儲(chǔ)備土地管護(hù)與臨時(shí)利用思考及對(duì)策

張博文

（大連市自然資源事務(wù)服務(wù)中心，大連 116011）

1996年，我國(guó)第一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心成立，標(biāo)志著我國(guó)正式實(shí)施土地儲(chǔ)備制度。20余年來(lái)，土地儲(chǔ)備制度在解決土地供需矛盾、盤(pán)活存量建設(shè)用地等方面起到了積極作用，但在土地收儲(chǔ)后，由于規(guī)劃調(diào)整、配套措施和制度不完善等原因，導(dǎo)致部分土地短期內(nèi)難以供應(yīng)。在這種情況下，就必然需要土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施管護(hù)或者加以臨時(shí)利用。雖然2018年原國(guó)土資源部等四部委聯(lián)合出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）中對(duì)儲(chǔ)備土地管護(hù)和臨時(shí)利用明確了相關(guān)要求，但是分析匯總公開(kāi)的資料、論文后，不難發(fā)現(xiàn)各地儲(chǔ)備土地管護(hù)和臨時(shí)利用仍存在不少問(wèn)題。

一、儲(chǔ)備土地管護(hù)與臨時(shí)利用現(xiàn)狀

在儲(chǔ)備土地管護(hù)方面，《辦法》中明確，“對(duì)儲(chǔ)備土地的管護(hù)，可以由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，也可由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定選擇管護(hù)單位。”在實(shí)際操作中，受限于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)人員編制和數(shù)量，多數(shù)城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)采取的都是委托管護(hù)模式，如深圳、上海、蘇州、大連等地均采取公開(kāi)招標(biāo)的方式確定管護(hù)單位。這種做法的好處是在公平的競(jìng)爭(zhēng)前提下優(yōu)中選優(yōu)，能夠節(jié)約財(cái)政資金，有助于提升儲(chǔ)備土地管護(hù)質(zhì)量。

在臨時(shí)利用方面，從公開(kāi)的資料看，各個(gè)城市的做法基本相同，即根據(jù)城市規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)利用時(shí)序，通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，確定租金標(biāo)準(zhǔn)后，對(duì)暫時(shí)不能供應(yīng)的儲(chǔ)備土地進(jìn)行臨時(shí)利用，從而提高儲(chǔ)備土地利用效率和政府收益。

二、存在問(wèn)題及其原因

1.侵害儲(chǔ)備土地權(quán)益現(xiàn)象仍有發(fā)生

導(dǎo)致這一問(wèn)題的原因主要有兩個(gè)方面。

一是確定管護(hù)單位的效率不高。以政府采購(gòu)方式確定儲(chǔ)備土地管護(hù)單位的做法，雖然能夠在最大程度上保證公開(kāi)公平，但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于各儲(chǔ)備地塊管護(hù)難度不一、儲(chǔ)備土地管護(hù)單價(jià)的確定缺乏依據(jù)等原因，導(dǎo)致招標(biāo)周期長(zhǎng)、中標(biāo)方工作積極性不高、新增入庫(kù)儲(chǔ)備土地需要重新招標(biāo)等一系列問(wèn)題，難以保證儲(chǔ)備土地管護(hù)的效率和質(zhì)量。

二是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能有限。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為政府批準(zhǔn)成立的事業(yè)單位，其主要職能是土地的收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)整理，并無(wú)行政執(zhí)法職能，加之部分儲(chǔ)備地塊面積大周邊環(huán)境復(fù)雜、管護(hù)難度大、管護(hù)手段單一、一線管護(hù)的人員流動(dòng)性大等客觀因素，導(dǎo)致各城市的儲(chǔ)備土地均不同程度的存在垃圾排放、違規(guī)停放車輛等侵犯儲(chǔ)備土地權(quán)益的現(xiàn)象，而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)因缺乏強(qiáng)制手段，只能采取現(xiàn)場(chǎng)勸阻、留存證據(jù)等有限的措施，事后以函件的形式向行政執(zhí)法、公安等相關(guān)部門(mén)反映情況。這種做法帶有明顯的滯后性，又因缺乏明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，致使違法成本較低，難以對(duì)非法侵害儲(chǔ)備土地的行為形成震懾，最終導(dǎo)致維護(hù)儲(chǔ)備土地權(quán)益存在困難。

2.儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用制度尚不完善

目前，多數(shù)城市在儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用方面采取的是“一事一議”的方式，即用地單位提出申請(qǐng)和用地方案后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)租金等評(píng)估，報(bào)請(qǐng)主管部門(mén)同意后簽訂用地合同。在實(shí)踐中，由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)承租方的監(jiān)督手段單一、未制定儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃、未與公安及綜合執(zhí)法等相關(guān)職能部門(mén)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制等原因，使得合同條款對(duì)承租方約束力較弱，一旦出現(xiàn)承租方擅自改變租賃用途、合同期滿拒不騰退等情況，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)僅能采取按合同約定采取扣減、不予退還履約保證金或終止合同等有限的幾種方式進(jìn)行處理。雖然可以訴諸于司法途徑，但是仍然存在訴訟時(shí)間長(zhǎng)、程序復(fù)雜、強(qiáng)制執(zhí)行困難等問(wèn)題。這就容易引發(fā)臨時(shí)利用儲(chǔ)備土地被非法占用，甚至影響土地供應(yīng)。

3.基礎(chǔ)設(shè)施用地移交機(jī)制尚未建立

在儲(chǔ)備土地收儲(chǔ)環(huán)節(jié)，依據(jù)的是規(guī)劃部門(mén)出具的規(guī)劃收儲(chǔ)紅線，而出讓環(huán)節(jié)則按照城市規(guī)劃扣除規(guī)劃道路、城市綠地、配套學(xué)校、醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施用地后，組織土地掛牌出讓。上述基礎(chǔ)設(shè)施用地應(yīng)該由城建、教育、醫(yī)療等相關(guān)部門(mén)建設(shè)或管理，但由于這部分土地尚未供應(yīng)，也未建立移交機(jī)制，導(dǎo)致儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要投入人力物力進(jìn)行管護(hù)，這不符合《辦法》的關(guān)于儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)的要求，更在一定程度上增大了財(cái)政資金壓力。

三、對(duì)策建議

1.落實(shí)管護(hù)主體責(zé)任，建立管護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

（1）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為收儲(chǔ)、管護(hù)的主體，應(yīng)充分落實(shí)主體責(zé)任

一是科學(xué)確定管護(hù)單價(jià)。應(yīng)充分考慮各儲(chǔ)備地塊實(shí)際情況，結(jié)合已有采購(gòu)方案，選取距離、面積、水電供應(yīng)、圍擋圍墻設(shè)施等作為約束條件，采用層次分析法、Delphi等方法，科學(xué)確定基準(zhǔn)管護(hù)單價(jià)以及不同片區(qū)的管護(hù)難度系數(shù)，從而確定不同片區(qū)的管護(hù)單價(jià)，并以此為依據(jù)進(jìn)行政府采購(gòu)，使儲(chǔ)備土地的管護(hù)更具靈活性，達(dá)到合理使用財(cái)政資金、入庫(kù)與管護(hù)無(wú)縫銜接、保證管護(hù)質(zhì)量的目的。

二是強(qiáng)化收儲(chǔ)凈地。在收儲(chǔ)和供應(yīng)方面，在制定土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃，以及年度土地儲(chǔ)備、供應(yīng)計(jì)劃時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的指導(dǎo)性、前瞻性作用，在保證土地市場(chǎng)穩(wěn)定的前提下，確保儲(chǔ)備土地達(dá)到《辦法》的凈地標(biāo)準(zhǔn)，能夠及時(shí)出庫(kù)，從而減少在庫(kù)儲(chǔ)備土地?cái)?shù)量，減小管護(hù)壓力。

三是完善管護(hù)制度，強(qiáng)化新技術(shù)應(yīng)用。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在按照《辦法》的要求完善入庫(kù)儲(chǔ)備土地圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的同時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)。無(wú)論是委托管護(hù)還是直接管護(hù)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)都應(yīng)制定年度管護(hù)計(jì)劃，并建立和完善日常管護(hù)制度，加強(qiáng)日常監(jiān)督和巡察，并將無(wú)線視頻監(jiān)控、無(wú)人機(jī)巡察、GIS等新技術(shù)引入儲(chǔ)備土地日常管護(hù)，實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地管護(hù)的信息化、實(shí)時(shí)化、動(dòng)態(tài)化。

（2）建立健全聯(lián)動(dòng)機(jī)制

建議建立由自然資源、規(guī)劃、公安、城管執(zhí)法部門(mén)等相關(guān)部門(mén)共同參與聯(lián)動(dòng)管護(hù)機(jī)制，對(duì)侵害儲(chǔ)備土地權(quán)益的現(xiàn)象做到快速及時(shí)取證報(bào)案、快速追責(zé)辦理，同時(shí)建議將儲(chǔ)備土地臨時(shí)管護(hù)工作納入各相關(guān)部門(mén)的考核范疇，一旦發(fā)生管護(hù)不利的情況，應(yīng)追究相關(guān)部門(mén)責(zé)任[1]。

2.完善臨時(shí)利用制度，提升臨時(shí)利用效能

建議從強(qiáng)化計(jì)劃制定和履約監(jiān)管兩個(gè)方面來(lái)加強(qiáng)臨時(shí)利用儲(chǔ)備土地的管理。儲(chǔ)備土地的臨時(shí)利用可以視為管護(hù)一種形式，因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合年度管護(hù)計(jì)劃、年度儲(chǔ)備計(jì)劃等制定年度儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃，統(tǒng)一組織評(píng)估，明確擬臨時(shí)利用土地的四至位置、用途、面積、租金等詳細(xì)信息后，通過(guò)政府公共資源交易平臺(tái)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，并采用招標(biāo)等方式引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以此來(lái)提高儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的透明度和政府收益。而在履約監(jiān)管方面，除收取履約保證金外，應(yīng)結(jié)合前文相關(guān)管護(hù)手段、制度，對(duì)各儲(chǔ)備地塊進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，及時(shí)制止違約行為的發(fā)生，并可通過(guò)管護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)向相關(guān)職能部門(mén)反映情況，采取行政處罰等措施，從而提高承租方違約成本，保證臨時(shí)利用儲(chǔ)備土地的安全與完備。

3.加強(qiáng)前期整理開(kāi)發(fā)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

為保障儲(chǔ)備土地供應(yīng)，《辦法》中規(guī)定，“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)組織開(kāi)展對(duì)儲(chǔ)備土地必要的前期開(kāi)發(fā)， ……并進(jìn)行土地平整，滿足必要的‘通平’要求”。因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)做好儲(chǔ)備土地收儲(chǔ)前工業(yè)遺產(chǎn)、文物、保護(hù)性建筑等方面調(diào)查工作外，應(yīng)通過(guò)政府采購(gòu)等方式確定儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)主體，專門(mén)負(fù)責(zé)推進(jìn)儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)整理工作，保證儲(chǔ)備土地達(dá)到通平要求，從而為儲(chǔ)備土地供應(yīng)打下基礎(chǔ)。此外，建議土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)牽頭建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在儲(chǔ)備土地供應(yīng)的同時(shí)將道路、綠地、管道等盡快向市政、城建等部門(mén)移交，教育、醫(yī)療等配套基礎(chǔ)設(shè)施用地在周邊地塊出讓后也應(yīng)盡快供應(yīng)，在保證上述配套設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)度的同時(shí)，也減小了儲(chǔ)備土地管護(hù)的壓力。