農民自墾耕地用于補充耕地問題研究

馬蘭天

（盤錦市自然資源事務服務中心，遼寧 盤錦 124010）

農民自墾耕地是指未納入耕地保護范圍、“二調“成果為未利用地和其他農用地(不包括有林地、公益林地和基本草原)，經農民或農村集體經濟組織自行開墾，第三次全國土地調查(以下簡稱“三調”)成果為耕地的現狀耕地。隨著我國經濟社會的發展，耕地資源的短缺已成為制約發展的瓶頸，補充耕地項目成本高、難度大、實現途徑單一等問題都困擾著耕地占補平衡工作。面對這種困境，遼寧省政府出臺的以農民自墾耕地用于占補平衡工作，拓展全省補充耕地途徑政策，對于探索解決耕地資源匱乏、占補平衡途徑單一、資金投入短缺、耕地“非農化”等問題都有積極探索意義。

一、當前補充耕地工作面臨的困境

1.耕地后備資源匱乏

通過對第三次國土調查統一時點數據分析，耕地后備資源短缺已成定局，特別是優質水田資源缺乏嚴重，隨著經濟發展對土地資源需求的不斷增加，易于開發的后備資源逐年減少的趨勢很難改變，新增耕地的開發難度和成本將不斷增加。

2.占補平衡工作方式方法單一,缺少創新活力

傳統的耕地占補平衡主要途徑是通過政府投入實施土地綜合整治工程開發新增耕地，但是項目周期長，投入資金大，往往需要一到兩年的時間才能實現指標入庫，許多社會資本因此望而卻步。而除此之外，再無其他補充耕地的有效途徑，實現途徑的單一限制了工作空間，導致創新活力不足。

3.資金投入需求大與現實財力不足矛盾凸顯

政府投資開展補充耕地項目往往因涉及資金量大，需要層層審批，效率難以保證，而且受地方財政情況影響，時常會出現“縮水”，同時因為投資收益不高，社會資本參與的熱情不夠，導致各級政府的補充耕地項目基本依賴于財政資金，而受全球經濟下行和新冠疫情等因素影響，地方財政壓力巨大，很難有足夠的資金投入耕地資源開發項目。

4.耕地“非農化”形勢日益嚴峻

隨著我國經濟社會發展，農村主要勞動力大量轉移，農村耕地撂荒或改種其他經濟作物問題導致的耕地“非農化”日益嚴重，尤其是撂荒問題，已經呈現出由點狀零星拋荒發展為區域拋荒，季節性拋荒轉化為常年性拋荒，且有愈演愈烈的趨勢。

5.補充耕地質量保障措施仍需強化

耕地質量管控力度不夠。重建輕管、建后輕培的現象依然較為普遍，專項用于培肥土壤、提高地力的投入較少，耕地質量建設內容單一，工程措施與技術措施不配套，加之后期管護機制不完善，一些開墾整理用于占補平衡的耕地往往是數量達標，質量下降。

二、以農民自墾耕地用于補充耕地的現實意義

1.有效補充耕地資源，緩解占補平衡壓力

長期以來，耕地資源的稀缺始終是地方經濟發展不得不面對的瓶頸，隨著經濟建設對土地資源需求的不斷增加，近年來耕地占補平衡形勢日趨嚴峻。雖然初步建立了占補平衡調劑交易平臺，但由于資源的稀缺和建設占用耕地的需求，庫存和后備資源相對富裕的市縣不同程度存在補充耕地指標“捂盤惜售”現象，占補平衡指標的調劑也越來越難。面對這種供不應求的狀況，遼寧省選擇采取將第二次全國土地調查(以下簡稱“二調”)以來農民自行開墾耕地(以下簡稱自墾耕地)用于占補平衡無疑對補充耕地資源，緩解占補平衡壓力是一種創新探索之舉。

2.提高農民開墾積極性，實現耕地“非農化”柔性管理

當前農村耕地“非農化”形勢日益嚴峻，受當前全球經濟下行、糧食種植經濟效益低、農村青壯勞動力外出務工等因素的影響，農戶耕種意愿不高，許多耕地任由其荒蕪或改種其他經濟效益高的經濟作物甚至是用材林。以往政府投入的補充耕地項目項目選址和規劃設計標準方面都有所欠缺，加之現行的退耕還林、退耕還河等補貼吸引，農戶在享受完補貼政策后隨即棄耕的現象較為普遍。農民自墾耕地本身出于農戶自身的種植意愿，同時也有部分投入，雖然設計標準上可能不如政府投資項目，但無外力原因輕易不會選擇棄耕，即使棄耕因其土地耕種條件已經改善，更容易被其他農戶接手，加之政府適當的激勵政策，實現耕地“非農化”的柔性管理未嘗不可一試。

3.合理壓縮資金投入，為地方財政“減壓”

補充耕地項目在項目建設、培肥地力、耕種獎補、基礎設施完善等各方面都需要大量的資金投入。資金投入需求大與現實財力不足始終是耕地占補平衡工作面對的突出矛盾，雖然各級政府都在不斷探索采取多樣化投入機制，鼓勵社會資本參與補充耕地項目，但從實際效果來看，當前耕地占補平衡工作仍然是靠財政投入為主，隨著經濟下行壓力加大，一些地方政府財政收支矛盾突出，市、縣兩級政府不同程度存在“巧婦難為無米之炊”的困境。農民自墾耕地雖不如補充耕地項目“造田”數量大、標準高，但其較低的投入，有效緩解了地方財政的壓力，同時也實現了對耕地資源的有效補充。

三、潛在問題及對策

1.農民自墾耕地依然存在撂荒或改變用途等可能

作為農民本身，耕作行為受氣候、經濟、社會、個人意愿等很多因素影響，因此對待農民自墾耕地，各級政府應當秉承”引導為主，承諾為輔“的理念，按照“誰開墾、誰受益”的原則，制定自墾耕地補償激勵政策，統籌安排財政資金，以耕地開墾費征收標準為基礎，合理確定補償標準，通過適當方式對自墾耕地的實施主體--農民或農村集體經濟組織給予補償。通過政策引導和承諾負責機制，保障農民自墾耕地的可持續耕作。

2.自墾耕地的質量數量與入庫標準存在差距

自墾耕地的質量由于地理位置、自然條件和農民投入等因素存在一定的差異，相對于政府組織開展補充耕地項目統一標準難免存在參差不齊的情況。這就要求我們各級政府必須堅持耕地質量不降低、數量不減少、布局集中連片的標準，分步實施自墾耕地項目入庫。優先組織實施那些田面平坦、質量較高、地塊集中連片、已達到入庫標準和占補平衡政策要求的自墾耕地項目完成指標入庫；對暫不符合入庫標準的自墾耕地項目，要組織相關部門和專家進行可行性研究、規劃設計和審查論證，明確項目的建設方向、工程措施和建設標準，確保項目規范有序實施。

3.自墾耕地的可持續耕種離不開日常的有效監管

引導是方法，監管則是手段，好的政策必然是激勵引導和監管問責有效結合。各級政府除了要制訂符合自身條件的管理機制外，必須要將自墾耕地項目日常監督管理落實到位，做好項目立項、實施和竣工驗收等工作，嚴格落實項目后期管護責任。筆者認為可以考慮將自墾耕地納入各級政府耕地保護監管責任范圍，在組織開展自墾耕地項目年度監督檢查工作的基礎上，每年抽取不少于入庫自墾耕地面積或數量的30%進行核查，如有現狀改變、數量減少、質量下降的，扣減相應規模的庫存補充耕地指標。

四、結語

耕地占補平衡是耕地保護的一項重要措施，對于遏制耕地銳減勢頭，實現耕地總量動態平衡，保障建設項目用地供給，促進經濟社會可持續發展具有十分重要的意義。農民自墾耕地用于占補平衡毫無疑問是遼寧省踐行新發展理念，實現良好有序、節約集約、富有內生動力的土地供應所進行的一次有益嘗試，這種探索創新對當前耕地保護工作突破改革瓶頸，先行先試先改，都具有積極指導意義。