部發布《農村土地經營權流轉管理辦法》，可從中總結出以下幾點：第一，保持農村土地承包關系穩定，并長久不變。只要簽訂了合法的土地承包經營合同，就具備穩定性。承包期內，任何人都沒有權利對合法承包的土地強行收回。如果有類似強行收回的做法，土地承包經營人可以直接向有關部門舉報或者向法院提出訴訟。第二，土地是否流轉，土地承包經營人自己說了算。在有的地方，農戶認為“少數服從多數”，村里可以把大家的土地直接統一的租出去，給自己租金就行了，不用經過大家同意?，F在，《農村土地經營權流轉管理辦法》明確規定，土地經營權流轉經過承包人同意，而且要和大家簽訂書面流轉合同，才算生效成立，不得強迫農民流轉土地。第三，鼓勵大家出租閑置土地進行規?；N植，放開土地經營權后，大家可以采取出租、入股等方式流轉土地。比如，可以把自己的土地租給大型農場主或種植戶，通過收租金或入股分紅的方式來獲取收益。

3.及時開展檢查

因土地承包經營發生糾紛的，雙方當事人可以通過協商解決，也可以請求村民委員會、鄉鎮人民政府調節解決。當事人不愿協商、調解，或者協商、調解不成立的，可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。任何組織和個人侵害土地承包經營權、土地經營權的，應當承擔民事責任。及時開展檢查工作，并不定期進行檢查，才能更好的維護農民群體的切身利益。

檢查重點從以下方面展開：干涉承包方依法享有的生產經營自主權；違反農村土地承包法規定收回、調整承包地；強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權的互換、轉讓或者土地經營權流轉；假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權；以劃分“口糧田”和“責任田”等為由，收回承包度搞招標承包；將承包地收回抵頂欠款；剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權；其他侵害土地承包經營權的行為。

承包合同中，違背承包方意愿或者違反法律、行政法規有關不得收回、調整承包地等強制性規定的約定無效，當事人一方不履行合同義務，或履行義務不符合約定的，應依法承擔違約責任。任何組織和個人強迫進行土地承包經營權互換、轉讓或土地經營權流轉的，該互換、轉讓或流轉無效。任何組織和個人擅自截留、扣繳土地承包經營權、互換、轉讓或者土地經營權流轉收益的，應當退還。

違反土地管理法規，非法征收、征用、占用土地，或者貪污、挪用土地征收及征用補償費用構成犯罪的，依法追究刑事責任。造成他人損害的，應當承擔損害賠償等責任。承包方、土地經營權人違法將承包地用于非農建設的，由縣級以上地方人民政府，有關主管部門依法予以處罰。承包方給承包地造成永久性損害的，發包方有權制止，并有權要求賠償由此造成的損失。土地經營權人擅自改變土地的農業用途、棄耕、拋荒連續兩年以上，給土地造成嚴重損害，或者嚴重破壞土地生態環境，承包方在合理期限內不解除土地經營權流轉合同的，發包方有權終止土地經營權流轉合同。土地經營權人對土地和土地生態環境造成的損害，應當予以賠償。

4.創新管理方法

扶貧濟困，鄉村振興，引導小農走上現代化發展軌道，是農村土地承包經營管理工作的重點。

一是將重點放在土地經營權流轉方面。利益當前，許多人都會迷失自我，而土地流轉出去后，農戶的切身利益卻難以得到保障。現實生活中，有的農村將土地經營權流轉，但沒有經過村民委員會組織的公開招投標，對投資人和投資企業的實際情況知之甚少。這樣一來，一些投資者雖然極具冒險精神，敢闖敢拼，但受限于個人或企業的實力，在拿到土地經營權后，卻未能履行對農戶許下的承諾，未能執行流轉合同中的相應條例。比如說，投資者流轉了農村上百畝土地用于種植辣椒，規模化生產的同時，吸納了農村剩余的勞動力，一舉兩得。但是，雖然進行了規?；a，可企業對市場行情的把握，對生產方式的革新，以及對銷售環節的保障都沒有做到位。這種情況下，一旦遭遇惡劣天氣，如持續不斷的秋雨，或者是遭遇蟲害，又或者是銷路受阻等，都會導致企業沒有收益，血本無歸，一蹶不振。從農戶的角度出發，農戶也知道企業沒有盈利，企業管理者承諾第二年一起補償農戶。那么，擺在眼前的問題是，是否還要繼續土地流轉？對于農村不富裕的家庭來說，土地生產是生活來源的基礎保障，而土地流轉后顆粒無收，這對農戶造成的影響不可小覷。因此，農村土地經營管理，創新管理機制，需要從自我做起。作為工作人員，應保持清醒的頭腦，對農村的土地質量，地力情況，水利條件，交通狀況，市場動態等，均應該深入了解。做到統籌兼顧，知己知彼，才能減少盲目且沖動的行為，保障農戶的利益。

二是要激活農村的資源要素，引領農村產業發展。重點建設農村專業合作社、家庭農場、生態農場等，加強綠色農業科技宣傳，提高農戶的種植熱情。

三、結語

社會經濟發展往往與農村土地承包經營管理有著必然的聯系。做好農村土地承包經營管理工作，切實解決農村土地承包經營中出現的常見問題。農戶法治觀念淡薄，文化水平不高，農村地區對土地承包經營管理的監管力度不足，以及隨著城鎮化持續發展，農村土地承包缺乏年輕人群體等問題，亟待解決。具體工作中，應加強宣傳力度，深入農村和農民群眾中，宣傳相關的法律法律，為農戶講解政策，提升農戶的法律意識。完善農村土地承包經營權流轉機制，保障農民切身利益。及時開展檢查工作，核對土地流轉合同，政府做好備案工作。創新農村土地承包經營管理的方法，優化配置農村資源，促進農村經濟發展。